Die Schaffung und Umsetzung von EU-Politik | bpb.de

Der hybride Charakter der EU spiegelt sich auch in den EU-Entscheidungsprozessen und in der Umsetzung der EU-Politik wider. Die Verfahren lassen sich grundsätzlich in zwischenstaatliche (intergouvernementale) und überstaatliche (supranationale) unterscheiden. Während sich die Mitgliedstaaten vor allem in besonders sensiblen Politikbereichen, wie Verteidigung oder Besteuerung, ihr Vetorecht über Entscheidungen vorbehalten, gelten in zentralen Markt- und in ausgewählten Innen- und Rechtspolitiken supranationale Verfahren mit Mehrheitsentscheidungen im Rat unter Mitbestimmung des EP. Neben den Verfahren zur gemeinsamen Regelsetzung hat die EU besondere Verfahren, um die Verträge zu ändern und ihren Haushalt zu entwickeln und zu beschließen. Die leitenden Fragen für alle Verfahren sind, wie einzelstaatliche und EU-weite Interessen in Kompromisse gegossen werden können und wie hierbei Bürgerinnen und Bürger demokratische Beachtung finden.

Ordentliches Gesetzgebungsverfahren: Die Standardmethode

Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren wird das Grundprinzip des Interessenausgleichs zwischen den EU-Institutionen deutlich. Kommission, Rat der EU und EP müssen eine Einigung erzielen, wobei sich jede Institution unterschiedlich positioniert: für das Gemeinwohl, für einzelstaatliche Interessen oder parteipolitische Richtungsentscheidungen.

Damit Gesetzesvorhaben nicht bereits im Vorschlagsstadium einen Kompromiss zwischen verschiedenen Interessen der Mitgliedstaaten oder Parlamentsfraktionen darstellen, hat ausschließlich die Kommission das Recht, Gesetzesvorhaben zu initiieren. Gleiches gilt für die jährlichen Haushaltsvorschläge. Der Rat und das EP können die Kommission allerdings auffordern, aktiv zu werden und eine Initiative zu starten. Bürgerinnen und Bürger können dies im Rahmen der Europäischen Bürgerinitiative ebenfalls tun: Wenn mindestens eine Million Stimmen aus mindestens sieben Mitgliedstaaten eine Initiative unterstützen, muss die Kommission sich mit dieser befassen und prüfen, ob die EU zuständig ist und aktiv werden kann.

Ob ein Vorschlag verbindliches Recht wird, liegt in der gemeinsamen Entscheidungsgewalt des EP und des Rates der EU. Können sich die beiden Institutionen nicht einigen, kommt kein EU-Rechtsakt zustande. Damit beide Seiten ihre Positionen untereinander aushandeln können, gibt es in beiden Organen mehrere Verhandlungsrunden, in denen nicht nur über den ursprünglichen Kommissionsvorschlag, sondern auch jeweils über die vom EP oder Rat eingebrachten Anmerkungen und Änderungen beraten und beschlossen wird. Kommt es in den jeweils zwei EP-Lesungen und Rats-Beratungen zu keiner Einigung, trifft sich eine kleine Gruppe von Vertreterinnen und Vertretern des EP, des Rates und der Kommission in einem Vermittlungsausschuss. Findet dieser eine Einigung, müssen das gesamte EP und der gesamte Rat noch zustimmen – ansonsten ist der Vorschlag gescheitert.

Um die Kompromissfindung zu befördern und Blockaden im Verfahren zu vermeiden, hat sich in der Praxis der sogenannte informelle Trilog fest etabliert. Bevor ein Kommissionsvorschlag an EP und Rat geht, treffen sich Vertreterinnen und Vertreter von Kommission, Rat und EP, um in informellen Gesprächen bereits auszuloten, was für alle drei Institutionen ein gangbarer Kompromiss sein könnte. Informelle Triloge vor dem offiziellen Verfahren haben den Vorteil, dass sie die Verfahren beschleunigen und die Gefahr eines Scheiterns ohne Kompromiss verringern. Allerdings bleibt die Öffentlichkeit ausgeschlossen, was Fragen nach Transparenz und demokratischer Kontrolle aufwirft.

Einstimmigkeit: Koordinierung unter Veto-Vorbehalt

Der Europäische Rat fasst Beschlüsse im Konsens, das heißt, die Staats- und Regierungschefinnen und -chefs finden eine einvernehmliche Einigung. Die zentralen strategischen Vorgaben und Ziele werden also intergouvernemental getroffen und als Schlussfolgerungen der Ratstreffen verabschiedet. Obwohl der Rat der EU meist mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, besteht vor allem in der Außen- und Sicherheitspolitik auch hier noch immer vorrangig das Einstimmigkeitsprinzip.

Bei einstimmigen Beschlüssen im Rat ist das EP nur eingeschränkt beteiligt. Im Zustimmungsverfahren muss das EP einem Akt des Rates zwar zustimmen, kann den Vorschlag aber nicht abändern. Das Verfahren findet zum Beispiel bei dem Beschluss über den Beitritt eines Staats zur EU oder dem Beitritt der EU zu internationalen Abkommen Anwendung. Beim Konsultationsverfahren hat das EP das Recht, eine nicht bindende Stellungnahme abzugeben. Es wird beispielsweise für Ausnahmeregelungen im Binnenmarkt, bei finanziellen Angelegenheiten oder aber für die Verabschiedung von Stellungnahmen oder Empfehlungen des Rates (die nicht rechtsverbindlich sind) angewendet.

Die Einstimmigkeit gilt seit Langem als Hemmschuh für die Handlungsfähigkeit der EU. In zentralen Bereichen kam es in den letzten Jahren verstärkt zu Blockaden, die auch strategisch eingesetzt wurden. Vor allem Ungarn unter der Regierung Viktor Orbáns hat immer wieder sein Veto gegen Sanktionen gegenüber Russland oder Finanzhilfen für die Ukraine genutzt, um eigene Interessen in der EU durchzusetzen. Zunehmend wird von der Mehrzahl der Staaten versucht, Einstimmigkeitsbeschlüsse zu umgehen. Obschon Einstimmigkeit in besonders sensiblen Bereichen fortbesteht, haben auch deshalb über die Zeit Entscheidungen mit qualifizierter oder doppelter Mehrheit im Rat der EU an Bedeutung gewonnen. So können in wichtigen Fragen, wie der Außenwirtschaftspolitik, Einzelstaaten überstimmt werden. Beispielsweise wurde 2026 gegen eine Minderheit das Mercosur-Handelsabkommen mit Staaten Südamerikas mehrheitlich im Rat angenommen.

Haushaltsverfahren: Die Bereitstellung und Nutzung von EU-Finanzmitteln

Für den Haushalt der EU sind zwei Verfahren zentral. Erstens müssen die Mitgliedstaaten festlegen, wie groß der Haushalt sein soll und woher die Mittel für den Haushalt kommen sollen. Zweitens muss festgelegt werden, für welche Projekte die Mittel generell eingesetzt werden sollen. Dies geschieht alle sieben Jahre in Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR). Dieser siebenjährige Finanzrahmen wird auf Grundlage eines Kommissionsvorschlags im Rat der EU ausgehandelt und einstimmig beschlossen, das EP muss dem Beschluss am Ende zustimmen.

Innerhalb der generellen Vorgaben des MFR wird der jährliche Haushalt entwickelt. Hierzu legt die Kommission einen Haushaltsplan mit Einnahmen und Ausgaben vor, zu dem der Rat und das EP Stellungnahmen und Änderungswünsche abgeben.

Um den unerwünschten wirtschaftlichen Auswirkungen der Coronakrise entgegenzuwirken, beschloss der Europäische Rat 2021 erstmalig, dass die EU entgegen der generellen Vertragsbestimmungen Kredite aufnehmen dürfe. Obwohl dieser sogenannte NextGenerationEU-Haushalt eine klare Ausnahmeregelung ist, zeigt er anschaulich, dass sich die EU neben dem MFR auch andere Finanzierungsinstrumente erschließen kann. Inwieweit solche neuen Quellen den MFR erweitern oder neue Nebenhaushalte schaffen werden, ist eine der zentralen Zukunftsfragen der EU, um Investitionen in Sicherheit, Innovation und Nachhaltigkeit anzustoßen.

Konventsmethode: Partizipation in der Vertragsüberarbeitung

Die EU beruht auf zwischenstaatlichen Verträgen. Bis in die 2000er-Jahre wurden Vertragsänderungen nur in Regierungskonferenzen, also Gipfeltreffen zwischen den Regierungen, verhandelt. Allerdings erwies sich dieses Verhandlungssystem zunehmend als ineffektiv, weil nationale Interessen dominierten. Im Jahr 2001 beschloss der Europäische Rat daher in der Erklärung von Laeken, erstmalig eine andere Methode anzuwenden, weil „die europäischen Organe dem Bürger näher gebracht werden [müssen]“. Dem Konventsmodell folgend tagte der sogenannte Verfassungskonvent im Jahr 2002/03 mit 105 Vertreterinnen und Vertretern der Regierungen und der Parlamente der Mitgliedstaaten, aus den zehn Beitritts- und Kandidatenstaaten sowie des EP und der Kommission.

Der Abschlusstext, der Vertrag über eine Verfassung für Europa, wurde zwar in zähen Verhandlungen durch den Europäischen Rat angenommen, scheiterte aber 2005 im Ratifizierungsprozess durch Referenden in Frankreich und den Niederlanden. Der Kern des Textes, der notwendige Reformen zur Vertragsvereinfachung und effektiveren Arbeitsweise der EU beinhaltete, wurde einige Jahre später als Vertrag von Lissabon erfolgreich ratifiziert. Vor allem Passagen, die dem ursprünglichen Text verfassungsähnliche Elemente verliehen, wie die Benennung einer Flagge und Hymne der EU, wurden gestrichen, um den Verfassungsanspruch zurückzunehmen und eine Ratifizierung ohne Referenden zu rechtfertigen – außer in Irland, in dem die Verfassung ein Referendum vorschreibt und das den Vertrag erst in einem zweiten Referendum annahm.

Für zukünftige Vertragsänderungen legt der Lissabonner Vertrag die Konventsmethode als Standardmethode fest. Außerdem gibt es einige vereinfachte Verfahren, um begrenzte Änderungen zu beschließen. So sehr das Ziel der Konventsmethode ist, Vertragsänderungen partizipativer, effektiver und somit legitimer zu gestalten, so sehr stellt sie hohe Anforderungen an die Durchführung und eine anschließende Ratifizierung in allen Staaten mit einer wachsenden EU-skeptischen Wählerschaft. Seit Jahren dominiert daher die Einschätzung, dass die Einberufung eines Konvents mehr Risiken als Erfolgsaussichten für weitere Integrationsschritte birgt.

Umsetzung und Vollzug: Von Rechtsetzung zur Anwendung

In der EU gibt es verschiedene Rechtsakte, die in den Staaten Anwendung finden. Während Verordnungen auf EU-Ebene beschlossen werden und direkt wirksam sind, werden Richtlinien dadurch wirksam, dass in den Staaten entsprechende Gesetze verabschiedet werden. Wenn auf EU-Ebene also Richtlinien erlassen werden, müssen diese in nationales Recht umgesetzt werden. Das lässt mehr Spielräume, um auf staatliche Besonderheiten einzugehen, schafft aber auch immer das Problem, dass EU-Recht in einzelstaatlichen Gesetzen unterschiedlich angewendet wird. Für die Durchsetzung von EU-Recht ist die Kommission verantwortlich, was sie durch die Beobachtung der Rechtseinhaltung in den Staaten, die Vermittlung bei mangelnder Rechtsanwendung und schließlich die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren tut. In einem Scoreboard fasst die Kommission für jeden Staat zusammen, wie gut er in der Umsetzung ist, wie viele Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichteinhaltung von EU-Recht vorliegen, und wie stark unterstützende Instrumente in der Rechtsumsetzung, die die Kommission anbietet, genutzt werden.

Repräsentation: Demokratische Legitimation durch Bürgerinnen und Bürger

Damit Menschen die Entscheidungen im EU-System als legitim akzeptieren, müssen Bürgerinnen und Bürger nachvollziehen können, dass, wie und durch wen ihre Interessen vertreten werden. Es ist notwendig, dass die EU gewünschte Ergebnisse produziert, dass Teilhabe an den Prozessen möglich ist und dass die Verfahren als solche fair sind. In der Geschichte der EU wurde Legitimität vor allem durch überzeugende Ergebnisse geschaffen, wohingegen die aktive Teilhabe an den über die Ebenen verflochtenen Verfahren schwach bleibt und aufgrund bewusst geteilter Zuständigkeiten nicht immer leicht nachvollziehbar ist, wer die Verantwortung trägt.

Während die Ergebnisse europäischer Integration über die ersten Jahrzehnte von der Öffentlichkeit in vielen Teilen als nicht besonders brisant hingenommen wurden, ist die EU als solche zunehmend umstritten. Je mehr und je tiefer EU-Politiken auch merkbare Verteilungsfragen betreffen, wie zum Beispiel unübersehbar während der Eurozonenkrise, desto mehr produziert sie auch Widerstand. Da die aktive Teilhabe weiterhin schwach ausgeprägt ist, richtet sich der Widerstand weniger gegen konkrete Politiken oder Akteurinnen oder Akteure als gegen die EU als Gesamtsystem.

Hinzu kommt, dass im hybriden System die Vermittlung von EU-Entscheidungen besondere Anforderungen stellt. Ein Problem ist, dass politische Kommunikation vornehmlich durch Sprecherinnen und Sprecher in den Staaten stattfindet, während EU-Institutionen oft als abgehoben und weit entfernt wahrgenommen werden. Dieses Phänomen kennen wir auch aus der Bundesrepublik, in der die Landespolitik oft durch Entscheidungen der Bundespolitik überschattet wird. Die politische Vermittlung und Legitimierung von EU-Handeln läuft häufig Gefahr, dass aus der einzelstaatlichen Perspektive die EU vor allem wegen unliebsamer Gemeinschaftsbeschlüsse kritisiert wird, aber kaum hervorgehoben wird, wenn EU- statt Regierungshandeln dringliche Probleme löst.

Um der grundlegenden Infragestellung der Legitimität der EU entgegenzuwirken, hat es in den vergangenen Jahren einige Anpassungen gegeben. Um die Möglichkeiten für Beteilung im bestehenden System zu erhöhen, sind vor allem die Regeln für den Zugang zu Informationen und Transparenz von Verfahren immer weiter gestärkt worden. So sind die Sitzungen des Rates in meisten Teilen heute direkt einsehbar, ebenso wie die Plenarsitzungen des EP. Grundsätzlich sind alle offiziellen Dokumente der EU zugänglich und umfänglich in allen Amtssprachen der EU auf der Webseite EURlex abrufbar.

Die EU-Organe sind verpflichtet, auf Bürgeranfragen zu reagieren. Außerdem sind direkte Teilhabemöglichkeiten gestärkt worden. Neben der Europäischen Bürgerinitiative nutzt die Kommission verschiedene Instrumente, um direkte Beteiligung zu ermöglichen. So stellt die Kommission Gesetzesvorhaben in öffentlichen Konsultationsverfahren frühzeitig bereit, um Stellungnahmen aus der Zivilgesellschaft, aus der Wirtschaft oder staatlichen Stellen einzuholen.

Der umfassendste Versuch, mit direkter Bürgerbeteiligung zu entwickeln, wie eine EU von morgen aussehen soll, war 2021–22 die Konferenz zur Zukunft Europas, in der Beteiligte aus allen Mitgliedstaaten konkrete Reformvorschläge erarbeiteten. Rat, Kommission und EP haben auf die Vorschläge geantwortet und einige Ideen aufgegriffen. Eine weiterreichende Debatte über eine umfassende Neuordnung der EU oder gar die Einberufung eines Konvents für eine Vertragsreform wurden nicht angestoßen. Ob diese Maßnahmen ausreichend sind oder die EU grundlegend reformiert werden sollte, bleibt eine hitzige Debatte, bei der es immer wieder um die Frage geht, ob die EU eher als ein loser Bund unabhängiger Staaten fungieren oder zum Föderalstaat ausgebaut werden sollte.

Zwischen Einheit und Vielfalt: Die EU als Kompromissgenerator

In EU-Entscheidungsverfahren geht es immer darum, dass ein Kompromiss zwischen supranationaler Kooperation und staatlicher Eigenständigkeit gefunden wird. Die Kommission entwickelt in diesem Sinne Vorschläge, die das EP und der Rat entlang ihrer jeweiligen Positionen anpassen und gemeinsam beschließen. Dabei sind die EP- und Ratspositionen häufig selbst kontrovers erarbeitete Kompromisse, die zwischen den Fraktionen, Abgeordneten und Staaten sowie innerstaatlich erarbeitet werden müssen.

Inhaltlich tendiert der Rat häufig zu Kompromissen im Sinne staatlicher Unabhängigkeit, zum Beispiel einer langsamen Umsetzung von Umweltstandards oder der nationalen Zuständigkeit für Grenzkontrollen. Das EP tendiert traditionell zu umfassenderen EU-weiten Lösungen, also ambitionierte und sozial abgefederte Umweltziele oder EU-weite Solidarität in der Migrationspolitik. Allerdings verändern sich sowohl im Rat als auch im EP die geteilten Standpunkte mit den politischen Ausrichtungen der gewählten Vertreterinnen und Vertreter. In beiden Institutionen sind in den letzten Jahren die Stimmen für weniger EU-Regulierung bis hin zu einem Rückbau von EU-Einfluss stärker geworden. Eine zunehmende Polarisierung, bei der extremere und ideologisch festgefahrene Positionen gegeneinanderstehen, erschwert die notwendige Kompromissfindung auf allen Ebenen: innerstaatlich, im Rat, in den Parteifraktionen, im EP-Plenum und zwischen den Institutionen.

Vor diesem Hintergrund wird deutlich, warum der informelle Trilog inzwischen in fast allen Verfahren genutzt wird. Er erlaubt der Kommission, schon im Vorschlag mögliche rote Linien aufzugreifen, also inakzeptable Punkte auszuklammern. Ein anderes Instrument zur Entscheidungsfindung sind sogenannte Paketlösungen, in denen die Aufgabe einer Position in einem Bereich durch das Entgegenkommen der Gegenseite in einem anderen Bereich ermöglicht wird. Außerdem ist wichtig, dass Kompromisse so formuliert sind, dass alle ihrer Wählerschaft einen Erfolg vermitteln können, auch, wenn die Ausdeutungen variieren. Während diese Mechanismen politische Entscheidungen grundsätzlich schneller, effizienter und manchmal überhaupt erst möglich machen, mindern sie Transparenz und demokratische Teilhabe.