Was die EU (nicht) tut: Tätigkeitsfelder und Zuständigkeiten | bpb.de

Die Tätigkeitsfelder der EU haben sich im Laufe des Integrationsprozesses immer weiter ausgeweitet. Parallel hat sich auch die Art und Weise, in der sie gestaltet werden, immer weiter ausdifferenziert. Kooperation kann von lockerer Zusammenarbeit, in der sich Regierungen unverbindlich auf Ziele einigen, bis zu sehr genauen rechtlichen Vorgaben und Verboten reichen. Da der EU-Haushalt tatsächlich an der Größe der EU gemessen relativ klein ist (ca. ein Prozent der Wirtschaftsleistung jedes Mitgliedstaats), kann die EU nur begrenzt durch die Vergabe von Ressourcen steuern. Die Steuerung durch Regelsetzung, von verbindlicher Gesetzgebung bis zu freiwilliger Koordinierung, ist das wichtigste Gestaltungsinstrument.

Die EU kann nicht von sich aus beschließen, in Bereichen, die in den Verträgen unerwähnt sind, tätig zu werden. Dass die EU nicht immer direkt auf akute Probleme reagieren kann, liegt daher auch an dieser fehlenden Kompetenzkompetenz. Beschließen die Mitgliedstaaten, dass die EU in komplett neuen Bereichen aktiv werden soll, müssen sie Vertragsänderungen durchführen oder neue Aufgaben an die bestehenden Kompetenzen anbinden.

Der Lissabonner Vertrag teilt Politiken nach Art der EU-Zuständigkeit auf. Eine alleinige EU-Zuständigkeit bedeutet, dass nur die EU-Organe diese Politiken beschließen. Warum, ist gut am Euro zu verstehen: Damit die gemeinsame Währung funktioniert, muss das Hoheitsrecht, „Geld auszugeben“ auf eine einzige Institution übergehen. Gleiches gilt für Außenzölle oder Fischfangquoten. Anders ist es für die Mehrzahl der Tätigkeitsfelder, für die eine geteilte Zuständigkeit besteht. In Bereichen, in denen EU-Recht verabschiedet wurde, dürfen die Staaten weder EU-Recht ignorieren noch widersprüchliches Recht erlassen und sind somit in ihrem Handeln eingeschränkt. In den Teilbereichen, für die es keine EU-Beschlüsse gibt, sind Staaten aber explizit nicht eingeschränkt, selbstständig zu handeln. Unterstützende Zuständigkeit hat die EU in Bereichen, in denen sie keine eigenen Kompetenzen hat und staatliche Maßnahmen unterstützt. Zum Beispiel ernennt die EU jährlich zwei Städte in der EU zu Europäischen Kulturhauptstädten, wodurch Kulturpolitik unterstützt wird, ohne staatliche Zuständigkeiten zu beeinflussen.

Für ein besseres Verständnis der EU werden in diesem Kapitel beispielhaft zentrale Tätigkeitsfelder vorgestellt. Der wichtigste Tätigkeitsbereich der EU sind die Marktpolitiken (Binnenmarkt, Wettbewerb, Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)). Diese werden durch den Markt flankierende Politiken korrigiert und ergänzt (Landwirtschaft, Kohäsion, Soziales). Wie die EU durch Regulierung steuert, zeigt sich daran, wie die EU und die Regierungen gemeinsam neue Politikfelder erschließen (Umwelt, Digitales); umgekehrt wird gezeigt, wie schwer etablierte staatliche Politik anpassbar ist (Energie). Der Bereich Justiz und Inneres illustriert den Umgang der EU mit Rechten (Freiheit, Sicherheit und Recht, Unionsbürgerschaft, Grundrechte). Im Außenhandeln wird die globale Rolle der EU erörtert (Äußeres, Sicherheit, Verteidigung, Erweiterung, Internationale Zusammenarbeit). Es wird jeweils kritisch hinterfragt, vor welchen aktuellen Herausforderungen die jeweilige Politik steht und welche Kontroversen sie begleiten.

Binnenmarkt, Handel, Wettbewerb und die Wirtschafts- und Währungsunion

Die Schaffung des Binnenmarktes ist die zentrale Triebfeder fortschreitender EU-Integration. Heute gehören dem Binnenmarkt rund 450 Millionen Menschen an, er ist damit noch immer einer der stärksten Wirtschaftsräume der Welt. Im Kern basiert der Binnenmarkt auf vier Freiheiten: dem freien Verkehr von Gütern, Dienstleistungen, Kapital sowie Personen innerhalb der EU. Der Binnenmarkt schafft für Unternehmen nicht nur einen frei zugänglichen Absatzmarkt. Die einheitlichen Regeln reduzieren auch Bürokratie, Produktions- und Handelskosten. Wie staatliche Wirtschaften vom EU-Binnenmarkt profitieren, ist umgekehrt am Austritt Großbritanniens zu beobachten. Laut Schätzungen ist das britische Wirtschaftswachstum durch den Brexit bis 2025 um 6–8% gesunken, Investitionen sogar um 12–18% – mit Folgen für Beschäftigung und Produktivität, was soziale Einschnitte nach sich zieht.

Verbunden sind die Regeln der Freizügigkeit mit dem Schengen-Raum, in dem prinzipiell keine Kontrollen an Grenzen stattfinden. Diese Regelungen werden allerdings von den Mitgliedstaaten immer wieder ausgesetzt, vor allem um zu versuchen, den Grenzübertritt Asylsuchender zu regulieren. Hierin zeigt sich beispielhaft die Spannung zwischen staatlichen und gemeinschaftlichen Interessen und Zielkonflikten der Regierungen selbst (offene Grenzen und Migrationskontrolle, Kooperation und eigenstaatliche Handlungsmacht).

Um auch in Zukunft gut zu funktionieren, werden für den Binnenmarkt immer weitere Felder relevant. Momentan werden die Schaffung eines digitalen Binnenmarktes und einer Kapitalmarktunion diskutiert, um die notwendige Infrastruktur sowie Finanzmittel für den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit zu schaffen.

Trotz seines Erfolgs gerät der Binnenmarkt zunehmend in Bedrängnis. Einerseits, weil global die Idee freier, regelbasierter Märkte, also des Grundpfeilers des EU-Erfolgs, immer weniger geteilt wird. Die Einführung von Handelszöllen durch die US-Regierung seit 2025 ist ein Beispiel hierfür. Außerdem haben sich vor allem im asiatischen Raum, angeführt durch China, sehr starke Konkurrenten auf dem Weltmarkt etabliert. Sie fordern EU-Unternehmen in ihrer Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit sowie der Garantie einer zuverlässigen (digitalen) Infrastruktur immer stärker heraus. Die veränderte internationale Kooperation erhöht den Druck, den Binnenmarkt weiterzuentwickeln und zum Teil umzugestalten.

Die Wettbewerbspolitik ist ein wichtiger Baustein, damit der Binnenmarkt funktioniert, weil Wettbewerbsregeln Marktverzerrungen unterbinden. Die Europäische Kommission handelt als oberste Wettbewerbshüterin und geht gegen unzulässige Staatszuschüsse oder das Entstehen von Monopolen vor. Die Kommission sanktioniert auch global agierende Großkonzerne, die Wettbewerbsregeln verletzen. Die EU übt dadurch eine internationale Macht aus, die kein Mitgliedstaat allein im Weltmarkt hätte. Angrenzend an die Wettbewerbspolitik hat die EU eine umfassende Verbraucherschutzpolitik, die zum Beispiel Informations- und Gesundheitsstandards setzt. Ein bekanntes Beispiel sind die Fluggastrechte, die Reisenden Entschädigungen bei Ausfällen garantieren.

Wie der gesamte Binnenmarkt wird auch die Wettbewerbspolitik von einigen hinterfragt. Aufgrund wachsenden internationalen Drucks, vor allem durch Staaten, die die globalen Wettbewerbsregeln der Welthandelsorganisation systematisch unterlaufen, gibt es auch in der EU Bestrebungen, strategisch wichtige industrielle Bereiche nicht mehr allein den Wettbewerbsregeln zu unterwerfen und stärker in den Markt einzugreifen. Wie die EU liberale Binnenmarktregeln erhalten und sich gleichzeitig an einen immer weniger regelbasierten globalen Handel anpassen kann, ist eine Fragestellung für den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit.

Für die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) stehen symbolisch vor allem der Euro und die EZB. Zusätzlich umfasst die WWU die Koordinierung mitgliedstaatlicher Wirtschafts- und Haushaltspolitiken. Ein wirtschaftlicher Grund für die WWU ist, dass ein eng verwobener Markt Risiken birgt, wenn gleichzeitig die Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Geld- und Finanzpolitiken betreiben, wie die historische Einordnung verdeutlicht.

Starke Wechselkursschwankungen im internationalen Währungssystem hatten in den 1920er-Jahren weltweit Inflation und tiefgreifende Wirtschaftskrisen zur Folge. Um solche Dynamiken zu vermeiden, wurden gegen Ende des Zweiten Weltkrieges international Währungen an den US-Dollar als Leitwährung gekoppelt und durch Goldreserven abgesichert. Als dieses System zusammenbrach, reagierten die EG-Staaten 1972 mit einem eigenen Europäischen Wechselkursverbund, in dem die EG-Währungen einen Mittelwert nicht über- oder unterschreiten durften und an den US-Dollar gekoppelt blieben. Als allerdings bald darauf verschiedene Krisen die Weltwirtschaft unter Druck setzten, reagierten die EG-Staaten sehr unterschiedlich. Während einige den Krisen durch Staatsausgaben entgegenwirkten und Inflation und eine Abwertung der eigenen Währung in Kauf nahmen, reagierten andere Staaten genau umgekehrt. Diese unkoordinierten Geld- und Wirtschaftspolitiken in der EG führten zum Auseinanderdriften der Werte der Währungen und binnen eines Jahres zum Zusammenbruch der Geldwertkoordinierung. Nach weiteren Zwischenschritten wurde schließlich im Maastrichter Vertrag die Einführung des Euro beschlossen. Wirtschaftlich war dieser Schritt darin begründet, dass in einer Gemeinschaftswährung Schwankungen und Wechselkursrisiken sowie die Kosten für Währungsumrechnungen entfallen. Außerdem wollte die EU mit dem Euro auf den internationalen Finanzmärkten wirksamer auftreten.

Die Euro-Einführung war aber auch eine politische Entscheidung, die bekannte wirtschaftliche Risiken in Kauf nahm. Wenn wirtschaftlich sehr unterschiedlich starke Regionen in einem Währungsraum zusammengefasst sind, können Maßnahmen, die für eine Region förderlich sind, eine andere Region schwächen. Regierungen können in Krisensituationen aber keine angepasste unabhängige Geldpolitik mehr betreiben. Gleichzeitig blieb in der WWU die Zuständigkeit für die Ausgabenpolitik bei den Einzelstaaten. Einige der Dynamiken, die schon 1973 aus einer Währungskoordinierung ohne hinreichende Koordinierung der staatlichen Wirtschaftspolitiken entstanden, haben sich deshalb in der sogenannten Eurokrise nach 2008 in anderer Ausprägung erneut gezeigt.

In Reaktion auf diese Krise wurde die WWU weiter ausgebaut. In ihrer heutigen Form ist die WWU in ihren Kontroll- und Kriseninterventionsmechanismen erheblich stärker, die Bankenunion hat die Aufsicht durch die EZB gestärkt, außerdem werden Wirtschafts- und Haushaltspolitiken der Staaten stärker koordiniert. Inwieweit dieser Grad der Wirtschafts- und Haushaltskoordination ausreichend ist, wird einerseits infrage gestellt. Andererseits ist gerade das staatliche Haushaltsrecht für alle Mitgliedstaaten eine Frage des Souveränitätserhalts.

KastentextDie Einführung des Euro in Bulgarien

Am 1. Januar 2026 hat Bulgarien den Euro als Währung eingeführt. Mit dem Eintritt in die Eurozone sind und waren viele Erwartungen, aber auch Ängste verbunden. Im Juli 2025 gibt die Süddeutsche Zeitung einen Einblick in die Stimmung im Land.

Wie das neue Geld aussehen wird, steht schon fest. Auf die Ein-Euro-Münze soll der Nationalheilige Iwan Rilski geprägt werden, auf die Zwei-Euro-Münze der Geschichtsschreiber Paisius von Hilendar, dazu der Satz: „Gott schütze Bulgarien.“ Fest steht auch, dass Bulgarien alles dafür getan hat, um als 21. Land in die Euro-Zone aufgenommen zu werden. Nachdem die EU-Kommission und die Europäische Zentralbank im Juni [2025] erklärt hatten, dass Bulgarien die Konvergenzkriterien etwa in Sachen Preisstabilität, Schuldenstand oder Haushaltsdefizit erfülle, stimmten auch die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer beim EU-Gipfel dem Beitritt Bulgariens zum Euro-Raum zu. […]

Bulgarien, seit 2007 EU-Mitglied, gehört zu den wirtschaftlich schwächsten Ländern der Union […]. Dazu kamen zuletzt eine hohe Inflation, ein anhaltendes Problem mit Korruption und eine gewisse Unregierbarkeit. Das Land hat innerhalb der vergangenen vier Jahre sieben Wahlen abgehalten […]. Die neue Währung ist mit dementsprechend großen Erwartungen verknüpft. Darauf, dass sich die Kreditwürdigkeit des Landes verbessert, Bulgarien Teil des Systems der Bankenaufsicht in Europa wird und als Euro-Land ganz generell mehr politisches Gewicht bekommt.

[…] Ein großer Teil der Bevölkerung wird zudem vom Wegfall der Transaktionskosten beim Währungsumtausch profitieren. Dies fällt vor allem deswegen ins Gewicht, weil viele Bulgaren im (west)europäischen Ausland leben und arbeiten und ihren Familien von dort regelmäßig Geld überweisen.

Das rosige Bild, das viele Fachleute von der Währungsumstellung zeichnen, steht allerdings im Widerspruch zur Wahrnehmung des neuen Geldes im Land selbst. Da ist die Angst, dass die neue Währung dazu benutzt wird, die Preise anzuheben, und im Zuge dessen etwa die Lohnkosten erheblich steigen. Bulgarien ist nämlich, anders als es das Klischee von einem Balkanstaat vermuten ließe, schon lange kein Billiglohnland mehr. […]

Viele Bedenken lassen sich entkräften. […] [S]eit Jahren schon werden sämtliche Immobiliengeschäfte in Euro abgewickelt. De facto sei der Euro im Land also längst verankert, so [Sonja Miekley von der Deutsch-Bulgarischen Industrie- und Handelskammer]. […] Wessela Tschernewa, stellvertretende Direktorin des European Council on Foreign Relations (ECFR), glaubt, dass sich im Laufe der kommenden Monate alles einpendeln wird. „Wenn die Leute sehen, dass nichts Schreckliches passiert, werden die Ängste verfliegen.“

Derzeit wird allerdings noch jede Menge politisches Kleingeld aus der Währungsumstellung geschlagen. So kampagnisiert die extrem rechte Oppositionspartei Wasraschdane („Wiedergeburt“) seit Monaten gegen die Euro-Einführung. Sie rief zu Demonstrationen vor der Nationalbank auf, ihre Anhänger gossen rote Farbe auf die EU-Vertretung in Sofia, warfen Molotowcocktails und Eier. […] Man habe das Gefühl, ein EU-Mitglied zweiter Klasse zu sein und Entscheidungen aus Brüssel diktiert zu bekommen. Zum anderen ist Wasraschdane eine prorussische Partei mit guten Kontakten nach Moskau. Und dort sei man nicht daran interessiert, dass Bulgarien durch die Einführung der Gemeinschaftswährung noch fester in der EU verankert werde, sagt Tschernewa.

Dass die Ressentiments gegen den Euro verfangen, liegt auch an einer gewissen Nostalgie. Geld hat ja immer einen emotionalen Faktor, viele fürchten, dass sie mit dem bulgarischen Lew nun auch einen Teil ihrer nationalen Identität aufgeben müssen. Und es liegt daran, dass die amtierende Regierung nicht viel dafür getan hat, um die Bevölkerung über die Umstellung zu informieren. „Es fehlen Informationen und es gibt Fehlinformationen“, sagt Sonja Miekley von der AHK Bulgarien. Die Info-Kampagnen der Regierung hätten recht spät begonnen, „daher gibt es in der Bevölkerung Fragen und Ängste, die aber momentan auch noch nicht adressiert werden“.

Verena Mayer, „Bulgarien: Große Erwartungen, aber auch Angst vor dem Euro“, in: Süddeutsche Zeitung vom 7. Juli 2025. Online: Externer Link: www.sueddeutsche.de/wirtschaft/bulgarien-euro-einfuehrung-proteste-waehrung-chancen-herausforderungen-li.3276760?reduced=true

Kohäsion, Landwirtschaft, Soziales

Flankierende Politiken sind Bereiche, die rund um den Binnenmarkt und die WWU gewachsen sind, um diese zu unterstützen und negativen Nebenwirkungen entgegenzuwirken. Traditionell fließt der Großteil des EU-Haushalts in die Kohäsions- und Landwirtschaftspolitik. Hier findet trotz des relativ kleinen EU-Haushalts Steuerung durch die Vergabe von Finanzhilfen oder technische Unterstützung statt. Anders sieht es in der Sozialpolitik aus, die in der EU auch aktiv ist, die aber ein Hauptausgabenposten staatlicher Haushalte bleibt.

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) hat sich im Laufe der Jahrzehnte stark gewandelt. Sie ist aber neben der Kohäsion (Zusammenhalt) noch immer der zweite große Ausgabenposten der EU. Warum dies noch immer der Fall ist, obwohl nur noch ein kleiner Teil der EU-Bevölkerung in der Landwirtschaft arbeitet, klärt sich durch einen Blick auf die Entwicklung der GAP. Die sechs Gründungsstaaten der EG sahen die Landwirtschaft als einen Sektor an, der besonderen Produktions- und Nachfragebedingungen unterliegt und daher stark reguliert und finanziell unterstützt werden muss. Da dies in der Wirtschaftsgemeinschaft nicht mehr unkoordiniert durch jeden Staat erfolgen konnte, war die GAP von Beginn an Teil der Gemeinschaftspolitiken. Der ursprüngliche Aufbau prägt die Grundzüge der GAP bis heute, obwohl sich die Ziele gewandelt haben. Statt der anfänglichen Konzentration auf die Sicherstellung der Lebensmittelversorgung liegt der Schwerpunkt der GAP inzwischen auf der nachhaltigen Nutzung von Flächen und landwirtschaftlichen Produktion, der Entwicklung ländlicher Räume, aber auch auf Aspekten wie Energie- und Biomasseerzeugung.

Wie für die Kohäsionspolitik steht immer wieder die Frage im Raum, ob die Höhe der GAP-Ausgaben aufgrund neuer Anforderungen gehalten werden soll und ob die Aufgaben der GAP wieder durch die Mitgliedstaaten allein getragen werden sollten. In der Geschichte der EU haben Landwirtinnen und Landwirte ihren Belangen immer wieder durch Proteste in ihren jeweiligen Staaten und in Brüssel besonders öffentlichkeitswirksam Gehör verschaffen können. Die GAP ist auch deshalb ein Politikbereich, der immer wieder Kontroversen hervorruft.

Kohäsionspolitik hat im Kern das Ziel, den wirtschaftlichen, sozialen und räumlichen Zusammenhalt in der EU zu stärken. Große wirtschaftliche Unterschiede zwischen den Regionen sind ein ökonomisches Problem für die Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes. Kohäsion bezieht sich aber auch explizit auf das Prinzip der Solidarität zwischen den EU-Partnern und das Ziel, vor allem ländliche Räume, Regionen im wirtschaftlichen Umbruch und strukturschwache Regionen zu stützen. Umgesetzt wird die Kohäsionspolitik daher vorrangig durch regionale Einheiten und nicht durch die nationalen Regierungen. Die ersten Solidaritätsfonds wurden bereits in den Römischen Verträgen angedacht und immer weiter ausgebaut, um die Kohäsionsziele an veränderte Bedürfnisse durch EU-Erweiterungen anzupassen.

In den letzten Jahren wurde die Vergabe von Kohäsionsmitteln immer stärker an Bedingungen geknüpft. Ein besonders starkes Instrument ist die Kopplung von EU-Zahlungen an die Einhaltung von Rechtsstaatlichkeitsgrundsätzen.

Da Kohäsionsfonds einen großen Anteil am EU-Haushalt haben, aber viele neue Aufgaben zum Beispiel in den Bereichen Sicherheit, Innovation und der Förderung von Wettbewerbsfähigkeit an die EU herangetragen werden, steht zur Debatte, ob die regionale Förderung stärker von den Zentralregierungen gesteuert werden sollte, um so einen Teil der Mittel der EU für andere Bereiche freizumachen. Im ersten Kommissionsentwurf für die Verhandlungen des Mehrjährigen Finanzrahmens ab 2028 werden in diesem Sinne neue Auszahlungsprinzipien vorgeschlagen, die das EP und der AdR ablehnen, im Gegensatz zu einigen Regierungen.

Anders als für Kohäsion und Landwirtschaft werden in der EU für Sozialpolitik kaum Finanzinstrumente eingesetzt – allerdings sind Sozialausgaben in den meisten Mitgliedstaaten der größte Posten der Haushalte, weil die Staaten für Ausgabenbereiche wie Renten und Gesundheit zuständig sind. Ausgaben im Bereich der EU-Sozialpolitik werden überwiegend im Rahmen der Kohäsionspolitik getätigt, beispielsweise Fortbildungsmaßnahmen von Arbeitskräften in wirtschaftlich benachteiligten oder von Strukturwandel betroffenen Regionen.

Der Kern der EU-Aktivität ist regulativ und liegt in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik, die direkt an die Freizügigkeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im Binnenmarkt anknüpft. Um Lebens- und Arbeitsbedingungen zu verbessern, setzt die EU eine Vielzahl von Arbeitsschutz- und Arbeitsrechtsbedingungen und stößt immer wieder EU-weite soziale Dialoge an. Ergänzt werden diese Regelungen durch die Sozialrechte der Grundrechtecharta. Ein weiterer Schritt in der Ausformulierung der sozialen Abfederung des Marktes war 2017 die Einigung über eine Europäische Säule sozialer Rechte, eine gemeinsame Agenda von Rat, EP und Kommission für Chancengleichheit am Arbeitsmarkt, faire Arbeitsbedingungen, Sozialschutz und soziale Inklusion.

Eine bereits lang diskutierte Frage bleibt, ob die EU auch Finanzmittel braucht, um kurzfristig direkte Sozialleistungen auszuzahlen, die Ungleichheiten zwischen Regionen schnell und unmittelbar bekämpfen. In diesem Sinne wurde 2020 das SURE-Programm (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) als zeitlich begrenzte Maßnahme entwickelt, um die negativen wirtschaftlichen Folgen der Coronapandemie abzufedern. Es ist fraglich, ob eine ökologische Transformation ohne soziale Abfederung überhaupt möglich ist. In den Bereichen Bau und Verkehr etwa wird diese hohe Kosten nach sich ziehen. Damit steht die Sozialpolitik vor ähnlichen Finanzierungsfragen wie die zukünftige Kohäsions- und Landwirtschaftspolitik.

Energie, Umwelt, Digitales

Die Politikfelder Energie, Umwelt und Digitalisierung sind inhaltlich verschieden und haben sich unterschiedlich zu EU-Politiken entwickelt. Gemein ist ihnen, dass EU-Regulierung diese Bereiche neu strukturiert, beziehungsweise staatliche Vorgaben überformt. In der Umwelt- und Digitalisierungspolitik hat die EU im Austausch mit den Mitgliedstaaten eine globale Vorreiterrolle. Bei der Entwicklung dieser neuen Tätigkeitsfelder haben sich die EU- und die staatliche Ebene gegenseitig bedingt und befördert. Energiepolitik hingegen ist seit Langem eine relevante staatliche Politik. Allerdings ist sie immer stärker auf überstaatliche Lösungen angewiesen, um effiziente Energiemärkte, den nachhaltigen Umbau von Energieproduktion und Energiesicherheit, also eine zuverlässige Versorgung mit Energie, zu garantieren. An diesem Politikfeld wird die Spannung zwischen neuen EU- und bestehenden einzelstaatlichen Ansätzen deutlich.

Die EU-Energiepolitik erfordert zum Ausbau gemeinschaftlicher Problemlösung den Umbau sehr unterschiedlicher staatlicher Politiken. Wie stark sich Ansichten in diesem Bereich gewandelt haben, verdeutlicht der EURATOM-Vertrag, der ursprünglich Atomenergie als sichere und zukunftsweisende Energiequelle definierte, ohne die Gefahren und Folgekosten zu benennen. Als europäische und globale Vorreiterin wirkt die EU vor allem bei der Festlegung von Klimazielen, wobei dekarbonisierte (= erneuerbare) Energiequellen für das EU-Ziel der Klimaneutralität bis 2050 zentral sind, bei der Schaffung regulatorischer Innovationen, vor allem dem Handel mit Klimazertifikaten, sowie bei Technologieinvestitionen und der Stärkung transeuropäischer Energieinfrastruktur, um erneuerbare Energien zu befördern (beispielsweise eine Wasserstoff-Pipeline zwischen Spanien und Deutschland). Seit Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die gesamte Ukraine, der die starke Abhängigkeit von russischem Gas zu einem Problem der Energiesicherheit macht, verfolgt die EU zudem das Ziel, bis 2027 von diesem vollständig unabhängig zu sein, vor allem durch den beschleunigten Ausbau erneuerbarer Energiequellen.

Während diese Ziele weitestgehend geteilt werden, zeigt sich gleichzeitig, dass solch umfassende, gemeinschaftliche Neuerungen in etablierten staatlichen Politiken sehr schwer umzusetzen sind. Durch die Nutzung von Übergangstechnologien sollen nachhaltig Energiesicherheit und Klimaschutz bis zur vollständigen Unabhängigkeit der EU garantiert werden. Ob aber Atomkraft oder Erdgas geeignete Übergangstechnologien sind, ob der für einige Staaten noch immer wichtige Kohleabbau legitim ist und von wem welche Energieressourcen günstig gekauft werden sollten – in all diesen Fragen sind sich häufig weder die Regierungen noch die Fraktionen im EP einig. Weil die Maßnahmen die Einzelstaaten unterschiedlich stark betreffen, bestehen große Zielkonflikte in der Umsetzung. Außerdem wird zunehmend infrage gestellt, ob zentrale Umweltziele im globalen Wettbewerb nachteilig sind – oder ob, umgekehrt, nur durch Dekarbonisierung wirklich Unabhängigkeit und damit Energiesicherheit erreicht werden kann.

In der Umweltpolitik gilt die EU noch immer als eine Vorreiterin in der Schaffung von Recht und Standards sowie dem Einsatz für globale Ziele. Die EU-Umweltpolitik hat ihren Anfang in den 1970er-Jahren als Reaktion auf die globale Ölkrise und erhebliche Belastungen durch industrielle Umweltverschmutzungen (z.B. Massenfischsterben, Smog und Gesundheitsschäden). Schrittweise vollzog sich die Entwicklung von einer rein flankierenden hin zu einer eigenständigen Politik. Nach Minimalübereinkünften zwischen den Staaten in der Anfangsphase rückte der vorbeugende Umweltschutz in den Vordergrund, zum Beispiel das Verursacherprinzip für Umweltschäden. Seit dem Vertrag von Maastricht ist der Bereich als eigenständige Politik etabliert, in der das EP voll mitentscheidet. Derzeit ist das erklärte Ziel, die Beschlüsse umzusetzen, die im Rahmen des umfassenden European Green Deal zwischen 2019–2024 gefasst wurden.

Die EU-Umweltpolitik sieht sich fortlaufend mit widerstreitenden Zielverständnissen konfrontiert. Weil die grüne Transformation kurz- und mittelfristig umfassende Investitionen erfordert, werden wirtschaftliche und soziale Belange zunehmend als Widerspruch zum Umweltschutz verstanden. Aufgrund zunehmender politischer Kontroversen um diese Zielkonflikte wird die Ausweitung und volle Umsetzung von EU-Umweltpolitik immer direkter infrage gestellt. Für den Zeitraum 2024–2029 stehen die Ziele Wettbewerbsfähigkeit, Innovation und Sicherheit als Hauptanliegen auf der EU-Agenda, während die Diskussion um die Umsetzung der bereits beschlossenen Teile des Green Deals, oder einem (teilweisen) Rückbau, politisch umstritten und Gegenstand von Auseinandersetzungen in Rat und EP sind.

Digitalpolitik ist ein relativ junges Politikfeld. Deutschland hat beispielsweise erst seit 2025 ein eigenständiges Ministerium für Digitales und Staatsmodernisierung. Verglichen mit den Initiativen der Mitgliedstaaten, aber auch global, ist die EU in der Digitalpolitik früh aktiv geworden und hat so Standards gesetzt. Die wohl bekannteste Maßnahme ist die Datenschutzgrundverordnung (DSGVO), die als erste umfassende Regulierung weltweit seit 2018 Regeln für die Nutzung personenbezogener digitaler Daten setzt. Im Binnenmarkt müssen alle Konzerne dieser Regulierung entsprechen. Gleichzeitig werden Themen rund um die digitale Handlungs- und Innovationsfähigkeit sowie Cybersicherheit stetig wichtiger. Die EU reagiert hierauf unter anderem mit der Initiative eines digitalen Binnenmarktes, der die digitale Transformation und letztlich den Erhalt europäischer Wettbewerbsfähigkeit sichern soll.

Kritikerinnen und Kritiker argumentieren, dass die strikten EU-Standards Wettbewerbsfähigkeit und Innovation behindern. Ein Beispiel ist die Verordnung zu Künstlicher Intelligenz (2025). Sie wird von der US-amerikanischen Regierung, großen KI-Anbietern und KI-Startups in der EU als innovationshinderlich kritisiert. Wegen der großen digitalen Abhängigkeit von US-amerikanischen und chinesischen Plattformen ist aber auch umstritten, ob eine Senkung von Standards Innovation in der EU fördert oder primär den bereits marktdominanten Tech-Firmen dient. Weitere Herausforderungen sind daher, wie sich die EU gegenüber der Dominanz vor allem der USA und Chinas in der Digitalisierung behaupten kann. Dazu gehört, wie Abhängigkeiten in der Zulieferung digitaler Produkte, wichtiger Rohstoffe und der Bereitstellung von Dienstleistungen reduziert werden können. Prinzipiell ist Digitalpolitik eng mit Wettbewerbsfähigkeit, Innovation und der Sicherung lebenswichtiger Grundleistungen verbunden.

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Unionsbürgerschaft und Grundrechte

Justiz- und Innenpolitik sind erst seit dem Vertrag von Maastricht Zuständigkeitsbereiche der EU. Zunächst vereinbarten die Mitgliedstaaten in diesen sehr sensiblen Politiken nur zwischenstaatliche Kooperation oder eine Koordinierung staatlicher Stellen. Wegen des hohen Drucks, gemeinsame Lösungen in einem Binnenmarkt ohne Innengrenzen zu finden, wurde Schritt für Schritt in Bereichen wie Asyl- und Migrationspolitik das ordentliche Gesetzgebungsverfahren eingeführt. Wie groß die Zielkonflikte zwischen den Staaten bleiben, zeigt sich daran, dass trotz des Wegfalls von Vetos und der Möglichkeit von Mehrheitsbeschlüssen eine Vielzahl von Kommissionsvorschlägen in diesen Bereichen gescheitert ist. Parallel zum Umgang mit Personen, die in die EU kommen, und der Kooperation von Polizei und Justiz in den Staaten ist der Schutz von Grundrechten durch die EU immer wichtiger geworden. Im Vertrag von Lissabon wurde die Charta der Grundrechte der EU verabschiedet und ein Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention beschlossen, der allerdings noch nicht erfolgt ist.

Die meisten Politiken der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres sind seit 1997 unter dem Titel Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zusammengeführt. Er umfasst heute neben der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen und Strafsachen – also der Kooperation zwischen staatlichen Gerichten – die polizeiliche Zusammenarbeit sowie Grenzkontrollen, Asyl- und Einwanderungspolitik. Mit der Schaffung von Freizügigkeit im Binnenmarkt, in dem sich Personen und Waren ohne Kontrollen bewegen, wuchs die Notwendigkeit, koordiniert gegen den illegalen Handel von Gütern, Drogen und Personen oder andere kriminelle Aktivitäten wie Terrorismus vorzugehen. Trotz dieses Drucks blieben die Staaten immer zurückhaltend, tatsächliche Kontrollmacht an die EU abzutreten, weshalb in diesem Bereich weiterhin vorrangig EU-gestützte und koordinierte Kooperation stattfindet. Dies spiegelt sich zum Beispiel in den Agenturen wie Europol oder Eurojust, die nicht eine eigenständige EU-Polizei oder ein EU-Gerichtssystem sind, sondern staatliche Institutionen vernetzen und schulen.

Kritisch anzumerken ist, dass trotz der Einführung ordentlicher EU-Gesetzgebung in den politisch hoch sensiblen Bereichen nur schwerlich Einigkeit zu finden ist, vor allem in der Migrations- und Asylpolitik. Hier sind Einigungen vorrangig auf die Eingrenzung sogenannter irregulärer Migration möglich. Unter diesem Begriff versteht man Aufenthalte oder die Einreisen, die außerhalb der behördlichen Normen eines Landes stattfinden. Währenddessen scheitern Versuche, durch Solidaritätsmechanismen die Verteilung Geflüchteter auf die Mitgliedstaaten zu erreichen, immer wieder an der Uneinigkeit im Rat. In der Asyl- und Migrationspolitik finden sich im EU-Recht zunehmend Verbindungen zur Außen- und Sicherheitspolitik, vor allem zu Frontex, der Agentur für Grenz- und Küstenwache. Die Kontroversen um den Umgang mit Zuwanderung und Geflüchteten sind politisch und oft auch populistisch aufgeheizt, weshalb sie in allen EU-Staaten und damit auch auf der EU-Ebene stark umstritten sind.

Im Rahmen der Brexit-Verhandlungen urteilte ein hoher britischer Gerichtshof, dass das Parlament daran beteiligt sein muss, weil die Bürgerinnen und Bürger des Vereinigten Königreichs durch den EU-Austritt Rechte verlieren. Gemeint war der Verlust der Unionsbürgerschaft. Jede Person, die die Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedstaats hat, erhält automatisch auch die Unionsbürgerschaft, was auf den bordeauxroten Pässen vermerkt ist, die die EU-Mitgliedstaaten ausgeben. Neben den Freizügigkeitsrechten des Binnenmarktes garantiert die Unionsbürgerschaft zusätzliche Rechte, die losgelöst von der Nationalität in der EU gelten. Gleichzeitig ist die Unionsbürgerschaft nicht an gängige Pflichten von Staatsbürgerschaft geknüpft, wie der Steuer- oder Wehrdienstpflicht. Zu den Unionsrechten gehört das aktive und passive Wahlrecht zum Europäischen Parlament und in Kommunalwahlen am Ort des Hauptwohnsitzes. Unabhängig von ihrer Nationalität können Unionsbürgerinnen und -bürger also auf EU- und kommunaler Ebene kandidieren und ihre Wahlstimme abgeben, Petitionen an das EP richten oder durch eine Europäische Bürgerinitiative die Kommission zu einer Gesetzesinitiative auffordern. Für Unionsbürgerinnen und -bürger gilt der Schutz gegen Diskriminierung. Außerdem müssen die EU-Institutionen auf Anfrage in allen Amtssprachen Informationen transparent bereitstellen. Unionsbürgerinnen und -bürger können außerdem im Ausland Schutz in den Botschaften und Konsulaten aller EU-Mitgliedstaaten ersuchen.

Mit dem Vertrag von Lissabon erhielt die Charta der Grundrechte der Europäischen Union volle Rechtsgültigkeit. Anders als die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) des Europarates, die die Einhaltung von Menschenrechten in ihren 46 Mitgliedstaaten direkt überwacht, bindet die EU-Charta die EU in ihrem Wirken. Alle Rechtsakte, ihre Umsetzung sowie alles weitere Unionshandeln müssen dem Grundrechtsschutz entsprechen. Die EU-Charta bezieht sich auf die EMRK, geht aber in vielen Punkten noch über diese hinaus. So benennt die Charta auch Anti-Diskriminierung aufgrund körperlicher Beeinträchtigungen, Alter oder sexueller Ausrichtung, sie benennt Sozialrechte und das Recht auf Zugang zu offiziellen Dokumenten, den Schutz persönlicher Daten und gute Verwaltung. Außerdem legt der EU-Vertrag in seiner Präambel und den Eingangsartikeln gemeinsame Ziele und Werte fest. Um den Ausbau des Binnenmarktes hat sich zudem ein umfassendes Antidiskriminierungsrecht entwickelt. So verpflichtet Artikel 10 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union die EU, in ihrem Handeln „Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen“.

Ob und wie weit die EU auch direkt Grundrechte schützen soll, wird unter anderem von Gerichten kontrovers diskutiert. Das italienische und das deutsche Verfassungsgericht haben wiederholt Bedenken geäußert, dass der Vorrang von EU-Recht zu einer mangelnden Beachtung der Grundrechte führen kann. Das Bundesverfassungsgericht hat daher geurteilt, dass der Vorrang von EU-Recht nur so lange Gültigkeit haben kann, wie das EU-Handeln nicht die Grundrechte des deutschen Grundgesetzes infrage stellt. Im Zweifel prüft das deutsche Gericht weiterhin, ob die EU wirklich nur in den Grenzen ihrer Zuständigkeit handelt, sowie die Einhaltung von Verfassungsgrundsätzen, auch wenn ansonsten der Vorrang von EU-Recht anerkannt wird. Gleichzeitig stellt der EuGH infrage, ob die EU der EMRK beitreten kann, weil die EU so einem anderen, höheren Gericht untergeordnet wäre, was die Unabhängigkeit von EU-Recht infrage stellen könnte. Außerdem ist nicht klar, wer im Fall von EU-Menschenrechtsverletzungen haftbar wäre, da der hybride Charakter der EU in der Praxis gerade das Prinzip alleiniger Zuständigkeit entweder der EU- oder der staatlichen Ebene im Sinne gemeinschaftlichen Handelns aufhebt. Vor diesem Hintergrund ist die jüngste Rechtsauslegung des Europäischen Gerichtshofs, der ein staatliches Gesetz explizit mit Verweis auf die EU-Grundwerte zurückwies, eine wichtige Erweiterung der richterlichen Zuständigkeitsbegründung.

KastentextNeue Schritte im Schutz von Rechtsstaatlichkeit in der EU?

[…] Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg, das höchste Gericht der Europäischen Union, hat vor wenigen Tagen eine Entscheidung getroffen, die vieles ändern könnte, mit Auswirkungen für Europa, die noch gar nicht absehbar sind.

Bislang ist dieses Urteil kaum zur Kenntnis genommen worden, jedenfalls nicht in seinen Tiefenschichten. Lediglich ein paar Juristinnen und Juristen haben es registriert. Die aber lassen keinen Zweifel, dass es spektakulär ist. Manche nennen es „epochal“. Oder „atemberaubend“. Tatsächlich verteilt das Urteil die Macht in Europa perspektivisch neu. Und es wirft die heikle Frage auf, ob diese Machtverschiebung demokratisch und legitim ist.

An der Oberfläche geht es um ein Gesetz, das die Regierung des kürzlich abgewählten Ministerpräsidenten Viktor Orbán im Juni 2021 in Ungarn erlassen hat, angeblich zum „Schutz“ von Kindern. So steht es im Namen der Norm: „Gesetz über strengere Maßnahmen gegen Pädophile und zum Schutz von Kindern“. In Wahrheit war das Ziel eine massive Diskriminierung von Menschen, die nicht dem traditionalistischen Familienbild der Regierung Orbán entsprechen: Homosexuelle, Queere, überhaupt alle nicht heterosexuellen Orientierungen und Identitäten, die nicht dem Mann-Frau-Schema entsprechen. Diese Menschen, ihre Gefühle, ihre Beziehungen, sollten aus der Öffentlichkeit verbannt werden, aus dem Fernsehen, aus der Schule, ganz so, als gehe von ihnen eine Gefahr aus.

Dass dieses Gesetz schändlich und stigmatisierend ist, steht außer Frage. Das war die politische Absicht der Regierung Orbán. Ebenso klar ist es, dass die Vorschrift im Widerspruch steht zu den Grundrechten, die allen Menschen in Europa garantiert sind. Die Europäische Kommission intervenierte deshalb und leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn ein, der Fall landete beim Europäischen Gerichtshof in Luxemburg. Der hat nun entschieden: Das ungarische „Kinderschutzgesetz“ ist unvereinbar mit europäischem Recht, es muss geändert oder abgeschafft werden. Das war letztlich wenig überraschend und ist überall mit Beifall und Erleichterung aufgenommen worden. Keine Regierung in Europa darf so mit Menschen umgehen.

Damit ist die Geschichte aber nicht zu Ende. „Atemberaubend“ ist das Urteil nicht wegen seines Inhalts, sondern wegen der Begründung – und deren möglichen Folgen. Der Europäische Gerichtshof hat sein Urteil auf eine Norm gestützt, die so noch nie angewendet wurde: auf den Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union. Darin steht, dass sich die EU auf eine Reihe von „Werten“ gründe, darunter die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit. Anfangs, als der EU-Vertrag geschlossen wurde, galt der Artikel 2 eher als juristisches Ornament, eine Art Selbstbeschreibung, wie dieses Europa sein will, wofür es steht. Schwere Verstöße sollte der Europäische Rat, also die Versammlung der Regierungschefs, ahnden, der Europäische Gerichtshof hatte damit nichts zu tun. Anders gesagt: Es war der Politik vorbehalten, Verletzungen der Werte politisch zu sanktionieren. Das hat der EuGH nun geändert. Zum ersten Mal in seiner Geschichte hat das Gericht in Luxemburg den Artikel 2 zu unmittelbar anwendbarem, direkt überprüfbarem Recht erklärt. Das ist ein geradezu revolutionärer Schritt.

Die beiden Europarechtler Armin von Bogdandy und Luke Dimitrios Spieker haben die Entscheidung in einem Gastbeitrag für die ZEIT als „epochal“ gefeiert, vor allem, weil die Richterinnen und Richter „einen neuen rechtlichen Hebel“ entwickelt hätten, um „die gezielte Stigmatisierung sozialer Gruppen“ zu „identifizieren und damit in die europäische Öffentlichkeit zu stellen“. Der Göttinger Staatsrechtslehrer Frank Schorkopf hingegen hat das Urteil, ebenfalls in der ZEIT, als „hoch problematisch“ bezeichnet, es habe das Potenzial, „die europäische Integration substanziell zu beschädigen“. […]

Die Aufregung ist auch deshalb so groß, weil es den Weg über Artikel 2 gar nicht gebraucht hätte, um das ungarische Gesetz zu stoppen. Dafür stand ein ganzes Arsenal von anderen Instrumenten zur Verfügung, und die Richterinnen und Richter haben sie alle in Anschlag gebracht. Der EuGH schreibt in seinem Urteil ausführlich, dass das „Kinderschutzgesetz“ gegen viele europäische Regeln verstößt, gegen die EU-Grundrechtecharta, gegen Vorschriften des Binnenmarktes, sogar gegen die Datenschutzgrundverordnung. […]

Das Urteil ist ungewöhnlich ausführlich begründet. Alle 27 Richterinnen und Richter des EuGH haben es gemeinsam verfasst, was selten vorkommt. Und kaum war es veröffentlicht, erschien auf der Website des Gerichts ein Video, in dem EuGH-Präsident Koen Lenaerts die Entscheidung erläuterte und darauf hinwies, wie innovativ es ist, den Artikel 2 zu verwenden. Lauter Ausrufezeichen, die sagen: Dies ist neu, wichtig und bedeutend. Hier passiert etwas Großes.

Umstritten ist die Anwendung des Artikel 2 vor allem, weil er lauter extrem abstrakte Begriffe enthält: Menschenwürde, Freiheit, Demokratie und so weiter. Diese Begriffe verweisen zwar allesamt auf die Grundrechtecharta der EU und gewinnen dadurch Kontur. Aber was genau Menschenwürde bedeutet, und wann ein Verstoß dagegen vorliegt, das entscheiden von nun an allein die Richterinnen und Richter in Luxemburg. Sie wollen, auch das steht in dem Urteil, nur „offenkundige“ und „besonders schwerwiegende“ Verstöße gegen Artikel 2 überprüfen. Aber wer entscheidet, was „offenkundig“ und „besonders schwerwiegend“ ist? Das Gericht.

Mehr noch, mit der jetzt gefundenen Konstruktion könnte der Europäische Gerichtshof in alle Bereiche des nationalen Rechts eingreifen, auch in die, die bislang den Mitgliedstaaten vorbehalten waren. Das Wahlrecht etwa, Fragen der Staatsorganisation und der Religion, alle Felder gesellschaftlicher Großdebatten. Der EuGH habe sich über Artikel 2 ein Instrument geschaffen, kritisiert ein deutscher Jurist, mit dem er „jeden mitgliedsstaatlichen Gesetzgebungsakt“ überprüfen könne. Es greife „tief ein in die Kompetenzen der Mitgliedstaaten“, meint ein anderer Verfassungsrechtler, der Gerichtshof agiere wie ein „Über-Verfassungsgericht“. Das aber sei so in den europäischen Verträgen nicht vorgesehen.

Drei zentrale Einwände gibt es gegen das Ungarn-Urteil: Erstens droht nun ein massiver Konflikt mit einem oder mehreren nationalen Verfassungsgerichten, sollten die Verfassungsrichter in den Mitgliedstaaten darauf beharren, dass sie, nicht Luxemburg, in manchen Fragen das letzte Wort haben. […]

Zweitens sind Verfassungen, das wird gelegentlich vergessen, nicht für schönes Wetter gemacht, sondern für den Sturm. Nur wenn sie auch dann funktionieren, erfüllen sie ihren Sinn. Es ist im Moment vielleicht schwer vorstellbar, aber eines Tages mag das Gericht in Luxemburg mit Richterinnen und Richtern besetzt sein, die andere Vorstellungen haben. Keine versierten, liberalen, europafreundlichen Richter. Sondern, nur zum Beispiel, rechtskonservative Hardliner. Nationalisten. Anti-Liberale. Islam-Hasser. Gegner von Schwangerschaftsabbrüchen, Migration […]. Und auch sie würden all die Macht haben, die der EuGH sich jetzt zugeschrieben hat. Auch sie könnten dann definieren, was sie unter europäischen Werten verstehen, sie hätten das letzte Wort – und kein Parlament, kein Verfassungsgericht könnte sich dem entgegenstellen. […]

[…] Das Ungarn-Urteil steht in einer Linie mit anderen Entscheidungen, die darauf zielten, die Demontage des Rechtsstaats wie in Polen und Ungarn zu verhindern. Die dortige Entmachtung der Justiz, die Angriffe auf die Gewaltenteilung, sind fraglos Verstöße gegen fundamentale Werte Europas. Die Politik in Brüssel und in den europäischen Hauptstädten, auch die EU-Kommission, tat sich schwer, dagegen vorzugehen. Diese Lücke, das ist die wohlmeinende Interpretation, sucht der Gerichtshof mit seiner Rechtsprechung zu schließen. Aber das hat einen Preis.

[…] Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg steht derzeit massiv unter politischem Druck, weil ihm, vor allem in Migrationsfragen, eine zu einseitige Rechtsprechung vorgeworfen wird, eben auch: juristischer Aktivismus. An dieser Kritik ist vieles populistisch, elitenfeindlich und ideologisch.

Aber ein Punkt bleibt doch: Alles, was Gerichte entscheiden, ist den Parlamenten entzogen. Je mehr Gerichte regeln, desto weniger bleibt den Parlamenten zu tun. Und desto weniger können die Wählerinnen und Wähler mit ihrer Stimme beeinflussen. Es bestehe die Gefahr, sagt deshalb ein sehr nüchterner deutscher Jurist, dass die Ungarn-Rechtsprechung Europa eher schaden als nutzen könnte. Und ein anderer konstatiert, dies sei ein weiterer Schritt hin zu einem europäischen „Bundesstaat – aber ohne die entsprechende demokratische Legitimation“.

Heinrich Wefing, „Revoluzzer in roten Roben“, in: DIE ZEIT vom 6. Mai 2026. Online: Externer Link: www.zeit.de/2026/20/eugh-ungarn-kinderschutzgesetz-art-2-euv

Äußeres, Sicherheit und Verteidigung, Erweiterung, Internationale Zusammenarbeit

Aufgrund der Relevanz des Binnenmarktes in der internationalen Wirtschaft verwundert es nicht, dass die EU besonders im Bereich der Handelspolitik handlungsstark ist. Diese ist der wichtigste Machtfaktor für die EU als globale Akteurin. Ein anderer Bereich, in dem seit Beginn der europäischen Einigung Kooperation besteht, ist die Entwicklungskooperation, nicht zuletzt, weil einige der EG-Gründerstaaten Ende der 1950er-Jahre noch Kolonialstaaten waren. Eine umfassendere Koordinierung wurde durch den Vertrag von Maastricht als Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik institutionalisiert. Mit der Schaffung der Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik, bzw. des Hohen Vertreters, sollten die Bereiche unter ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (z.B. Handel, Entwicklungszusammenarbeit) und die „harte“ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik, in der die Regierungen dominieren, besser zusammengeführt werden. In der Praxis dominieren aber meist weiterhin die sehr unterschiedlichen außenpolitischen Interessen der Mitgliedstaaten.

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) – seit 1999 mit einem verteidigungspolitischen Arm – ist der Bereich, in dem weiterhin zwischenstaatlich entschieden wird. Ziel ist, international Frieden zu erhalten, Sicherheit und internationale Zusammenarbeit sowie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte zu stärken. Die Umsetzung dieser Ziele wird seit 2011 unter der Leitung der Hohen Vertreterin oder des Hohen Vertreters durch den Europäischen Auswärtigen Dienst, einem weltweiten Netzwerk von EU-Delegationen, unterstützt. Im Prozess der EU-Integration gab es bereits zu Beginn einen Vorstoß, eine Verteidigungsunion zu gründen. Im Kontext des aufziehenden Kalten Krieges in den 1950er-Jahren bestand allerdings auch die Befürchtung, dass sich die USA als Sicherheitsmacht aus Europa zurückziehen könnten. Faktisch setzte sich daher unter US-amerikanischer Führung die NATO als zentraler Sicherheitsgarant durch. Weil nach 1989 der Ost-West-Konflikt als akute Bedrohung ausgeräumt war, konzentrierte sich die Gemeinsame Außen- und Verteidigungspolitik verstärkt auf Einsätze in außereuropäischen Konfliktregionen. In der gesamten EU wurden Kapazitäten zur territorialen Verteidigung stark zurückgebaut. Seit dem russischen Angriffskrieg gegen die gesamte Ukraine und der Infragestellung der NATO-Bündnistreue durch die USA hat sich der Kontext für die EU grundlegend verändert. Es wird unter anderem die Frage gestellt, inwieweit die im Vertrag von Lissabon neu eingeführte Bündnispflicht auch eine Beistandspflicht für einen angegriffenen Mitgliedstaat begründet. Anpassungen an die neue Weltlage finden im Rahmen der bestehenden EU-Strukturen statt. Das heißt, dass staatliche Regierungen unabhängig über Rüstungsausgaben entscheiden und hierbei durch die EU-Ebene unterstützt und koordiniert werden. Die Koordinierung wird immer relevanter, weil sich das Verständnis von Sicherheit insgesamt gewandelt und ausgeweitet hat. Neben militärischer Verteidigung geht es um Cybersicherheit, den Zugang zu Rohstoffen und den Schutz kritischer Infrastruktur sowie die Befähigung, hybrider Kriegsführung zu begegnen.

Vor allem die gemeinsame Sicherheitspolitik der EU steht durch die veränderte Weltlage vor einem Bündel neuer Herausforderungen und Kontroversen. Ein wichtiger Punkt ist, wie die Verteidigungsfähigkeit gesteigert werden kann, wobei kein Staat Eigenständigkeit über Rüstungsentscheidungen abgeben will. Zur Unterstützung wurde 2025 das SAFE-Programm (Strategic Act for Europe) beschlossen, um Staaten vergünstigt Kredite für Rüstungsausgaben bereitzustellen – wofür die EU ausnahmsweise erneut gemeinsame Kredite aufgenommen hat. Wie die Ukraine unterstützt werden kann oder soll, ist ein weiterer kontroverser Punkt. Dass die Staaten unterschiedliche Positionen einnehmen, liegt sowohl an der Wahrnehmung der Bedrohungslage als auch an der politischen Ausrichtung der jeweiligen Regierung. So kommt es zum Beispiel bei der einstimmigen Verabschiedung von Sanktionen oder der Mittelzuwendung an die Ukraine immer wieder zu Vetos von Einzelstaaten. Die Frage, inwieweit Einstimmigkeit in diesem Bereich die Handlungsfähigkeit der EU behindert, steht daher auch immer im Raum und ist mit dem Anspruch der Staaten, kritische sicherheitspolitische Entscheidungen allein zu kontrollieren, konfrontiert.

Der russische Angriffskrieg gegen die gesamte Ukraine hat auch eine weitere EU-Politik neu in den Fokus gerückt. Mitte der 1990er-Jahre entwickelte die EU eine eigenständige Erweiterungspolitik, also die Aufnahme neuer Staaten, verknüpft mit einer reformierten Assoziierungspolitik, also der vertraglich engen EU-Bindung externer Staaten ohne Beitrittsoption. Gegenüber der sehr großen Zahl von beitrittswilligen Ländern ab 1991/92 definierte die EU die sogenannten Kopenhagener Beitrittskriterien und einen stark strukturierten Verhandlungsprozess, den seither alle Staaten durchlaufen. Durch diese Kriterien, die Anpassung von Staaten an EU-Regeln erfordern, ist die Beitritts- und Assoziierungspolitik auch ein Instrument zur Standard- und Normsetzung außerhalb der EU. Nach großen Aufnahmerunden 2004 und 2007 ist in diesem Verfahren seither nur Kroatien aufgenommen worden. Die Staaten des Westbalkans verhandeln weiterhin mit der EU. Ebenso sind formell die Verhandlungen mit der Türkei nicht eingestellt, allerdings de facto eingefroren, weil die EU ihre Bedingungen, vor allem Rechtsstaatlichkeit und Demokratie betreffend, als zunehmend nicht erfüllt ansieht. Weil die EU keine direkten Kompetenzen zur Einhaltung von Rechtsstaatlichkeit und demokratischen Standards in Staatsinstitutionen hat, kann sie auch nur indirekt, zum Beispiel über Bedingungen für die Finanzmittelvergabe, in die Politik der Mitgliedstaaten eingreifen. Während die Erweiterungspolitik gegenüber den zentral- und osteuropäischen Staaten vor deren Beitritt als besonders einflussreiche Außenpolitik galt, weil beitrittswillige Staaten enorme Anpassungsanstrengungen auf sich nahmen, hat die Erweiterungspolitik seither zunehmend an Schlagkraft verloren. Durch die sehr langen Verhandlungen verfängt das Versprechen „Beitritt für Transformation“ immer weniger, während wegen des demokratischen Rückbaus in einigen Mitgliedstaaten für die EU die Einhaltung der Vorbeitrittskriterien immer wichtiger geworden ist.

Zusätzliche Relevanz erhielt die Erweiterungspolitik seit 2022, weil Russlands Angriffskrieg gegen die gesamte Ukraine dem möglichen Beitritt der Ukraine, Moldaus und Georgiens eine neue geopolitische Bedeutung verleiht. Auch der Westbalkan als Einflusszone spielt eine wichtige Rolle. Ein schneller Beitritt dieser Länder erscheint einerseits geopolitisch drängend, allerdings ist dies unter den bestehenden Beitrittsverfahren kaum möglich. Aspekte wie eine effektive Korruptionsbekämpfung bleiben aber für die EU unabdingbare Voraussetzungen, um ihre eigene Funktionsfähigkeit zu schützen. Auch interne Politiken und Verfahren der EU sind herausgefordert. Beispielsweise ist die Ukraine sehr agrarisch geprägt, ohne Anpassungen müsste der GAP-Haushalt um bis zu 30 Prozent erhöht werden. Wie stark auch die Assoziierungsabkommen mit der EU von Russland als Eingriff in die selbstdefinierte Einflusszone gesehen werden, ist nicht nur in der Ukraine, sondern auch in Georgien oder Armenien zu sehen. Erweiterungs-, Außen- und EU-Innenpolitik hängen daher eng zusammen.

Als die Gründerstaaten den europäischen Einigungsprozess anstießen, wurde auch die Zusammenarbeit mit dem Globalen Süden zur Gemeinschaftspolitik. Die Relevanz des kolonialen Erbes war zu Beginn des Integrationsprozesses noch unmittelbar spürbar. Der Kongo wurde erst 1960 unabhängig von Belgien. Bereits 1956 wurden Tunesien und Marokko unabhängig von Frankreich, während Algerien bis 1962 zu Frankreich gehörte. Auch heute haben Frankreich, Dänemark, die Niederlande, Spanien und Portugal noch immer Überseeterritorien. Seit den 1960er-Jahren war die EG bemüht, über verschiedene Abkommen mit den AKP-Staaten (Afrikanischen, Karibischen und Pazifischen Staaten) neue Formen der Partnerschaft zu etablieren, die allerdings durchaus im Spannungsverhältnis zu der gleichzeig betriebenen Landwirtschafts- und Handelspolitik standen. Thematisch stellt die EU heute Menschenrechte und Demokratie, Frieden und Sicherheit, Entwicklung, Migration und Mobilität, Klimawandel und Wirtschaftswachstum in den Mittelpunkt der Beziehungen. Die EU-Entwicklungszusammenarbeit orientiert sich damit an den Zielen der Vereinten Nationen. Mit den Ausgaben der Mitgliedstaaten gilt die EU als größter Mittelgeber weltweit. Seit 2021 werden die Mittel im Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit gebündelt, welches humanitäre, finanzielle und technische Unterstützung für an die EU angrenzende Staaten umfasst.

Wie in allen Bereichen des EU-Außenhandelns wird auch in der Nachbarschaftspolitik und der Entwicklungszusammenarbeit der veränderte globale Kontext sichtbar. Neben der stärkeren Betonung von Migration und Klima liegt der Schwerpunkt auf humanitärer Hilfe und Katastrophenschutz. Der EU-Ansatz bleibt trotzdem dem Verständnis von „Entwicklung“ verhaftet, den der Entwicklungsbericht der Vereinten Nationen von 2023 als „Prozess, der Menschen befähigt, ein Leben in Würde zu führen – heute und in Zukunft“, definiert. Die EU setzt zum Beispiel in der Strategie „Global Gateway“ zunehmend auf private Investitionen in Infrastrukturentwicklung. Sie unterscheidet sich jedoch von anderen Staaten, allen voran China, das als Investor in Infrastruktur und Wirtschaft ohne besondere Bedingungen, aber mit starkem Eigeninteresse eine zentrale Rolle spielt.

In allen Bereichen des EU-Außenhandelns wird deutlich, wie stark der Erhalt der EU-Errungenschaften in Freiheit, Frieden, Sicherheit, Wohlstand und persönlicher Rechtsausübung von außenpolitischen Faktoren abhängt und, umgekehrt, wie sehr innere Uneinigkeit in der EU ihre Handlungskraft nach außen schwächt. Eine neue Herausforderung ist, die Kooperation und Rechtseinhaltung im Inneren zu bewahren, auch wenn im globalen Kontext die internationale Rechtsordnung bröckelt und die Systemkonkurrenz zum EU-Modell erstarkt. So kann das liberale Wirtschaftsmodell, für das der EU-Binnenmarkt im Inneren und Äußeren steht, nicht mehr wie gehabt funktionieren.

Die EU-Politikgestaltung: Variierende Kompetenzausübung

Dass die EU sich selbst keine Zuständigkeiten zuweisen kann, wird auch als Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bezeichnet: Jede Politikformulierung ist durch die vertraglichen Zuständigkeiten begrenzt. Die Zuweisung von alleiniger, geteilter oder unterstützender Zuständigkeit der EU beschreibt, in welchem Umfang und mit welchen Instrumenten die EU aktiv werden kann. Obwohl die Zuordnung von Politikfeldern zu Zuständigkeitsbereichen der EU zum Teil durch die Anforderungen eines Problems erklärt werden können, sind die EU-Zuständigkeiten vorrangig historisch gewachsen und hart verhandelte Kompromisse. Immer wieder waren Krisensituationen wichtige Impulsgeber für die Erschließung neuer EU-Tätigkeitsfelder.

Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die historisch zum Teil durch Krisen forcierte Kompetenzerweiterung erklären, warum die EU besonders weit entwickelte Marktpolitiken hat. Weil die Wirtschaftsintegration seit den Römischen Verträgen Kern der Gemeinschaft ist, können neue Bereiche an diese angedockt werden. Der relativ geringe Umfang des EU-Haushalts erklärt, warum die EU hauptsächlich regelsetzend handelt und weniger stark durch Finanzinstrumente steuert. Diese Grundeigenschaften der EU-Politiken erklären wiederum, warum sich die globale Rolle der EU vor allem aus ihrer Marktmacht sowie durch die anreizgetriebene Verbreitung ihrer Standards speist, während sie nur schwach ausgeprägte gemeinsame militärische Kapazitäten hat.