Die Städte in Deutschland sind in den letzten Jahren in tief greifende Umbruchsprozesse eingebunden gewesen, deren Ursachen nicht in den Städten selbst, in einer Sozial- und Siedlungsform Stadt, sondern in einem allgemeinen Wandel der ökonomischen und politischen Strukturen der Gesellschaft zu suchen sind. Der mit den Stichworten Deindustralisierung, Tertiarisierung und Globalisierung knapp, aber richtungweisend charakterisierte ökonomische Wandel ließ die Arbeitslosigkeit steigen und schwächte die Steuerbasis der Städte.
In Abhängigkeit zu diesem ökonomischen Entwicklungsmuster haben sich auch die Gestalt und die Rolle der politisch-institutionellen Steuerungsmechanismen der Stadtentwicklung verändert. Im Kontext des ökonomischen Wandels wurde und wird ein Umbau vorgenommen, der die Deregulation staatlicher Aufsichtspflichten, die Liberalisierung formaler Beschränkungen sowie die Privatisierung bislang öffentlicher Kompetenzen und Aufgaben umfasst.
Unternehmen Stadt
Die vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Strukturentwicklung und der fiskalischen Krise der Städte unternommenen Neuorientierungen sind in der sozialwissenschaftlichen Stadtforschung im Begriff und Konzept der "unternehmerischen Stadt" zusammengefasst worden. Diese Charakterisierung ist mehr als eine bloße Übernahme der Sprache von Stadtmarketing und Politikberatung. Sie drückt drei Tendenzen der gegenwärtigen Stadtentwicklungspolitik aus:
Erstens den Versuch von Stadtverwaltungen, durch ein erfolgreiches "Stadtmarketing" und im Rahmen einer "Festivalisierung" der Innenstädte ihre jeweilige Stadt als einen attraktiven Wirtschafts- und Konsumstandort für nationale und internationale Unternehmen und einkommensstarke Haushalte durchzusetzen.
Zweitens die Bemühungen, für eine Verschlankung der Stadtverwaltungen Kooperationen zwischen öffentlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren einzuführen.
Drittens die Absicht, für eine haushaltspolitische Konsolidierung bisherige öffentliche Infrastruktureinrichtungen und Dienstleistungen zu privatisieren. Allen drei Aspekten gemeinsam ist die Perspektive, Städte nicht länger nur zu verwalten, sondern selbst aktiv zu vermarkten und dafür die günstigsten Voraussetzungen zu schaffen. Sie folgen der Idee, Städte als Unternehmen zu betrachten, die das Produkt "Stadt" erfolgreich anzubieten und zu verkaufen haben.
Ware Wohnung
Mit dem 2004 beginnenden Erwerb öffentlicher Wohnungsbaugesellschaften mit umfangreichen Wohnungsbeständen durch internationale Finanzinvestoren ist vor allem der Aspekt "Privatisierung" in das Blickfeld einer größeren Öffentlichkeit gerückt. Bund, Länder und Gemeinden haben in den letzen zehn Jahren mehrere Hunderttausend Wohnungen aus öffentlichen Beständen an private Unternehmen verkauft.
Der Verkauf der Wohnungsbaugesellschaft der ehemaligen Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, GAGFAH (82.000 Wohnungen), an die Fortress Investment Group, die Abgabe der Berliner GSW (66.000 Wohnungen) an die Fondsgesellschaften Cerberus/Goldmann&Sachs, vor allem aber die Veräußerung der Dresdner WOBA (48.000 Wohnungen), ebenfalls an Fortress, die die Aufgabe des ganzen städtischen Wohnungsbestands bedeutete, aber auch die komplette Sanierung der Stadtkasse erlaubte, haben diesen Prozess zum Gegenstand einer breiten Debatte werden lassen. Nicht ohne Folgen: Im November 2006 haben in Freiburg die Bürgerinnen und Bürger der Stadt in einem Bürgerentscheid den von der Stadtverwaltung geplanten Verkauf der städtischen Wohnungsgesellschaft zunächst verhindert.
Hoffnungen
Motor und Motiv für die Privatisierung von öffentlichen Wohnungsbeständen und Wohnungsgesellschaften ist die schwierige Haushaltsituation der Städte und Gemeinden. Der Verkauf des öffentlichen Wohneigentums, so die Hoffnung der Befürworter, erlaubt die Begleichung der Haushaltsdefizite und eröffnet damit neue Handlungsspielräume für die Stadtverwaltungen.
Dieser Hoffnung werden solche Überlegungen zur Seite gestellt, die nicht direkt für eine Privatisierung des öffentlichen Wohneigentums sprechen, seinen Verkauf gleichwohl nahe legen sollen. Ein weitgehendes Mietrecht schütze vor überzogenen Mieterhöhungen und willkürlichen Kündigungen. Zudem herrsche gegenwärtig kein Mangel an Wohnungen; von wenigen Ausnahmen abgesehen übersteige das Angebot die Nachfrage nach Wohnraum. Gerade die Erfolgsgeschichte der staatlichen Wohnungs(bau)politik wird als Argument für den Rückzug der öffentlichen Hand aus der Wohnungsversorgung verwendet: Mit der Erfüllung der sozialpolitischen Zielstellung, die gröbste Wohnungsnot beseitigt und für große Teile der Bevölkerung erträglichen und preiswerten Wohnraum gesichert zu haben, wird die Mission wohlfahrtstaatlicher Intervention in den Wohnungsmarkt für beendet erklärt.
Die Position einkommensschwacher Bevölkerungsteile auf dem Wohnungsmarkt braucht aus dieser Sicht zukünftig nicht länger durch direkte politische Eingriffe, sondern kann ebenso gut durch indirekte Förderinstrumente wie z. B. durch die Zahlung von Wohngeld verbessert werden.
Befürchtungen
Verkaufsgegner warnen vor negativen Folgen der Wohnungsprivatisierung. Sie befürchten Mieterhöhungen und den Ausschluss von sozial Schwächeren und anderen Haushalten mit Zugangsproblemen zum Wohnungsmarkt von einer ausreichenden Wohnungsversorgung.
Diese Befürchtungen begleitet in der Regel der Hinweis auf die unterschiedlichen Funktionslogiken der Koordinationsmedien "Politik" und "Markt". Im Gegensatz zu öffentlichen Wohnungsgesellschaften, deren Handeln nicht nur gewinnorientiert erfolgen muss, sondern auch an sozial-, wohnungs- und stadtentwicklungspolitischen Zielstellungen orientiert werden kann, sei das Handeln privatisierter Wohnungsunternehmen allein auf eine Maximierung des investierten Kapitals ausgerichtet. Aufgaben, die über das betriebswirtschaftliche Interesse hinausgehen, würden hier ausgeblendet. Eine Privatisierung des öffentlichen Wohneigentums bedeute den Rückzug der öffentlichen Hand aus der sozialen Wohnungsversorgung: Tradierte sozialpolitische Instrumente der Wohnungspolitik wie die kommunalen Belegungsrechte für Wohnraum müssten entweder aufgegeben oder teuer von privaten Wohnungsanbietern zurückgekauft werden.
Befunde
Entwarnung gibt zunächst eine jüngst veröffentlichte Untersuchung über die "Veränderung der Anbieterstruktur im deutschen Wohnungsmarkt und wohnungspolitische Implikationen". Der erste, im Auftrag des Bundesamts für Bauwesen und Raumordnung angefertigte systematische Überblick über den Umfang der Wohnungsverkäufe und den Wandel der Eigentümerstrukturen auf dem Wohnungsmarkt stellt bislang kaum negative Auswirkungen der Wohnungsprivatisierung auf Mieterschaft und Gebäudesubstanz fest. Die Mietentwicklung in den privatisierten Wohnungsbeständen hebe sich bislang nicht von der allgemeinen Mietpreisentwicklung ab; Maßnahmen, die als mietpreistreibende Luxusmodernisierungen begriffen werden müssen, blieben Einzelfälle.
Bestätigt werden von der Studie allerdings solche Befürchtungen, die in den Verkäufen öffentlicher Wohnungsbestände und Wohnungsunternehmen eine Gefahr für eine soziale Wohnungsversorgung und den Verlust eines stadtpolitischen Steuerungsinstruments sehen. Zwar könne noch nicht von einer allgemeinen Entwicklung gesprochen werden. Beobachtet werden allerdings Versuche der privatisierten Wohnungsunternehmen, die Übernahme von "problematisch" eingestuften Mietergruppen zu vermeiden und sich aus übergreifenden Kooperationen zur Stadt- und Quartiersentwicklung zurückzuziehen.
Ausblick
Das von der Studie gezeichnete differenzierte Bild spiegelt die ambivalente Situation auf dem deutschen Wohnungsmarkt wieder. Gegenwärtig kann zwischen "entspannten" und "angespannten" regionalen Teilmärkten unterschieden werden. In ersteren bleibt eine Privatisierung öffentlichen Wohneigentums offensichtlich folgenlos, in letzteren zeigen sich erste Tendenzen zu einem Einflussverlust der Städte und Gemeinden. Eine Beurteilung der Wohnungsprivatisierungen in Hinblick auf ihre sozialen Folgen ist daher von einer Einschätzung der zukünftigen Entwicklung des Verhältnisses von Angebot und Nachfrage nach Wohnraum abhängig zu machen. Die allgemeine demografische Entwicklung spricht für eine weiterhin entspannte Situation auf dem Wohnungsmarkt.
Der ständige Rückgang des Wohnungsbaus in den letzten Jahren und die Verminderung von Wohnungsleerständen durch Abriss in einigen Regionen Ostdeutschlands dagegen lassen darauf schließen, dass die Nachfrage nach Wohnraum zukünftig auch auf "entspannten" Teilmärkten zunehmen, das Mietniveau ansteigen und die Wohnungsversorgung einkommensschwacher Haushalte schwieriger werden wird.
Fraglich bleibt darüber hinaus, ob der Verkauf öffentlicher Wohnungsbestände und Wohnungsunternehmen ein geeignetes Mittel für den angedachten Zweck, für die Sanierung der öffentlichen Haushalte, darstellt. Der Verkauf bedeutet eine einmalige Einnahme, die das grundlegende Missverhältnis zwischen den Einnahmen und den Ausgaben der Städte und Gemeinden zumeist unberührt lässt. Die Stadt Kiel steht heute, acht Jahre nach dem Verkauf der städtischen Wohnungsbaugesellschaft, vor einem ähnlich großen Haushaltsdefizit wie zuvor. Ohne eine gesellschaftspolitische Auseinandersetzung über die grundsätzlichen Aufgaben der Stadtpolitik und die ihr dafür zur Verfügung stehenden Mittel wird sich Kluft zwischen den an die Städte und Gemeinden gerichteten Erwartungen und deren gleichzeitig beschränkten finanziellen Handlungsfähigkeiten nicht schließen lassen.
Literatur
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2007): Veränderungen der Anbieterstruktur im deutschen Wohnungsmarkt und wohnungspolitische Implikationen. Bonn (Forschungen Heft 124).
Häußermann, Hartmut (2001): Die Privatisierung der Stadt. In: Schröter, Eckhard (Hg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven. Opladen: Leske&Budrich, S. 41–61.
Krätke, Stefan (1995): Stadt – Raum – Ökonomie. Einführung in aktuelle Problemfelder der Stadtökonomie und Wirtschaftsgeographie. Basel, Boston, Berlin: Birkhäuser (Stadtforschung aktuell; 53).
Mayer, Margit (1990): Lokale Politik in der unternehmerischen Stadt. In: Borst, Renate; Krätke, Stefan; Mayer, Margit; Roth, Roland; Schmoll, Fritz (Hg.): Das neue Gesicht der Städte. Theoretische Ansätze und empirische Befunde aus der wissenschaftlichen Debatte. Basel, Boston, Berlin: Birkhäuser, S. 190–208.
Wähning, Heinrich (2007): Kiel, acht Jahre nach dem Verkauf. In: StadtBauwelt 173 (2007), S. 40-43.
