Münzfernglas im Gebirge

24.7.2015 | Von:
Oliver Geden
Silke Beck

Klimapolitik am Scheideweg

COP 21 in Paris als Wendepunkt

Angesichts der beunruhigenden Befunde der Klimaforschung erscheint ein Durchbruch in der internationalen Klimapolitik längst überfällig. Nach dem Scheitern eines ambitionierten Versuches auf der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 (COP 15) war die Ernüchterung zunächst groß. Doch schon im Jahr darauf, bei der Klimakonferenz in Cancún (COP 16), erreichten die Staaten eine formelle Einigung auf das übergreifende Ziel, den Temperaturanstieg gegenüber dem vorindustriellen Zeitalter auf höchstens zwei Grad Celsius zu begrenzen. Bei der Konferenz in Durban 2011 (COP 17), wurde ein neuer Anlauf vereinbart, bis spätestens 2015 einen umfassenden Weltklimavertrag zu verabschieden, um das Zwei-Grad-Limit auch tatsächlich einhalten zu können.

Wenige Monate vor dem bislang wichtigsten UN-Klimagipfel in Paris hat sich jedoch Ernüchterung breitgemacht. In den vergangenen Jahren hat es zwar politische Fortschritte gegeben, die aber bei Weitem nicht ausreichen werden, um das beschlossene und seither immer wieder bekräftigte Klimaziel auch tatsächlich zu erreichen. Inzwischen stellt weltweit kaum noch eine Regierung infrage, dass der Klimawandel real ist. Und gleichzeitig vollzieht sich ein grundlegender Wandel des klimapolitischen Paradigmas, also der Art und Weise, wie das Kernproblem definiert und welche potenziellen Lösungen dafür vorgesehen werden. Heute steht nicht mehr das Problem selbst ("Gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems") im Zentrum des politischen Interesses, sondern die Akteurskonstellation im klimapolitischen Prozess.

Um zu verhindern, dass ein wiederholtes Scheitern von UN-Klimagipfeln die Klimadiplomatie endgültig diskreditiert, haben die Verhandler den Anspruch aufgegeben, eine umfassende Lösung im Klimaschutz zu erarbeiten. Selbst die EU hält es nicht länger für realistisch, alle großen Verschmutzerländer auf ambitionierte und völkerrechtlich verbindliche Emissionsreduktionen zu verpflichten. Allen voran die USA, China und Indien entscheiden souverän über ihre Minderungsziele und Maßnahmen. Insbesondere die US-Regierung unter Barack Obama, obgleich klimapolitisch sehr viel ehrgeiziger als viele ihrer Vorgängerinnen, hat wiederholt erklärt, einem UN-Klimavertrag mit völkerrechtlicher Verbindlichkeit nicht zustimmen zu können, da eine Ratifikation (mit Zweidrittelmehrheit) durch den US-Kongress auf Jahre hinaus vollkommen ausgeschlossen scheint. Aus diesem Grund bildet sich in der internationalen Klimapolitik inzwischen ein "polyzentrisches" Regime heraus, in dem die UN-Klimaverhandlungen zwar immer noch im Mittelpunkt stehen, aber nicht mehr als der einzige relevante Handlungsrahmen zur Erzielung klimapolitischer Fortschritte betrachtet werden.[11]

Auf der Konferenz Ende 2013 in Warschau (COP 19) hatten sich alle 195 Vertragsstaaten der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) dazu verpflichtet, bis Ende März 2015 ihre "beabsichtigten nationalen Beiträge" (intended nationally determined contributions, INDC) zu einem neuen globalen Klimaabkommen zu benennen. Die EU hatte gehofft, durch Termintreue anderen Staaten ein Beispiel zu geben. Doch bis zum Stichtag hatten es der EU lediglich vier Länder gleichgetan: die Schweiz, Norwegen, USA und Mexiko. Auch in den Folgemonaten gingen die INDCs nur schleppend beim UNFCCC-Sekretariat in Bonn ein, mit einem Großteil wird erst im Herbst 2015 gerechnet. Doch schon jetzt ist klar, dass die darin angekündigten Minderungsziele zusammengenommen nicht annähernd ausreichen werden, um die Welt auf einen Zwei-Grad-Pfad zu bringen.

Die INDCs sind im UN-Verhandlungsprozess nie eindeutig definiert worden. Anders als von der EU beabsichtigt, dienen sie nicht in erster Linie dazu, rechtzeitig vor Paris die nationalen Klimaziele zu erfassen. Sie sind vor allem ein Vehikel, um ein umfassendes globales Abkommen für die Zeit ab 2020 voranzubringen, das allen Staaten, nicht nur den Industrieländern, eine Beteiligung an der Klimapolitik ermöglicht. Bisher waren es ausschließlich die Industriestaaten, die unter dem Kyoto-Protokoll von 1997 Emissionsreduktionsziele einhalten mussten. Schwellenländer wie China oder Indien gehörten nicht dazu. Faktisch geht es in Paris beim Klimaschutz vor allem um die Überwindung der Trennlinie zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, obwohl diese Differenzierung nach wie vor in der UNFCCC von 1992 verankert ist (Annex-I- und Nicht-Annex-I-Staaten). Eine flexible Auslegung der INDCs seitens der Vertragsstaaten bedeutet nicht zuletzt, dass hier sehr unterschiedliche Vorstellungen über den Inhalt eines neuen Abkommens zur Geltung kommen werden. Neben Minderungszielen können die Staaten auch andere nationale Maßnahmen melden, zum Beispiel solche zur Anpassung an den Klimawandel oder sektorale Ansätze zum Klimaschutz wie etwa energiepolitische Programme.

Abschied vom Zwei-Grad-Limit?

Damit wird deutlich, dass in der Klimapolitik inzwischen ein breiter Ansatz verfolgt wird, der sehr viele Politikbereiche einbezieht. Neben Emissionsminderungen sind dies etwa Fragen der Energieversorgungssicherheit, der Entwicklungszusammenarbeit, des Risikomanagements und umfangreicher Finanztransfers von Industrieländern zu Entwicklungsländern. Für die vom Klimawandel besonders betroffenen Staaten ist die internationale Architektur der Klimafinanzierung ein weitaus wichtigeres Thema als die Minderungsziele der Industrie- und Schwellenländer. Ob in Paris ein Abkommen verabschiedet werden kann, dass alle Staaten einbezieht, hängt nicht zuletzt davon ab, ob in dieser Frage ein Interessenausgleich gelingt.[12]

Während sich also in der internationalen Klimadiplomatie ein genuin politischer Modus durchzusetzen beginnt, rücken "problemzentrierte" Konzepte strikter Emissionsbegrenzungen oder eines verbleibenden globalen CO2-Budgets in den Hintergrund. Das neue, "akteurszentrierte" Paradigma stellt nicht mehr langfristige Klimastabilisierungsziele in den Mittelpunkt, sondern die Gestaltung des Rahmens der Klimapolitik, der es ermöglicht, möglichst alle Akteure auf Dauer in den politischen Prozess zu integrieren. Das Hauptaugenmerk liegt damit faktisch nicht mehr auf dem ökologisch Wünschbaren, sondern auf dem politisch Machbaren. Obwohl sich damit im Grunde genommen lediglich eine Angleichung an die Normalität der internationalen Diplomatie ausdrückt,[13] mag kaum jemand offen von einem Paradigmenwandel sprechen. Dies käme nicht nur einem Eingeständnis des Scheiterns von 25 Jahren UN-Klimaverhandlungen gleich, es stünde auch in deutlichem Widerspruch zum Zwei-Grad-Ziel.

De facto vollzieht sich damit ein Wechsel von einem Top-down-Ansatz zu einem Bottom-up-Ansatz: Denn Ausgangspunkt ist nun nicht mehr das politisch vereinbarte Ziel (maximale Erwärmung um zwei Grad Celsius), von dem sämtliche klimapolitische Maßnahmen top-down abgeleitet werden, sondern aus den Maßnahmen, zu denen die Staaten bereit sind, ergibt sich bottom-up, was im Bereich des politisch Möglichen liegt. Klimadiplomaten und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) sehen darin allerdings keinen Bruch, sondern eher eine pragmatische Erweiterung und Ergänzung: Zum einen sei es dadurch möglich, die weltweit größten Verschmutzerländer einzubinden, zum anderen könne nun ein Rahmenwerk geschaffen werden, in das sich auch Initiativen substaatlicher Akteure wie Megastädte und Unternehmen integrieren lassen.

Zwar wurde das Top-down-Paradigma als klimapolitisches Ideal noch keineswegs aufgegeben, in der politischen Praxis aber erodiert es zusehends, sodass jeder Staat letztlich nur das macht, was er für vertretbar hält, was in der Summe wohl nicht zu einem Zwei-Grad-kompatiblen Pfad führen wird. Dieses latente Spannungsverhältnis manifestiert sich auch in den widersprüchlichen Erwartungen, die klimapolitisch progressive Akteure wie die EU oder NGOs an die Pariser Klimakonferenz knüpfen. Im Lichte des nur schleppend vorangehenden Verhandlungsprozesses würde es schon als historischer Erfolg angesehen, wenn es überhaupt zu einem Abkommen käme, das alle UN-Staaten einzubinden vermag. Doch im Gegensatz zur Entscheidung der Konferenz in Durban 2011 wird es in Paris allenfalls gelingen, das Zwei-Grad-Ziel "in Reichweite zu halten". Um die Welt auf einen Zwei-Grad-Pfad zu bringen, sollen dort auch Mechanismen zur kontinuierlichen Ambitionssteigerung vereinbart werden, die nach 2020 greifen sollen. Derartige Mechanismen sind häufig Gegenstand internationaler Klimaabkommen, doch sie werden in der anschließenden Praxis nur selten mit Leben gefüllt. In der Regel dienen sie dazu, politisch enttäuschende Ergebnisse von UN-Klimagipfeln in einem freundlicheren Licht erscheinen zu lassen und die Hoffnung auf eine ehrgeizigere Klimapolitik aufrechtzuerhalten.

Nachdem es in einem Vierteljahrhundert internationaler Klimapolitik nicht gelungen ist, eine Senkung der globalen Treibhausgasemissionen zu erreichen, sieht sich die Welt vor Paris mit einem fundamentalen Zielkonflikt konfrontiert. Was ist im Zweifelsfall wichtiger: die Einbeziehung möglichst aller Staaten in die internationale Klimapolitik oder das Ambitionsniveau eines neuen Klimavertrags? Faktisch hat sich die Klimadiplomatie bereits entschieden, dem Abschluss eines möglichst "inklusiven" Abkommens Priorität einzuräumen. Dies beruht auf der nachvollziehbaren Einschätzung, dass es langfristig wenig hilfreich ist, gemeinsam immer wieder ehrgeizige Ziele zu beschwören, deren konsequente Verfolgung dann aber regelmäßig unterbleibt.

Die Wissenschaft hat zwar den Nachweis für die Existenz des Klimawandels erbracht, doch hat dies nicht zu wirkungsvoller Politik geführt, was viele in zunehmendem Maße enttäuscht. Die Kluft zwischen dem, was aus wissenschaftlicher Perspektive eigentlich notwendig wäre, und dem, was politisch umgesetzt wird, klafft mit jedem Jahr weiter auseinander.[14]

Fußnoten

11.
Vgl. Daniel H. Cole, From Global to Polycentric Climate Governance, EUI/RSCAS Working Paper 30/2011.
12.
Vgl. Susanne Dröge/Oliver Geden, Die EU und das Pariser Klimaabkommen. Ambitionen, strategische Ziele und taktisches Vorgehen, SWP-Aktuell 42/2015.
13.
Vgl. David Victor, Copenhagen II Or Something New, in: Nature Climate Change, 4 (2014), S. 853ff.
14.
Vgl. Oliver Geden, Climate Advisers Must Maintain Integrity. As Global Negotiations Fail on Emissions Reductions, Scientific Advisers Need to Resist Pressure to Fit the Facts to the Failure, in: Nature, 521 (2015), S. 27f.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Oliver Geden, Silke Beck für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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