Von den Schwierigkeiten des Regierens in Zeiten der Globalisierung
Der apokryphen Definition eines US-amerikanischen Diplomaten zufolge bedeutet die Globalisierung, "dass alles mit allem zusammenhängt, nur noch mehr als früher". Präziser, aber weniger einprägsam formuliert, lässt sich Globalisierung definieren als grenzüberschreitende Interaktionsprozesse aller Art (von Gütern, Dienstleistungen und Geld über Ideen und Informationen bis hin zu Menschen), die sich mit immer größerer Reichweite, höherer Geschwindigkeit und zunehmenden Wirkungen ausbreiten und damit alle Bereiche des menschlichen Lebens immer stärker durchdringen und miteinander verknüpfen. Natürlich verlaufen diese Prozesse nicht gleichförmig, ihre Ausbreitung erfasst Gesellschaften in durchaus unterschiedlicher Weise und Intensität. Aber sie sind grundsätzlich unumkehrbar und gewinnen weiter an Tempo und Durchschlagskraft: Niemand kann sich den Auswirkungen der Globalisierung mehr entziehen.Globalisierung ist demzufolge der wichtigste Megatrend unserer Zeit, und nicht erst der unsrigen: Sie bildet ein Kernphänomen der Moderne und treibt seit rund zweihundert Jahren Modernisierungsprozesse voran. Ihre ungeheure Durchschlagskraft bezieht die Globalisierung aus fortschreitendem technologischen Wandel, mit anderen Worten: aus den Erkenntnisfortschritten der Wissenschaften und deren Umsetzung in praktische Problemlösungen.
Im Folgenden geht es um die Auswirkungen der Globalisierung auf die Politik. Diese verstehen wir als ein Kontinuum, ein Spektrum, das von der Gemeinde bis zur Weltorganisation reicht. Um Politik geht es überall da, wo Kollektive beziehungsweise Gesellschaften darüber entscheiden, wie sie leben wollen, und dann versuchen, diese Entscheidungen umzusetzen. Dabei geht es immer auch um die Verteilung von verfügbaren Ressourcen und Lebenschancen innerhalb der eigenen Gesellschaft und ihren Umgang mit anderen Gesellschaften. In diesem Kontinuum der Politik, das jede und jeden Einzelnen in die Weltpolitik einbindet, lassen sich freilich mindestens fünf Ebenen unterscheiden: Die lokale Ebene (Gemeinden, Städte), die substaatlich regionale Ebene (Provinzen, Bundesländer), die nationalstaatliche Ebene, die regionale Ebene jenseits des Nationalstaates (zum Beispiel die Europäische Union) und schließlich die globale Ebene (repräsentiert durch das Institutionengefüge der Vereinten Nationen).
Über das gesamte Spektrum der Politik hinweg, so die hier vertretene These, lässt sich als Megatrend seit etwa einem Vierteljahrhundert (also seit etwa 1990) eine sich tendenziell immer weiter öffnende Schere zwischen dem Bedarf an politischer Steuerung einerseits und der Fähigkeit der Politik, diese Steuerungsleistungen zu erbringen, andererseits feststellen. Dieser im Folgenden als das "Angebots-Nachfrage-Dilemma der Politik" bezeichnete Megatrend entsteht im Kontext der Globalisierung und wird durch sie ausgelöst.
Wie entstand diese strukturelle Überforderung der Politik? Und warum lässt sich der Beginn dieses Dilemmas plausibel im Jahr 1990 verorten? Ganz allgemein formuliert, bewirkten und bewirken die Prozesse der Globalisierung zugleich zunehmende Vernetzungen (Integration) von Individuen und Gesellschaften in tendenziell immer weiter ausgreifenden, nicht selten globalen Zusammenhängen wie auch einen gegenläufigen Trend der Fragmentierung und Zersplitterung. Diese beiden Tendenzen scheinen dialektisch miteinander verknüpft zu sein und sich gegenseitig voranzutreiben: Je mehr Integration und Vernetzung, desto mehr Fragmentierung. Die Folge ist, dass immer längere und vielfältigere Wirkungsketten entstehen und zugleich auch immer mehr Akteure auftreten, die auf den Gang der weltweiten Entwicklungen Einfluss zu nehmen vermögen.[1]
Vernetzung und Fragmentierung: Erderwärmung, Welthandel, demografischer Wandel
Die geschilderten Entwicklungen hin zu größerer Vernetzung und Fragmentierung lassen sich an einigen Beispielen verdeutlichen. Für die wachsenden weltweiten Interdependenzen steht besonders exemplarisch die Erwärmung der Erdatmosphäre, die bereits heute globale Veränderungen des Klimas und der Wetterbedingungen nach sich zieht und dies in Zukunft noch verstärkt tun wird.[2]Jeder Erdbewohner ist als Energieverbraucher und viele sind auch als Produzenten von Treibhausgasen an dieser Veränderung des Klimas beteiligt. Um die damit verbundenen Risiken zu beherrschen, bedarf es einer Veränderung individuellen und kollektiven Verhaltens im Weltmaßstab. Dies kann allein Politik leisten. Ohne eine global abgestimmte politische Umsteuerung – gleichviel welcher Art diese sein mag – könnte es zu katastrophalen Folgen vor allem in den Ballungsräumen auf der Südhalbkugel kommen.
Es ist unübersehbar, dass die bisherigen klimapolitischen Anstrengungen, die im Übrigen in einer unüberschaubaren Menge von zwischenstaatlichen und transnationalen Kooperationsverbünden vorangetrieben werden (Fragmentierung der klimapolitischen Regelwerke), völlig unzureichend sind, um das selbstgesteckte Ziel der Begrenzung der Erderwärmung um zwei Grad Celsius zu erreichen. Tatsächlich haben sich die CO2-Emissionen weltweit von rund 22,7 Milliarden Tonnen 1990 auf etwa 35,5 Milliarden im Jahr 2014 erhöht; die Konzentration der CO2-Partikel in der Erdatmosphäre, die für die Aufheizung verantwortlich sind, stieg im selben Zeitraum von 354ppm (parts per million) auf 397ppm.[3]
Ein anderer Bereich, in dem das Zusammenwirken von weltweiter Integration und Fragmentierung, aber auch die Auswirkungen auf die politische Steuerung im Sinne des Angebots-Nachfrage-Dilemmas deutlich werden, ist der globale Güterhandel. Sein Wert nahm von 1990 bis 2010 um 339 Prozent zu, seine Expansionsdynamik übertraf damit deutlich die Wachstumsrate der Weltwirtschaft (59 Prozent).[4] Dies bedeutet, dass in den meisten Ländern, vor allem aber in den meisten großen Volkswirtschaften, der Anteil des Güterhandels am nationalen Wirtschaftsaufkommen zugenommen hat.[5] Für die seit jeher stark exportorientierte deutsche Volkswirtschaft stieg der Anteil des Außenhandels am Bruttoinlandsprodukt von 44 Prozent (1990) auf 70,8 Prozent (2013), für die USA von 15,2 auf 23,3 Prozent und für die Volksrepublik China von 32,3 auf 45 Prozent (Höchststand 2006: 64,9 Prozent).[6] Mit anderen Worten: Ein immer größerer Teil des gesellschaftlichen Wohlstandes beruht in den meisten Ländern auf Austauschprozessen mit anderen Volkswirtschaften.
Der internationale Warenhandel verfügt mit der Welthandelsorganisation (WTO) über ein globales Regelwerk und eine Art Weltregierung mit einer Legislative (die Versammlung der Mitgliedsstaaten), einer (schwachen) Exekutive (der WTO-Generaldirektor und das Sekretariat in Genf) sowie eine (starke) Judikative (die Streitschlichtungsorgane und ihre Berufungsinstanz). Dieses Regelwerk hat bislang bemerkenswert gut funktioniert: Es stellt derzeit den vielleicht effektivsten Aspekt des Weltregierens überhaupt dar. Entscheidungen der unabhängigen Streitschlichtungsinstanzen bei Handelskonflikten wurden selbst von den größten Handelsmächten USA, China und der Europäischen Union bislang stets akzeptiert. Unübersehbar ist allerdings, dass die Bemühungen um eine weitere Verbreiterung und Vertiefung des Regelwerkes im Rahmen der sogenannten Doha-Entwicklungsrunde nur sehr bescheidene Ergebnisse geliefert haben.[7] Während die Verhandlungen im Doha-Rahmen blockiert erscheinen, ist es in den vergangenen Jahren durch eine Vielzahl von bilateralen und regionalen Freihandelsvereinbarungen[8] zu einer deutlichen Fragmentierung der Regelwerke und damit zu einer zunehmenden Belastung der Welthandelsordnung gekommen.[9]
Ein drittes Beispiel für die zunehmenden Verflechtungen und wechselseitigen Abhängigkeiten im Weltmaßstab liefert der demografische Wandel. Während in vielen westlichen und ostasiatischen Industriestaaten das Bevölkerungswachstum seit 1990 rapide zurückging und die Gesellschaften dort rasch alterten und teilweise sogar zu schrumpfen begannen, wuchsen die Bevölkerungen in anderen Teilen der Welt, insbesondere in Afrika, der arabischen Welt und Süd- sowie Südostasien, weitgehend ungebremst fort. Aus den demografischen Ungleichgewichten resultieren Wanderungsbewegungen zwischen Regionen; aus den hohen Geburtenraten wurde in Verbindung mit stagnierenden Volkswirtschaften und unzureichenden Beschäftigungsperspektiven der explosive Cocktail des "Jugendüberhangs" (youth bulge): eine große Zahl gut ausgebildeter, wirtschaftlich aber dennoch häufig perspektivloser junger Männer und Frauen. Die Folgen der verbreiteten Perspektivlosigkeit erlebt(e) die Welt zum Beispiel in der "Arabellion" und ihren Weiterungen, in der Ausbreitung des islamistischen Terrors sowie in massiven transnationalen Flüchtlingswanderungen.
