Münzfernglas im Gebirge

24.7.2015 | Von:
Hanns W. Maull

Von den Schwierigkeiten des Regierens in Zeiten der Globalisierung

Diffusion von Macht – und mögliche Antworten darauf

Die dynamischen Wachstumsprozesse der Globalisierung tragen mit ihrer inhärenten Integrations- und Fragmentierungsdialektik dazu bei, dass Wirkungszusammenhänge über nationale Grenzen hinweg immer komplizierter werden. Zugleich haben sie auch zu einer deutlichen Zunahme von Akteuren in vielen Bereichen der internationalen Beziehungen geführt. So stieg die Zahl der Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen von 91 im Jahr 1960 und 154 im Jahr 1990 auf derzeit 195. Weitaus dynamischer noch verlief das zahlenmäßige Wachstum bei grenzüberschreitend tätigen Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Während die Statistiken der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) 1990 rund 35000 transnationale Unternehmen verzeichneten, waren es 2008 bereits 82000.[10] Ebenso dramatisch erhöhte sich die Zahl der transnational aktiven, zivilgesellschaftlichen Nichtregierungsorganisationen. Mitte der 1990er Jahre gab es 4928 derartige Organisationen,[11] heute sind es über 35000.[12]

Die drastische Zunahme an Akteuren in den internationalen Beziehungen verweist auf eine gewichtige machtpolitische Auswirkung der Globalisierung: die Diffusion von Macht. Hinzu kommt, dass unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen der Globalisierung auch kleine Gruppen und sogar Individuen, die auf eigene Rechnung handeln, in der Lage sind, großen Einfluss auf die weltwirtschaftliche und weltpolitische Entwicklung zu nehmen. So spielte etwa ein einzelner Investor, der Spekulant George Soros, eine entscheidende Rolle bei der Krise von 1992 im Europäischen Währungssystem (EWS), die den Rückzug des Britischen Pfunds aus dem EWS erzwang. Ebenso waren es nur einige Dutzend Islamisten um Osama bin Laden, die durch ihre Terroranschläge am 11. September 2001 in New York und Washington die USA zu einem grundlegenden außenpolitischen Kurswechsel veranlassten und dadurch folgenreich Einfluss auf das Weltgeschehen nahmen.

Immer kompliziertere Wirkungsketten und immer mehr relevante Akteure, zunehmende Interdependenzen und Machtdiffusion erschweren also die Steuerung der Weltpolitik, das Regieren der Welt (global governance). Interessenausgleich wird schwieriger, Problemlösungen werden komplexer und politische Steuerung wird aufwendiger. Bei alledem muss die Politik zugleich stets darauf bedacht sein, jene öffentlichen Güter zu gewährleisten, auf die alle Gemeinwesen angewiesen sind, wie Sicherheit, Frieden und eine intakte Umwelt. Diese Gegebenheiten bestimmen keineswegs nur das Regieren auf der globalen Ebene, sondern sie beeinflussen das gesamte Spektrum der Politik über all ihre Ebenen hinweg.

Wie kann sich die Politik unter diesen Voraussetzungen behaupten? Grundsätzlich stehen ihr mehrere Möglichkeiten offen, sich auf die wachsenden Anforderungen einzustellen. Sie kann versuchen, ihre inneren Abläufe, ihre Entscheidungsprozesse und ihre Steuerungsfähigkeiten zu optimieren – etwa, indem sie Aufgaben nach unten delegiert (Föderalisierung, Dezentralisierung politischer Einheiten) oder sich mit anderen in regionalen Zusammenschlüssen oder in internationalen Organisationen und Regimen zusammenschließt, um geteilte Probleme gemeinsam zu lösen. Oder sie kann sich bemühen, zuhause zusätzliche Ressourcen zu mobilisieren – indem sie etwa Steuern und Abgaben erhöht oder mit religiösen oder ideologischen Parolen beziehungsweise durch Verweis auf äußere oder innere Bedrohungen Emotionen schürt und diese für ihre Zwecke instrumentalisiert. Für Letzteres bot in der jüngeren Geschichte die US-Regierung unter George W. Bush das dramatischste Beispiel: Die Mobilisierung für den "globalen Krieg gegen den Terror" als Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 zeigte eindrucksvoll die Möglichkeiten, aber auch die Grenzen US-amerikanischer Gestaltungsmacht in der Weltpolitik auf.[13]

Die Politik kann sich aber auch um externe Hilfe bemühen. Ein extremes Beispiel hierfür bildet Nordkorea, dessen kommunistische Familiendynastie sich nur durch massive Unterstützung von außen an der Macht halten konnte. Diese erhielt das Regime während des Kalten Krieges aus China und der Sowjetunion, indem es beide Alliierten gegeneinander ausspielte; danach nicht zuletzt durch Erpressung der Nachbarn und Geiselnahme der eigenen Bevölkerung, die ohne internationale Nahrungsmittelhilfe noch stärker von Hungersnöten dezimiert worden wäre, als es ohnehin schon der Fall war.

Die gängige Form der Mobilisierung von Ressourcen außerhalb der eigenen Grenzen ist jedoch die internationale Zusammenarbeit. Für das kooperative Regieren jenseits des Nationalstaates bedienen sich Staaten seit Langem internationaler Regelwerke ("internationale Regime") und internationaler Organisationen. Um den gesteigerten Anforderungen an die Politik zu genügen, können bestehende Regime und Organisationen durch die Aufnahme neuer Mitglieder erweitert und die zwischenstaatliche Zusammenarbeit vertieft werden – beispielsweise durch die Einführung neuer Verfahren (zum Beispiel Mehrheitsentscheidungen statt Einstimmigkeit) oder durch das Aufgreifen neuer Aspekte (etwa die Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Bewältigung der Anpassungslasten im Zusammenhang mit dem Klimawandel). Natürlich können auch neue Regime und Organisationen ins Leben gerufen werden; die Zahl der internationalen Organisationen hat sich wie gesagt seit 1990 deutlich erhöht.

Eine weitere Möglichkeit, das Regieren jenseits des Nationalstaates leistungsfähiger zu machen, besteht in der Zusammenarbeit zwischen Regierungen, Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Akteuren (Public-Private-Partnerships). Dabei wirken staatliche Instanzen mit Unternehmen, privaten Stiftungen und Nichtregierungsorganisationen zusammen, wie dies etwa sehr erfolgreich im Rahmen der internationalen Impfallianz GAVI geschieht, in der sich auf Initiative der Bill und Melinda Gates Stiftung seit 2000 internationale Organisationen wie die Weltgesundheitsorganisation und UNICEF, Regierungen von Industrie- und Entwicklungsländern, Unternehmen der pharmazeutischen Industrie sowie Nichtregierungsorganisationen zusammengetan haben. Nach eigenen Angaben gelang es GAVI seither, mit ihren Impfprogrammen eine halbe Milliarde Kinder zu erreichen und damit mindestens sieben Millionen Menschenleben zu retten.

Überlastungssymptome

Fortschritte bei der Anpassung der Institutionen und Prozesse des Regierens an neue Anforderungen auf allen Ebenen und über das gesamte Spektrum der Politik hinweg – von der Dorfgemeinde und der Großstadt über die nationalstaatliche Ebene bis hin zu den Vereinten Nationen – sind also durchaus erkennbar. Dennoch zeichnet sich seit einem Vierteljahrhundert immer deutlicher eine globale Krise des Regierens ab. Festmachen lässt sich diese vor allem an Phänomenen fragiler Staatlichkeit bis hin zum Staatszerfall in vielen Ländern – insbesondere, aber keineswegs nur der Südhalbkugel – sowie an verbreiteten Krisen- und Überlastungssymptomen bei internationalen Organisationen, Institutionen und Regimen. Es gibt kaum eine größere internationale Organisation, die nicht damit ringt, den Gang der Entwicklungen in ihrem Zuständigkeitsbereich – sei er nun regional oder thematisch – in geordneten Bahnen zu halten, Risiken und Gefahren einzudämmen und Zukunftschancen angemessen zu nutzen. Häufige Themen dieses Ringens sind knappe finanzielle und personelle Ressourcen, unzulängliche Kompetenzen und Autorität aufgrund der Souveränitätsvorbehalte und Einmischungen der Mitgliedsstaaten sowie generell deren oft mangelhafte Unterstützung und schließlich die Schwierigkeiten dabei, eine Politik kohärent und konsistent über längere Zeit hinweg zu verfolgen und diese mit anderen relevanten Akteuren abzustimmen.

Die Überlastungssymptome internationaler Regelwerke sollen die folgenden zwei Beispiele veranschaulichen. Das wohl wichtigste dieser Regelwerke im Feld der internationalen Wirtschaftsbeziehungen ist das der Welthandelsorganisation. Wie bereits angedeutet, sind alle Versuche, die Vertragsgrundlagen der WTO zu vertiefen und neue Bereiche des Welthandels und der internationalen Investitionsströme in diesen Rahmen einzugliedern, bislang weitgehend gescheitert: Die Doha-Entwicklungsrunde, die dies in Verhandlungen der Mitgliedsstaaten erreichen sollte, brachte bis heute nur eine sehr bescheidende Übereinkunft zu Fragen der bürokratischen Erleichterung der Abwicklung des Welthandels mit Industriegütern zustande (das sogenannte Bali-Paket von 2013). Zudem gerät die "Welthandelsregierung" der WTO durch die rasche Ausbreitung regionaler Freihandelsvereinbarungen, die das universelle WTO-Regelwerk durch Sondervereinbarungen überlagern und tendenziell aushöhlen, zunehmend unter Druck. In einer Bilanz dieser Entwicklungen schreibt der Politikwissenschaftler Heribert Dieter: "Das multilaterale Handelssystem ist mit einer systemischen Konkurrenz bevorrechteter Freihandelsabkommen konfrontiert. Die politischen Entscheidungsträger sollten es unterlassen, abgeschottete Handelsblöcke zu schaffen und stattdessen die Doha-Runde zu einem Abschluss bringen. (…) Die scheinbar überzeugende Alternative zur WTO – bevorrechtete Handelsabkommen – ist mit erheblichen Kosten verbunden. Auf Dauer würde sie zu einer Balkanisierung der Handelsregulierung führen."[14]

Ein zweites Beispiel bildet der Atomwaffensperrvertrag mit seinen Institutionen, der Internationalen Atomenergiebehörde in Wien und dem UN-Sicherheitsrat als oberstem Wächter über die Nichtverbreitungsordnung. Der Vertrag hat die Ausbreitung der Verfügungsgewalt über Kernwaffen nicht verhindern können: Allein seit 1990 haben sich drei Staaten außerhalb dieses Regelwerkes oder sogar als Vertragsmitglieder rechtswidrig Atomwaffen verschafft (Indien, Pakistan und Nordkorea), weitere Länder haben es versucht (oder, wie Israel und Südafrika, es schon vorher geschafft). Zudem gerät der grundlegende Kompromiss zwischen den offiziellen Kernwaffenstaaten des Atomwaffensperrvertrages und den anderen Mitgliedsländern, der das Vertragswerk trägt, immer mehr unter Druck: Die Atommächte, die sich im Vertrag verpflichteten, ihre Atomwaffen abzurüsten, machten dabei bislang nur begrenzte Fortschritte, die nach Auffassung vieler anderer Mitgliedsstaaten unzureichend sind, um ihren Verzicht auf Kernwaffen zu rechtfertigen. Aus Sorge um die Zukunft der Kontrolle von Atomwaffen hat das renommierte "Bulletin of the Atomic Scientists" 2015 seine doomsday clock (eine Uhr, die auf dem Titelbild vor einer nuklearen Katastrophe warnt) auf drei Minuten vor zwölf vorgestellt und damit signalisiert, wie besorgniserregend die Gefahr der Verbreitung von Kernwaffen wieder geworden ist.[15]

Auf der wichtigsten Ebene der Politik, innerhalb der knapp zweihundert Staaten der Erde, zeigen sich die Krisensymptome des Regierens insbesondere in politischen Blockaden (wie etwa in den USA zwischen dem Präsidenten und der Mehrheit im Kongress) und in fragiler, zerfallender oder bereits zerfallener Staatlichkeit. Dies bedeutet, dass der Staat in diesen Gesellschaften nicht mehr willens oder in der Lage ist, das Gemeinwohl zu schützen und die von jeder Gesellschaft benötigten öffentlichen Güter wie innere und äußere Sicherheit, medizinische Versorgung, Bildungsangebote und Infrastrukturen der Mobilität und Kommunikation bereitzustellen. Unter den Bedingungen fragiler Staatlichkeit gehen diese Aufgaben an nichtstaatliche Instanzen wie religiöse Gemeinschaften oder internationale Hilfsorganisationen, aber auch Stammes- oder Familienverbände und Netzwerke organisierter Kriminalität über. Zudem kann es dazu kommen, dass sich Eliten der Reste des Staatsapparates bedienen, um die eigene Gesellschaft auszuplündern oder gar bestimmte Gruppen (etwa ethnische oder religiöse Minderheiten) auszulöschen. Der Staat, der eigentlich die Interessen der Gesellschaft schützen sollte, kann auf diese Weise sogar zur Gefahr für seine Bürgerinnen und Bürger werden.[16]

Fazit

Natürlich ist es schwierig, das Verhältnis zwischen den steigenden Anforderungen an die Politik und ihren Anpassungsleistungen über ihr gesamtes Spektrum hinweg im Weltmaßstab insgesamt zu bilanzieren. Dennoch erscheint die Vermutung plausibel, dass wir es hier mit einer sich öffnenden Schere zu tun haben: Die Versuche der Politik, mit den steigenden Anforderungen und Erwartungen, die sich an sie richten, Schritt zu halten, wären demnach insgesamt unzureichend.

Viele Indizien sprechen insgesamt dafür, dass die Leistungsfähigkeit der Politik im Weltmaßstab durch die enormen – und voraussichtlich in Zukunft weiter rasch zunehmenden – Anforderungen der technologischen Entwicklung und der Globalisierung zunehmend prekär geworden ist. Symptome der Überlastung zeigen sich in vielen Bereichen und über das gesamte Spektrum der Politik hinweg, von der Überforderung kommunaler Regierungen etwa durch die Entstehung sogenannter Megastädte bis hin zur erneuten Lähmung des UN-Sicherheitsrates in vielen Zusammenhängen.

Besonders bedenklich sind in diesem Zusammenhang die Symptome des Staatszerfalls. Denn sie verweisen darauf, dass sich die Überlastung der Politik nicht nur in Erosion, sondern auch in Brüchen, ja Zusammenbrüchen politischer Ordnungen niederschlagen kann, die zum Rückfall in systematische Gewaltanwendung und damit zu schwerwiegenden Entzivilisierungsprozessen führen. Wie schwierig und langwierig es ist, die Folgen derartiger Brüche zu überwinden, zeigt in unmittelbarer Nachbarschaft der Europäischen Union die Lage auf dem Balkan nach dem blutigen Zerfall des ehemaligen Jugoslawiens von 1991 bis 1995: Auch zwanzig Jahre nach dem Ende des Krieges in Bosnien und fünfzehn Jahre nach dem Krieg um den Kosovo kann dort von einer nachhaltigen Politik im Inneren wie in den zwischenstaatlichen Beziehungen noch keine Rede sein.

Fußnoten

10.
Vgl. Anzahl Transnationaler Unternehmen, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Zahlen und Fakten: Globalisierung, 2010/2011, http://www.bpb.de/52630« (9.7.2015).
11.
Vgl. Hanns W. Maull, Welche Akteure beeinflussen die Weltpolitik?, in: Karl Kaiser/Hans-Peter Schwarz (Hrsg.), Weltpolitik im neuen Jahrhundert, Bonn 2000, S. 369–383.
12.
Vgl. die Internetseite des UN Department of Economic and Social Affairs, NGO Branch: http://csonet.org« (9.7.2015).
13.
Vgl. Söhnke Schreyer/Jürgen Wilzewski (Hrsg.), Weltmacht in der Krise. Die USA am Ende der Ära George W. Bush, Trier 2010.
14.
H. Dieter (Anm. 9), S. 13.
15.
Vgl. Oliver Meier, Die Konferenz zur Überprüfung des nuklearen Nichtverbreitungsvertrags, SWP-Aktuell 46/2015.
16.
Vgl. Christoph Zürcher, Gewollte Schwäche. Vom schwierigen analytischen Umgang mit prekärer Staatlichkeit, in: Internationale Politik, (2005) 9, S. 13–22. Aussagen über die wachsende Verbreitung des Phänomens fragiler Staatlichkeit macht zum Beispiel der Failed States Index des Global Fund for Peace: http://fsi.fundforpeace.org/rankings-2014« (9.7.2015).
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