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22.5.2002 | Von:
Adalbert Evers
Thomas Olk

Bürgerengagement im Sozialstaat

Randphänomen oder Kernproblem?

II. Traditionen und ihr Wandel

Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der jüngeren deutschen Geschichte könnte man versucht sein, Sozialpolitik in erster Linie als eine Angelegenheit des - expandierenden - Staates und seiner Organisations- und Interventionsmittel zu betrachten. Demgegenüber hat Franz-Xaver Kaufmann [2] darauf aufmerksam gemacht, dass das Wort "Social-Politik" bereits bei seiner Entstehung in der Mitte des 19. Jahrhunderts im Spannungsfeld der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft stand. Es war den sozialpolitischen Akteuren daher in der Folgezeit zumindest unterschwellig stets bewusst geblieben, dass Sozialpolitik in der deutschen Tradition keineswegs ausschließlich eine staatliche Angelegenheit, sondern ein Politikfeld an der Schnittstelle von staatlichen und nichtstaatlichen Institutionen und Akteuren darstellt. Dieser Entstehungszusammenhang der deutschen Sozialpolitik kommt auch heute noch darin zum Ausdruck, dass im sozialpolitischen Handlungsfeld insbesondere solche Akteure eine wichtige Rolle spielen, die weder zum Privatbereich familialer und verwandtschaftlicher Netzwerke noch zum Staat gehören und deshalb - wie etwa die Sozialversicherungen, Kammern, Gewerkschaften, Unternehmerverbände und Wohlfahrtsverbände - als "intermediäre Instanzen" bezeichnet werden.

Dem entspricht, dass das Handeln zivilgesellschaftlicher Akteure unterschiedlichster Art von Beginn an einen maßgeblichen Einfluss auf Entstehung und Entwicklung des deutschen Systems sozialer Sicherheit hatte. [3]

Obwohl also das ursprüngliche Begriffsverständnis von "Social-Politik" ganz und gar nicht auf etatistisches Denken fixiert war, setzte sich dennoch mit der Bismarckschen Sozialgesetzgebung der achtziger Jahre des 19. Jahrhunderts eine staatsfixierte Sicht der Sozialpolitik im Deutschen Reich durch, die trotz der Erfahrungen mit einem totalitären Staat im Dritten Reich auch noch das Sozialpolitikverständnis der Nachkriegszeit bis in die siebziger Jahre des 20. Jahrhunderts hinein beeinflusste. Diese Orientierung am Leitbild des paternalistischen Sozialstaats kommt nicht zuletzt in der beispiellosen Expansion des sozialstaatlichen Institutionensystems in den sechziger und frühen siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts zum Ausdruck. In dieser Phase entwickelte sich der deutsche Sozialstaat im internationalen Vergleich zu einem der leistungsfähigsten und finanziell aufwendigsten Sozialstaaten; im Jahre 1950 hatte die Bundesrepublik die höchste, im Jahre 1980 die vierthöchste Sozialleistungsquote im Vergleich aller OECD-Länder. [4]

Parallel zur Ausdehnung seiner Leistungen offenbarte der moderne Sozialstaat der Nachkriegszeit zugleich seine immanente Funktionslogik: Im Interesse einer gleichmäßigen und flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit sozialpolitischen Gütern und der Sicherheit und Gleichmäßigkeit der Entscheidungs- und Verfahrensabläufe wird die sozialpolitische Leistungserbringung auf der Basis rechtlicher Regelungen durch verberuflichte bzw. professionalisierte Arbeit in bürokratischen Verwaltungseinheiten erbracht. Im Zuge dieser Entwicklung [5] entfaltete sich ein Spannungsfeld zwischen den lebensweltlichen Sichtweisen sowie Bedürfnis- und Interessenartikulationen der (potenziellen) Sozialstaatsklienten einerseits und den selektiven Tatbestandsfeststellungen und bürokratisch-professionellen Erledigungsprozeduren eines institutionell verfestigten und formal organisierten sozialpolitischen Institutionensystems andererseits. In dieser Entwicklung - gepaart mit weiteren gesellschaftlichen Veränderungen und Umbrüchen - sind die Gründe dafür zu suchen, dass es seit den frühen siebziger Jahren verschiedenste Formen und Spielarten eines "zivilgesellschaftlichen Aufbruchs" gegeben hat, die von den bisherigen Traditionen sowohl einer kirchlich-bürgerlichen Perspektive der Wohltätigkeit und Sozialreform als auch einer linken (Klassen)Solidarperspektive wegführten und eher als Manifestationen einer öffentlichkeitsbezogenen mit-bürgerschaftlichen Solidarität gelten können. Hierzu gehören

- die vielfältigen Ausdrucksformen der so genannten "neuen Selbsthilfebewegung", also die unterschiedlichen Formen von Selbsthilfegruppen und Selbsthilfezusammenschlüssen, die sich aufgrund der Gleichbetroffenheit der Mitglieder von einem Problem, Anliegen oder Leiden konstituieren, und die sich überwiegend im Gesundheitsbereich, im Bereich psychosozialer Probleme, Behinderung, Sucht, Eltern-Kind-Selbsthilfe etc. seit den frühen siebziger Jahren herausgebildet haben;

- die neue lokale Vereins- und Initiativenkultur, die sich aus der Vielzahl selbstorganisierter Träger und Organisationen zusammensetzt, die sich im Zusammenhang mit den verschiedenen "sozialen Bewegungen" der siebziger und achtziger Jahre (Frauen-, Alternativ- und Ökologiebewegung) zumeist auf lokaler und regionaler Ebene in den Bereichen Umwelt, Kinder- und Jugendpolitik, Gesundheit, Bildung und Stadtentwicklung entwickelt und verbreitet haben, sowie nicht zuletzt unterschiedliche Ausdrucksformen der Selbstorganisation in Form von Bürgerinitiativen.

Die Wellen neuartiger Ausdrucks- und Organisationsformen eines "bürgerschaftlichen Aufbruchs" haben inzwischen den seit dem 19. Jahrhundert entwickelten Traditionsbestand einer Engagementkultur weitgehend überlagert und beeinflusst und zu einer Anreicherung und Erweiterung der deutschen Engagementkultur beigetragen. Diese Engagementformen fanden und finden fortwährend Nahrung in dem Maße, wie mit dem quantitativen Wachstum des sozialstaatlichen Sicherungssystems die unerwünschten Folgewirkungen der Funktionslogik des Sozialstaats selbst - als Ökonomisierungs-, Verrechtlichungs-, Bürokratisierungs- und Professionalisierungstendenzen - auf die politische Tagesordnung gesetzt werden. [6]

Im Spannungsfeld von staatlicher Sozialpolitik einerseits und bürgerschaftlichen Aktionsformen andererseits kristallisierte sich in der Phase der ausgehenden siebziger und beginnenden achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts eine sozialpolitische Reformdebatte heraus, in der sich zwei Positionen gegenüberstanden: Während die Vertreter der einen - radikaleren - Position ihre Kritik unmittelbar an den zentralen Gestaltungsprinzipien des bürokratisierten und professionalisierten sozialen Sicherungssystems festmachten und daher für eine alternative Sozialpolitik plädierten, die auf eine Stärkung der kleinen sozialen Netze und eine Reaktivierung von Selbsthilfe hinauslief, ging es denen der anderen - gemäßigteren - Position darum, die Defizite und Probleme des bestehenden sozialen Sicherungssystems durch qualitative Weiterentwicklungen - etwa unter dem Stichwort einer "bürgernahen Verwaltung", Kommunalisierung der Leistungserbringung und engeren Kooperation mit selbstorganisierten Formen sozialer Aktion - zu beheben. Letztlich wurde den vielfältigen neuen Spielarten einer selbstorganisierten sozialen Aktion jedoch nur ein Platz an den Rändern und in den Nischen des bestehenden Systems sozialer Dienste und damit eine eher marginale Position zugewiesen. Und soweit man sich nicht in dieser Randlage eingerichtet hat, besteht die Spannung zur Funktionslogik der Kernbereiche sozialer Versorgung fort.

Seitdem haben sich die sozialpolitischen Rahmenbedingungen für die Vielfalt unterschiedlicher Formen des bürgerschaftlichen Engagements radikal verändert. Angesichts der tiefgreifenden Enttäuschungen hinsichtlich der Wirkungen und Handlungsmöglichkeiten eines expandieren Interventionsstaates, erneut steigender Arbeitslosenzahlen und einer Finanzkrise öffentlicher Haushalte wandelten sich in allen hochentwickelten westlichen Ländern die vorherrschenden Leitbilder einer Gesellschafts- und Sozialreform. Nachdem das bislang vorherrschende Leitbild des Staates als eines "Hüters und Priesters des Gemeinwohls" [7] brüchig geworden und der klassische Staatsinterventionismus an Überzeugungskraft verloren hatten, befanden sich Konzepte und Leitbilder markorientierten Denkens in allen europäischen Ländern auf dem Vormarsch. Mit dieser "Neubewertung des Marktmechanismus" ging auch ein deutlicher Wandel im herrschenden Leitbild staatlicher Tätigkeit einher. Das bisherige expansive Staatsverständnis wurde unter dem Eindruck der Konsolidierungsphase der achtziger Jahre durch ein "minimalistisches" ersetzt, das darauf hinauslief, das staatliche Handeln auf seine Kernaufgaben zu beschränken und die Selbstregulierungskräfte des Marktes zu stärken.

Unter dem Leitkonzept des "schlanken Staates" wurde zu Beginn der neunziger Jahre im öffentlichen Sektor mit der Entwicklung und Erprobung von Modellen einer - zunächst kommunalen - Verwaltungsreform begonnen. [8] Angeleitet durch die Philosophie des New Public Management wurden betriebswirtschaftliches Denken in den Bereich der öffentlichen Verwaltung übertragen und marktähnliche Strukturen auch innerhalb des professionell-bürokratischen Leistungssystems verankert. Diese zielten darauf ab, durch den Einbau marktförmiger Elemente und neuer Anreizstrukturen in das öffentliche Versorgungssystem Effizienz- und Qualitätsgewinne zu ermöglichen. Vor dem Hintergrund eines Rückzugs und Aufgabenwandels des Staates geht es zum einen um die Einführung sogenannter Quasi-Märkte, [9] bei denen der Staat soziale Leistungen nicht mehr selbst erbringt, sondern bei privaten (gemeinnützigen wie gewinnorientierten) Anbietern einkauft, die miteinander um die Erteilung staatlicher Aufträge konkurrieren. Zum anderen handelt es sich um Varianten des "Managerialismus", bei denen marktorientiertes Denken - also kostenbewusstes Management betrieblicher Strukturen - direkt in die öffentlichen Sozialverwaltungen eingeführt und damit die bislang vorherrschenden administrativen und professionellen Kulturen durch Unternehmenskulturen ersetzt werden.

Angesichts des Vordringens von Marktkonzepten entwickelt sich seit den neunziger Jahren eine sozialpolitische Konstellation, in der unter dem Signum eines wohlfahrtspluralistischen Leitbildes [10] die Rollen von Staat, Markt und Bürgergesellschaft neu bestimmt und die synergetischen Effekte von Kooperation und Koordination neu ausgelotet werden.

Fußnoten

2.
Vgl. Franz-Xaver Kaufmann, Zur Einführung: Ein sozialpolitisches Schwerpunktprogramm der DFG - und was daraus wurde, in: Franz-Xaver Kaufmann (Hrsg.), Staat, intermediäre Instanzen und Selbsthilfe, München 1987.
3.
Vgl. Christoph Sachße, Verein, Verband und Wohlfahrtsstaat: Entstehung und Entwicklung der "dualen" Wohlfahrtspflege, in: Thomas Rauschenbach/Christoph Sachße/Thomas Olk (Hrsg.), Von der Wertgemeinschaft zum Dienstleistungsunternehmen, Frankfurt a. M. 1996², S. 123 - 149; Rolf Heinze/Thomas Olk, Die Wohlfahrtsverbände im System sozialer Dienstleistungsproduktion, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 33 (1981) 1, S. 94 - 114; dies., Traditionslinien bürgerschaftlichen Engagements, in: Enquetekommission "Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements", Deutscher Bundestag (Hrsg.), Bürgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft, Opladen 2002, S. 23 - 28. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Essay von Christoph Sachße in diesem Heft.
4.
Vgl. zur Entwicklung der Sozialleistungsquoten im internationalen Vergleich Stephan Leibfried/Uwe Wagschal, Der deutsche Sozialstaat: Bilanzen - Reformen - Perspektiven, in: dies. (Hrsg.), Der deutsche Sozialstaat, Frankfurt a. M. 2000, S. 8 - 50.
5.
Sie ist bereits früh von Hans Achinger in seiner einflussreichen Schrift "Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik" thematisiert und problematisiert worden. Vgl. Hans Achinger, Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik, Hamburg 1958.
6.
Vgl. für einen guten Überblick über die Entstehungsgeschichte dieses sozialpolitischen Konfliktthemas Bernhard Badura u. a., Einleitung: Sozialpolitische Perspektiven, in: Bernhard Badura/Christian von Ferber (Hrsg.), Selbsthilfe und Selbstorganisation im Gesundheitswesen, München 1981, S. 5 - 38.
7.
Vgl. Frieder Naschold, Modernisierung des Staates, Berlin 1993.
8.
Vgl. ders./Jörg Bogumil, Modernisierung des Staates, Opladen 2000.
9.
Vgl. Julian LeGrand, Ein Wandel in der Verwendung von Policy Instrumenten: Quasi-Märkte und Gesundheitspolitik, in: Adrienne Héritier (Hrsg.), Policy-Analyse, Opladen 1993, S. 225 - 244.
10.
Vgl. Adalbert Evers/Thomas Olk, Wohlfahrtspluralis"mus. Vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft, Opla"den 1996.