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22.5.2002 | Von:
Adalbert Evers
Thomas Olk

Bürgerengagement im Sozialstaat

Randphänomen oder Kernproblem?

III. Vom Wohlfahrtsstaat zu Wohlfahrtsmärkten

Was lässt sich über die Veränderungen der Rahmenbedingungen und die möglichen Aufgabenzuweisungen für bürgerschaftliches Engagement sagen, wenn der gegenwärtige Trend zur Einrichtung von Wohlfahrtsmärkten und zur Übernahme privatwirtschaftlicher Managementtechniken - nun auch im öffentlichen Sozialbereich - ungebrochen anhält?

Bei der Erörterung dieser Frage gilt es zunächst einmal zwischen der Einrichtung von Wettbewerbsmärkten und der Durchsetzung bestimmter Managementkonzepte auf einzelbetrieblicher Ebene - also dem einzelnen Krankenhaus, der Schule, der Sozialstation etc. - zu unterscheiden. Grundsätzlich besteht die Möglichkeit, dass in einer Wettbewerbsordnung für soziale Angebote ganz verschiedene Versorgungskonzepte Platz haben können: Gutscheine zur Kinderbetreuung können ebenso gültig sein für Angebote, die eine hohe Betreuungsqualität bieten und gleichzeitig mit einem hohen Niveau regelmäßiger Mitarbeit der Eltern operieren wie für Einrichtungen, deren Konzept darauf hinausläuft, den Eltern soweit als möglich jede Sorge um Betreuung abzunehmen. Eine vergleichbar große Varianz hinsichtlich der Offenheit für die Komponenten bürgerschaftlichen Engagements wäre z. B. auch im Bildungsbereich denkbar, wenn Wettbewerb und Autonomie bei den Schulen eine größere Rolle spielen würden.

Anders verhält es sich immer dann, wenn die marktregulative Politik durch staatliche und kommunale Instanzen und die inhaltliche Ausgestaltung der Leistungsverträge mit Vergütungsregeln und Anreizstrukturen operieren, die bestimmte qualitative Konzepte benachteiligen oder ausschließen. Wenn z. B. durch den Wettbewerbsrahmen der Vereinbarungen zwischen Pflegekassen und gemeinnützigen wie gewinnorientierten Anbietern alle Signale in eine Richtung gesetzt werden, die einseitig eine medizinisch orientierte Versorgung im Minutentakt prämiert, dann schließt das zwar nicht aus, dass etwa ein freier Träger mit ehrenamtlichen Kräften sein Angebot erweitert; aber mit entsprechenden Wettbewerbsregeln und Vergütungsvereinbarungen wird eine Versorgungskultur festgeschrieben oder etabliert, von der keinerlei positive Signale für die Anerkennung und Nutzung von Ressourcen des Bürgerengagements ausgehen.

Konzepte für Sozialmärkte und eine Kontraktkultur, die ausdrücklich ermuntern zum Wettbewerb etwa zwischen Angeboten vom Typ der Kundenversorgung und Angeboten, die stärker auf Engagement und Koproduktion bei den Adressaten setzen, sind ein Denkmodell. Realität hingegen ist, dass die Einführung von Sozialmärkten heute in der Bundesrepublik in fast allen Gesundheits- und Dienstleistungsbereichen mit einer starken Managementorientierung auf der Ebene der Einzelbetriebe - also des Krankenhauses, der Sozialstation, der Einzelschule, der Kindertagesstätte - einher geht. In diesem Kontext entstehen oder verfestigen sich Leitbilder, die grundsätzlich für Fragen des Engagements keinen Raum mehr bieten - es wirkt wie ein Fremdkörper an Orten, wo eine der privaten Unternehmenskultur nachgebildete Auffassung von Effektivität und Professionalität dominiert. Und dort, wo Reste von Engagement - als Ehrenamtlichkeit in der unmittelbaren sozialen Arbeit oder in den Vorständen der Vereine - aus den Zeiten von Etatismus und Wohlfahrtsverbandstradition überdauert haben, werden sie bei diesem Modernisierungskonzept energisch ausgetrocknet. Insofern ist es nur konsequent, wenn heute bei der Beschreibung von Modernisierungskonzepten in den meisten organisatorischen Kernbereichen sozialer Angebote, sei es nun Schule, Krankenhaus oder Kindertagesstätte, Engagement keinerlei Platz hat und zumeist nicht einmal Erwähnung findet.

Allerdings machen Konzepte einer "Durchmarktung" und "Ökonomisierung" des Sozialsektors das Bürgerengagement keinesfalls zu einem "Nichtthema"; sie integrieren es vielmehr in spezifischer Weise in ihren Modernisierungsdiskurs - indem sie seinen Platz ausschließlich als den eines "äußeren Korrektivs" bestimmen.

1. Bürgergesellschaft und Bürgerengagement als Rahmen- und Randphänomen



Kaum einer derjenigen, die mehr Markt, betriebswirtschaftliche Professionalität und Management in "normalen" Einrichtungen fordern, würde abstreiten, dass an der Peripherie und in der "Umwelt" der eigentlichen Versorgungssysteme Engagement eine wesentliche Rolle spielen sollte:

- Die Wertschätzung der Rolle von Vereinen und Organisationen, die insbesondere schwache Konsumentengruppen vertreten (z. B. Initiativen, die zu Gunsten von Heimbewohnern und Demenzerkrankten sprechen und Hilfen organisieren, auch Organisationen wie etwa die Lebenshilfe) und in denen mithin Engagement eine wichtige Rolle spielt, dürfte von allen Seiten geteilt werden; aus der Perspektive der Befürworter von mehr Markt erfüllen sie eine wichtige Komplementärfunktion - die Qualifizierung der Adressaten als "Kunden".

- Geschätzt werden die Eigeninitiativen der Bürger auch dort, wo sie eine breite und vielfältige Kultur von in der Regel kleinteiligen und lokal gebundenen Hilfe- und Selbsthilfeeinrichtungen hervorbringen: Selbsthilfegruppen im Gesundheitsbereich, Ansätze wie etwa die der Hospizbewegung und andere Eigeninitiativen. Deren Kritik an Problemen, die bei den offiziellen Versorgungssystemen herausfallen, wird unter der Überschrift "Bereicherung" anerkannt, aber auch leicht stillgestellt.

- Bürgerengagement wird auch anerkannt als vorübergehender Treibsatz für die Startphase von neuen Projekten, bei denen - so bei der Familienhilfe, in der Drogenarbeit oder der Altenhilfe - mit Konzepten gearbeitet wird, die besonderes Engagement und partnerschaftliche Hilfen erfordern.

- Mit viel Lob und bescheidener materieller Förderung können auch alle Initiativen rechnen, die in jenen Versorgungslücken tätig werden, in die "Markt und Staat nicht hinreichen" - wie etwa die Tafelbewegung, welche die Aufgabe des Signalsetzens, der Anwaltschaft und der praktischen Hilfe gekonnt miteinander ausbalanciert.

Auch in einer vorrangig an mehr Sozialmärkten und besserem betriebswirtschaftlichen Management orientierten Konzeption zur Modernisierung des Sozialstaats wird Bürgerengagement also nicht ausgeblendet, sondern in einer ganz spezifischen Weise eingeordnet, nämlich als eine Art von Komplement und Korrektiv, das seinen eigentlichen Platz außerhalb etablierter Versorgungsstrukturen hat - als Schutz-, Mahn- und Warninstitution, mit der Zeichen gesetzt und Öffentlichkeiten geschaffen werden sollen. Auf irgendeine Weise, so hofft man, wird davon auch etwas ("humane Orientierung") auf die professionalisierten Kerninstitutionen eines wettbewerblich organisierten Mainstreambereichs zurückwirken. Aus diesem Blickwinkel sind Spenden eine großartige Angelegenheit, wiewohl die Vertreter von Kerninstitutionen davon nicht abhängig sein wollen; ehrenamtliche Mitarbeit ist ein positiv bewertetes Konzept, das jedoch in Kerninstitutionen mit "hohen Qualitätsstandards" als problematisch angesehen wird; Nachbarschaftsinitiativen und Selbsthilfe haben einen hohen integrativen Wert - speziell in sozialen Brennpunkten.

2. Das Lehrbeispiel Wohlfahrtsverbände : Hält die historisch gewachsene Klammer zwischen Wohlfahrtsmärkten und sozialem Engagement?



Besonders deutlich wird diese Affirmation einer zwischen Sozial- und Gesundheitswirtschaft einerseits und von Engagement geprägten sozialen Initiativenlandschaft andererseits trennenden dualen Kultur des Sozialen in den Empfehlungen, die jüngst vom IWG Bonn für die Zukunft der freien Wohlfahrtspflege ausgearbeitet worden sind. [11] Hier wird gewissermaßen zum Konzept erhoben, was in vieler Hinsicht bereits Wirklichkeit geworden ist: trennscharf zwischen Strategien für den (überwältigend großen) Bereich "marktfähiger sozialer Dienstleistungen" und dem Bereich "nichtmarktfähiger sozialer Dienstleistungen" [die hier recht unbeholfen mit Begriffen wie "mildtätiges Handeln" (S. 195) zu erfassen versucht werden], zu unterscheiden, um sich in beiden Bereichen (bzw. lediglich dem letztgenannten) nach Maßgabe der dort jeweils herrschenden Spielregeln "dem Wettbewerb zu stellen". Was an diesen Politikempfehlungen an die Unternehmen der Wohlfahrtsbranche frappiert, ist die selbstverständliche Hinnahme der Spaltung zwischen einem von Bürgerengagement geprägten Rand- und einem allein von Markt- und Kostendenken geprägten Kernbereich. Die Frage, inwieweit das Dach der Wohlfahrtsverbände noch Gelegenheit bieten könnte, zwischen diesen Welten eine Brücke zu bauen [12] und damit auf beiden Seiten die Spielregeln zu beeinflussen, wird kaum mehr behandelt.

Ob die deutschen Wohlfahrtsverbände in irgendeiner Form willens und in der Lage sind, mit organisationspolitischen Konzepten eigener Art unterschiedliche Formen des Bürgerengagements - etwa in Form von Partnerschaften, Geldspenden, freiwilliger Mitarbeit, lokaler Einbindung von Angeboten und Trägern u.v.a.m. - auch wieder zu einem Element in den von ihnen betriebenen "marktfähigen Leistungsbereichen" zu machen - diese Frage tangiert an einem neuralgischen Punkt das generelle Problem der in der marktliberalen Perspektive empfohlenen Arbeitsteilung von Markt, Staat und Bürgerengagement. Die entscheidende Frage lautet: In welchem Maße ist es möglich, sozialstaatlich-industrielle Komplexe wie etwa das Gesundheitssystem oder (zunehmend auch) die Altenpflege in ihren Praktiken und Leitorientierungen allein von außen durch die verbleibenden Steuerungsinstrumente staatlicher Politik, durch die Kritik der (Fach-)Öffentlichkeit und die "models of good practice" kleiner Träger zu beeinflussen - sei es nun in den terms kultureller (z. B. Patientenleitbilder) oder sozialpolitischer Einflussnahme (z. B. Patientenrechte)? War nicht solche Einflussnahme bereits in einer von stärkerem kommunalen und staatlichen Einfluss geprägten Vergangenheit äußerst schwer gewesen? Was könnte dazu beitragen, dass die beiden Kulturen eines sozialindustriellen Komplexes auf der einen und einer bürgerschaftlichen Initiativ- und Engagementkultur auf der anderen Seite überhaupt kommunikationsfähig bleiben? Werden private Unternehmen in höherem Maße beeinflussbar und lernbereit sein als öffentliche Sozialverwaltungen und gemeinnützige (Wohlfahrts-)Verbände? Welche Bedeutung hat der wachsende Einfluss von rein managementorientierten Denkansätzen und Berufen auf Kosten des Einflusses der "helfenden Professionen" (also z. B. Ärzte, Psychotherapeuten, Sozialarbeiter, Pflegeberufe) mit ihren berufsethischen Orientierungen und fachlichen Diskursen? Welche Konsequenzen hat es, dass die neue Engagement- und Initiativkultur im Unterschied zur ersten Generation von Organisations- und Verbandsbildungen (Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbände) kaum relevante Macht- und Einflussstrukturen hat ausbilden können, die spürbar auf das etablierte Versorgungssystem einwirken könnten? Lehrreiches Anschauungsmaterial zu einigen dieser Fragen bietet das bisherige Schicksal der "neuen Selbsthilfebewegung", der es zumindest bislang nicht gelungen ist, Elemente der Selbsthilfe und Selbstorganisation und das Gütekriterium der "Patientenorientierung" in Gesundheitswesen und Gesundheitswirtschaft zu verankern.

Alles in allem: Auch der gegenwärtige Focus auf Markt- und Managementorientierung lässt durchaus ein Votum für Bürgergesellschaft und Bürgerengagement zu. Allerdings ist zu fragen, ob man hinnehmen will, dass im Sozialstaat Sozialmärkte und Kunden die Regel, Engagement und gesellschaftliche Solidaritäten hingegegen Ausnahme bzw. ornamentales Beiwerk sein sollen. Die Frage ist auch, wie "Bürgergesellschaft" als etwas, das sich nicht in den Konstruktionsprinzipien der sozialen Einrichtungen selbst materialisiert, sondern lediglich als "Kontext" wirkt (durch die Kultur entsprechender Initiativen und engagierter öffentlicher Kritik) noch Garant von beteiligungsfreundlichen Leistungsstrukturen und Anstoßgeber für Innovationen sein kann.

Fußnoten

11.
Vgl. Adrian Ottnad/Stefanie Wahl/Meinhard Miegel, Zwischen Markt und Mildtätigkeit. Die Bedeutung der Freien Wohlfahrtspflege für Gesellschaft, Wirtschaft und Beschäftigung, München 2000.
12.
Vgl. für die Einrichtungsebene Dietmar Freier, Bürgerengagement als Ressource für soziale Einrichtungen, in: Theorie und Praxis der sozialen Arbeit, 48 (1997) 1, S. 26 - 31; für die verbandspolitische Ebene vgl. Thomas Olk, Verbandspolitische Strategien für die Freie Wohlfahrtspflege, in: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit, 50 (1999) 4, S. 123 - 130.