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22.5.2002 | Von:
Adalbert Evers
Thomas Olk

Bürgerengagement im Sozialstaat

Randphänomen oder Kernproblem?

IV. Eine andere Perspektive: Bürgerengagement als Bestandteil sozialstaatlicher Angebote

Bei der skizzierten Situationsbeschreibung ist zunächst erst einmal außer Acht gelassen worden, was nun Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen sein soll: In der Kultur sozialer Angebote in der Bundesrepublik gibt es heute auch in den Kernbereichen ein nicht einfach zu vernachlässigendes Maß an bürgerschaftlichen Komponenten - ob sie nun konzeptionell vorgesehen sind oder nicht:

- Im Schulalltag etwa spielen Elemente wie Fördervereine, Partnerschaften mit Wirtschaft und Vereinen im Stadtquartier, aber mittlerweile auch die Akquisition von Spendengeldern u. ä. eine unübersehbare Rolle. [13]

- In vielen Stadtplanungskonzepten ("soziale Stadt") ist die Einbeziehung von Initiativen, Vereinskultur und Bürgerengagement erklärter Bestandteil. [14]

- Im Bereich der Kindertagesbetreuung und der Jugendhilfe gibt es eine große Zahl von Konzepten, bei denen ebenfalls das Engagement der Eltern, die Kooperation in von Engagement geprägten Kooperationsnetzwerken mit Schulen, Betrieben u. a.m.) eine wichtige Rolle spielt. [15]

- Im Bereich der Altenpflege gibt es in regional unterschiedlicher Dichte - trotz völliger Nichtbeachtung dieser Phänomene durch Politik und Fachdiskussionen - eine erstaunlich zählebige Kultur lokaler Pflegevereine, Fördervereine, Patenschaften, Spendenkulturen und oft von den Kirchen unterstützte Pflege- und Hilfevereine. [16]

Auf solche und ähnliche Entwicklungen [17] nehmen immer wieder Konzepte Bezug, die Bürgerengagement nicht nur am Rand und gewissermaßen in der zivilgesellschaftlichen Umwelt der sozialstaatlichen Versorgungsangebote lokalisieren, sondern diese als eine Dimension ihrer eigenen Praktiken und Leitmodelle verstehen.

Zum richtigen Verständnis derartiger Konzepte der Stärkung von Bürgerengagement und Bürgergesellschaft innerhalb der Institutionen des bundesdeutschen Sozialstaats gilt es jedoch, noch einmal zu unterstreichen, dass Bürgerengagement und Bürgergesellschaft dabei grundsätzlich auf mehr verweisen als auf freiwillige Mitarbeit und Spenden. Es geht überdies

- um Formen einer stärkeren Einbindung und sozialen Einbettung [18] von sozial-staatlichen Institutionen und Angeboten, die herkömmlich oft als örtliche Vorposten eines hierarchischen Versorgungssystems fungieren (Stichworte: Öffnung von Heimen, innere und äußere Öffnung von Schulen, Schaffung von Netzwerken und Partnerschaften, Nutzung von Unterstützungsformen wie etwa Fördervereine, Sponsorships etc.);

- um die Aufwertung einer Vielzahl von Wirtschaftsformen und Trägerschaften (Bürgerstiftungen, Vereinsträgerschaften, Zweckbetriebe, soziale Unternehmen) - als Teil einer pluralen Organisationskultur, aber auch verschiedener Formen des Wirtschaftens im Bereich der "Sozialwirtschaft". [19]

1. Das soziale Kapital der Bürgergesellschaft mit marktlichen und sozialstaatlichen Elementen verschränken



Konzeptionell steht die Forderung nach einer Stärkung von Elementen bürgerschaftlichen Engagements im gerade beschriebenen erweiterten Sinn quer zur üblichen Einteilung auch des sozialpolitischen Bereichs in Sektoren und der damit einhergehenden Sektoralisierung von Bürgerengagement als einem speziellen Attribut des "Dritten Sektors" [20] . Zum Ausgangspunkt der Analyse wird eher der zuvor skizzierte Dualismus zwischen voll professionalisierten staatlich/marktlichen Versorgungskomplexen großer Sozialbetriebe auf der einen und einer oft instabilen Landschaft improvisierter, von Bürgerengagement getragener Initiativen und Angebote auf der anderen Seite - unter der Fragestellung, wie die Rezeptivität des staatlich/marktlich geprägten Bereichs für die Dimension bürgerschaftlicher Elemente erhöht werden könnte.

In der Praxis wären die Kernfragen dann die nach einer Management- und Organisationskultur sowie Fachlichkeit, die nicht fixiert bleibt auf Fragen innerbetrieblicher Optimierung, sondern für sozialunternehmerische Aufgaben aufgeschlossen und qualifiziert wäre - etwa für das Knüpfen von Versorgungsnetzwerken zwischen Krankenhäusern und Selbsthilfegruppen, für einen Projektverbund bei der Pflege und Unterstützung alter Menschen, der Betreuungsinitiativen einbindet, oder für die Profilierung von Schulen durch Partnerschaften vor Ort. Qualität und Qualitätssicherung wären nicht mehr ausschließlich eine Frage von staatlicher Aufsicht und von "Qualitätssicherungsbeauftragten", sondern Gegenstand von Verfahren, die - wie in "social audits" [21] allen Beteiligten (Nutzern, Investoren, Berufsgruppen, verantwortlichen Politikern und anderen stakeholdern) in einem transparenten Verfahren Stimme und Einfluss geben.

In sozialpolitischer Perspektive würden damit neue Akzente in die Debatte um Gleichheit und Versorgungssicherheit eingebracht. Bei einer Aufwertung bürgerschaftlicher Elemente würde es auch im Bereich von Standardangeboten der sozialen Versorgung jenseits eines zu garantierenden harten Kerns von Angeboten immer einen Mantelbereich von Leistungen geben, deren Umfang und Qualität nach Maßgabe des jeweils aktivierten sozialen Kapitals (public-private partnerships, Kooperationsbezüge, freiwillige Mitarbeit von Personen und Organisationen) von Ort zu Ort verschieden sein würden. Zu den sozialstaatlichen Traditionen, die im EU-Deutsch immer so treffend als "Sozialschutz" bezeichnet werden, träten entsprechende Initiativen einer "aktivierenden Politik" des Sozialstaats. [22]

2. Wie realistisch sind Konzeptionen zur Aufwertung von Bürgerengagement?



All das würde einerseits bürgergesellschaftliche Elemente aufwerten, andererseits aber auch auf die Einbeziehung von und gegebenenfalls Verschränkung mit den Komponenten Markt und Staat setzen. Neukonfigurationen von (a) Wettbewerbselementen und Management, (b) staatlichen Vorgaben und Sozialinvestitionen und (c) von Engagement in seinen verschiedenen Formen müssen dabei nicht als Nullsummenspiele gedacht werden. Nimmt man hier noch einmal das Beispiel Schule auf, so könnte das heißen, der einzelnen Schule vor dem Hintergrund gesicherter öffentlicher Grundfinanzierung und verpflichtender Grundlehrinhalte mehr unternehmerische Autonomie hinsichtlich Einstellungen, Profilbildung und Mittelbewirtschaftung zu geben, andererseits aber auch den Auftrag zur Abrundung und Erweiterung ihrer Angebote in Kooperation mit Vereinen, Vertretern der Wirtschaft u. a. Die Institutionen würden dabei zu so etwas wie "sozialen Unternehmen" [23] .

Vergleicht man derartige Praxis- und Denkansätze in Richtung einer "Wohlfahrtsgesellschaft", eines "Wohlfahrtsmix" und "Wohlfahrtspluralismus" [24] mit der zuvor skizzierten marktorientierten Entwicklung in der Sozialpolitik, dann zielen sie darauf, Bürgergesellschaft und Engagement nicht nur als Ergänzung und äußeres Korrektiv, sondern auch als eines der Leitprinzipien und Bauelemente fest institutionalisierter sozialer Dienste und Einrichtungen zu verstehen. Es würde dann nicht nur um den Beitrag der Bürgergesellschaft zur Zivilisierung von Sozialmärkten gehen, sondern auch umgekehrt um den möglichen Beitrag sozialpolitischer Institutionen zur Bürgergesellschaft. Schulen wären hier auch "Schulen der Demokratie" [25] . Im Hinblick auf das mögliche Gewicht von Bürgerengagement zeichnet sich eine solche Perspektive zugleich durch weniger und mehr Realismus aus als das Konzept eines stärker marktgeprägten Sozialstaats.

Weniger realistisch erscheint sie, insoweit hier die Mitarbeit der Bürgerinnen und Bürger im Unterschied zur vorherrschenden Kultur der Thematisierung von Engagement weder als heldenhafte Ausnahme (á la Rupert Neudeck) noch als bloße Frage von Selbstverwirklichung und individuellen Präferenzen, sondern vielmehr als möglicher Normalfall angesprochen wird. Schulen so zu konzipieren, dass sie eine verlässliche Mitarbeit z. B. von Eltern ausdrücklich befürworten und einfordern, kann allerdings von den Betroffenen durchaus als Herausforderung erfahren werden. Nicht von ungefähr spricht denn auch Herfried Münkler, [26] einer der Verfechter einer "starken" Bürgerkonzeption in der Bundesrepublik, ausdrücklich von derartigen "freiwilligen Selbstverpflichtungen" als - aus seiner Sicht durchaus zu rechtfertigenden - "Zumutungen". Angesichts dessen könnte sich die professionelle Politik fragen, ob die Strategie der Vermarktung sozialer Aufgaben nicht vergleichsweise weniger Zumutungen und Legitimationsprobleme mit sich bringt.

In anderer Hinsicht jedoch können Konzepte für eine starke Rolle von Bürgerengagement für sich mehr Realismus reklamieren. Das gilt zunächst einmal, insofern sie Bügerengagement bewusst thematisieren und einfordern und es damit als ein soziales "Kapital" begreifen, das wächst, wenn man davon Gebrauch macht und darin "investiert". Realitätsnäher, weil glaubwürdiger, operiert man auch im Rahmen eines Diskurses, der Engagement in und für öffentliche Einrichtungen nicht nur instrumentell betrachtet - etwa als Mittel der Qualitätsverbesserung -, sondern auch der von vornherein der Beteiligung einen weiter gefassten Wert zumisst - als Teil der Aufgabe, sozialmoralische Grundlagen zu kultivieren, die der Sozialstaat nicht garantieren kann, auf die er aber gleichwohl angewiesen ist. [27] Realitätsnäher als eine Debatte, die weithin auf Kostenfragen fixiert ist, ist überdies ein Ansatz, der vor allem auch den symbolischen und integrativen Wert der Beiträge etwa eines lokalen Fördervereins wertzuschätzen weiß. Denn er macht weder sich noch anderen vor, dass mit Bürgerengagement Finanzierungsfragen des Sozialstaats gelöst werden könnten.

3. Auf der Suche nach Konsensbereichen für Reformen in der Sozialpolitik



Auf eines werden sich die Vertreter von mehr Wettbewerb und marktwirtschaftlichem Denken und diejenigen, die vor allem eine Aufwertung der Potenziale der Bürgergesellschaft anstreben, leicht einigen können: Damit die "Kunden" des Sozialstaats mehr Gewicht und Stimme erhalten, sind engagierte Bürger und ihre Organisationen unentbehrlich. Und sie werden auch dort gebraucht, wo Markt und Staat ganz offensichtlich nicht hinreichen. Wenn man jedoch darüber hinaus auch zu Konzeptionen einer Erneuerung des Sozialstaates ins Gespräch kommen will, dann benötigt man einen größeren gemeinsamen Nenner. Notwendig wäre es zum einen, sich darauf zu verständigen, dass Bürgerengagement auf weit mehr verweist als auf Fragen der "Mobilisierung von ehrenamtlichen Potentialen" [28] - es geht um eine ganze Palette möglicher Formen und Ressourcen sozialen Kapitals und sozialer Einbettung. Zum anderen gilt es, der Frage nach der Rolle von Bürgerengagement in Kernbereichen des Sozialstaats überhaupt erst einmal wieder Raum und Legitimität zu verschaffen - etwa bei Konzepten zur Modernisierung der Schulen, des Gesundheitswesens, der Kinder- und Jugendhilfe sowie bei Betreuungs- und Pflegeangeboten, wo Bürgerengagement gegenwärtig kaum etwas gilt. Dann erst kann darüber gestritten werden, welche Mischung von Markt, Staat und Bürgerengagement hier jeweils Gestalt annehmen soll.

Fußnoten

13.
Vgl. Cornelia Stern (Hrsg.), Schule neu gestalten. Netzwerk innovativer Schulen in Deutschland, Gütersloh 1999; Adalbert Evers/Ulrich Rauch/Uta Stitz, Von öffentlichen Einrichtungen zu sozialen Unternehmen, Berlin 2002.
14.
Vgl. Herbert Schubert, Von der Agenda 21 zur sozialen Stadt. Integrierte Perspektiven für die Soziale Stadt beim Stadtteilmanagement, in: Neue Praxis, 30 (2000) 3, S. 286 - 296.
15.
Vgl. für die Familienselbsthilfe Annemarie Gerzer-Sass, Familienselbsthilfe in Deutschland, Expertise für die Enquete-Kommission "Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements" i. E.; für die Jugendhilfe vgl. Thomas Olk, Politische Rahmenbedingungen - Was muss sich ändern, damit bürgerschaftliches Engagement in der Sozialen Arbeit eine größere Bedeutung erhält?, in: Kurt Möller (Hrsg.), Auf dem Weg in die Bürgergesellschaft?, Opladen 2002, S. 249 - 267.
16.
Vgl. A. Evers/U. Rauch/U. Stitz (Anm. 13).
17.
Vgl. Adalbert Evers/Norbert Wohlfahrt/Birgit Riedel, Bürgerschaftliches Engagement in Nordrhein-Westfalen, Dortmund 2000; sowie Th. Olk (Anm. 15).
18.
Vgl. A. Evers/U.Rauch/U. Stitz (Anm. 13); sowie Thomas Olk, Sozialstaat und Bürgergesellschaft, in: Rolf G. Heinze/Thomas Olk (Hrsg.), Bürgerengagement in Deutschland, Opladen 2001, S. 29 - 68.
19.
Vgl dazu die Debatte um eine "plural economy", in: OECD (Hrsg.), Reconciling Economy and society. Towards a Plural Economy, Paris 1996; Wolf Rainer Wendt, Ansätze einer Sozialwirtschaftslehre, in: Sozialer Fortschritt, 49 (2000) 11/12, S. 261 - 270.
20.
Vgl. dazu auch: Perri 6/Diana Leat , Inventing the British Voluntary Sector by Committee: from Wolfenden to Deakin, in: Non-Profit-Studies, 1 (1996) 2, S. 33 - 45; Ralph M. Kramer, A Third Sector in the Third Millennium?, in: Voluntas, 11 (March 2000) 1, S. 1 - 23.
21.
Victor A. Pestoff, Beyond the Market and State. Social Enterprises and Civil Democracy in a Welfare Society, Aldershot-Brookfield-Singapore-Sydney 1998.
22.
Bernhard Blanke/Stephan von Bandemer, Der aktivierende Staat, in: Gewerkschaftliche Monatshefte, (1999) 6, S. 221 - 331; Adalbert Evers, Aktivierender Staat. Eine Agenda und ihre möglichen Bedeutungen, in: Erika Mezger/Klaus-W. West (Hrsg.), Aktivierender Sozialstaat und po"litisches Handeln, Marburg 2000, S. 13 - 29; Thomas Olk, "Weder Rund-um-Versorgung noch "pure" Eigenverantwortung - aktivierende Strategien in der Politik für Familien, alte Menschen, Frauen, Kinder und Jugendliche, in: E. Mezger/K.-W. West, ebd., S. 105 - 124.
23.
Vgl. Adalbert Evers, The significance of social capital for social enterprises, in: Carlo Borzaga/Jacgues Defourny (Hrsg), The Energence of Social Enterprise, London-New York 2001, S. 296-311.
24.
A. Evers/Th. Olk (Anm. 10).
25.
Joshua Cohen/Joel Rogers, Solidarity, Democracy, Association, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 25, "Opladen 1994, S. 136 - 160.
26.
Vgl. Herfried Münkler, Bürgergesellschaft und Sozialstaat, Enquete-Kommission "Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements", 12./13. 7. 2001, Halle, i. E.
27.
Frei nach Ernst Wolfgang Bockenförde, Staat, Gesellschaft, Freiheit. Studien zur Staatstheorie und zum Verfassungsrecht, Frankfurt a. M. 1976, S. 60 ff.
28.
Helmut Klages, Engagement und Engagementpotential in Deutschland. Erkenntnisse der empirischen Forschung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 38/98, S. 29 - 38.