Die Installation "House of Cards" der deutsch-israelischen Künstlergruppe "OGE Creative Group"

31.8.2018 | Von:
Philipp Rotmann

UN ohne Ordnung

Vereinte Nationen und globale Sicherheit


Das Glas ist ziemlich leer

Eine Beantwortung dieser Frage erfordert einen genaueren Blick sowohl auf die Bilanz der Vereinten Nationen der vergangenen Jahre als auch auf die eigentlichen Ursachen hinter den eklatanten Misserfolgen in ihrer friedens- und sicherheitspolitischen Hauptaufgabe.

Zunächst zur Bilanz: Die Vermeidung oder Lösung von Gewaltkonflikten anhand der Regeln der liberalen Weltordnung, die sich die 51 Gründungsmitglieder unter Führung der USA in Form der UN-Charta 1945 gegeben haben, war nie eine reine Erfolgsgeschichte. Der Kalte Krieg schuf seine eigenen Stellvertreterkonflikte und blockierte in vielen Fällen sowohl Friedensprozesse als auch die Durchsetzung des Völkerrechts. Mächtige Staaten brachen in unterschiedlichem Umfang die völkerrechtlichen Regeln zum eigenen Vorteil, während sie von der großen Masse der weniger mächtigen Staaten ihre Einhaltung verlangten. Auch die "Neue Weltordnung" (George H.W. Bush) nach dem Ende der Blockkonfrontation war "liberal" vor allem in einem Sinne: Liberale Prinzipien dominierten Wirtschaft und Politik, westlich-liberale Staaten dominierten die Welt. Die selektive wirtschaftliche und politische Liberalisierung im Rahmen bestehender Machtungleichgewichte schuf neue Gewinner und Verlierer. Damit entstanden auch neue Konflikte und Verflechtungen zwischen lokalen Gewaltakteuren und ihren internationalen politischen oder wirtschaftlichen Partnern, die wirksame Konfliktlösungen und faire Rechtsdurchsetzung blockieren.

Sicherheitspolitische Erfolge gab es auch während des "unipolaren Moments"[1] nur in den Fällen, in denen die betroffenen Groß- und Regionalmächte einen gemeinsamen Grundkonsens fanden, auf dessen Basis die Vereinten Nationen durch Rechtssetzung im Sicherheitsrat, durch die Entsendung von Friedenseinsätzen und mit vielen anderen praktischen Instrumenten erfolgreich arbeiten konnten. So konnten 2001 in Mazedonien ein möglicher Bürgerkrieg verhindert[2] und 1990 in Namibia, 1993 in Kambodscha, 1995 in Bosnien, 2008 in Sierra Leone und 2018 in Liberia schwere Konflikte beendet werden. In vielen anderen Situationen – die Völkermorde in Srebrenica 1993 und in Ruanda 1994 sind nur die schockierendsten – scheiterten die Vereinten Nationen auch in diesem welthistorisch günstigen Moment am Desinteresse der Großmächte und eigener konzeptioneller und praktischer Überforderung.

Die verbreitete und durchaus berechtigte Enttäuschung über die jüngste sicherheitspolitische Bilanz der Vereinten Nationen ist nur vor diesem Hintergrund sinnvoll zu bewerten. Die Weltorganisation ist nach wie vor ein Staatenclub in einer Staatenwelt; sie kann nur so viel, wie ihr insbesondere die mächtigsten und reichsten Mitgliedsstaaten ermöglichen. In einer Zeit neuer geopolitischer Blockaden ist deshalb auch der Handlungsspielraum der Vereinten Nationen erheblich geschrumpft. Eine positive sicherheitspolitische Rolle konnten sie nur dort spielen, wo die geopolitischen Blockaden (noch) nicht wirksam waren und sie sich auf eine außergewöhnlich starke regionale Ordnung stützen konnten: in Westafrika. Hier gelang es UN-Diplomaten gemeinsam mit führenden westafrikanischen Politikern, mögliche Bürgerkriege oder weitere Eskalationen 2009/10 in Guinea, 2012 in Mali oder 2016/17 in Guinea-Bissau zu verhindern. In Côte d’Ivoire scheint unter maßgeblicher UN-Mithilfe in einem weiteren Fall der Übergang aus zunehmend autoritärer Herrschaft und Bürgerkrieg in eine halbwegs stabile, vielleicht auch demokratische Zukunft gelungen zu sein.

Doch spätestens seit Beginn der jüngsten Aufstände und Revolutionen in der arabischen Welt 2011 sind die Vereinten Nationen im Hinblick auf die eigenen Ansprüche an jedem größeren Gewaltkonflikt in anderen Teilen der Welt gescheitert.

Libyen: Intervention außer Kontrolle
In Reaktion auf den eskalierenden Bürgerkrieg und erhebliche Risiken für massenhafte Gräueltaten vonseiten der Regierung in Libyen beschloss der UN-Sicherheitsrat im Februar 2011 noch in seltener Einigkeit schärfste Sanktionen gegen den Diktator Muammar al-Gaddafi und seine Leute. Im März folgte das Mandat für eine Militärintervention zum Schutz der libyschen Zivilbevölkerung im Sinne der sogenannten Schutzverantwortung (responsibility to protect). Die Idee: Wenn Staaten in ihrer grundlegenden Verantwortung für den Schutz der Menschen auf ihrem Territorium vor Gewalt versagen, muss die internationale Gemeinschaft helfend eingreifen – notfalls auch militärisch gegen eine Regierung, die im eigenen Land Massengewalt an der Zivilbevölkerung verübt.[3]

Im Fall Libyens waren es Frankreich, Großbritannien und die USA, die an der Spitze einer Koalition mit einer Reihe arabischer Staaten Gaddafis Luftwaffe und Panzerverbände ausschalteten. Allerdings erreichte das militärische Engagement der Koalition, deren Führung nach einigen Wochen an die NATO überging, nicht nur den Schutz der bedrohten Zivilisten, sondern ermöglichte auch der bewaffneten Opposition den Sturz der Regierung, in dessen Zuge Gaddafi im Oktober 2011 getötet wurde. Ob dies noch legal, das heißt im Rahmen des vom UN-Sicherheitsrat verabschiedeten Mandats für die Intervention war, ist höchst umstritten.[4]

Syrien: Die Welt schaut zu
Die Regierungen Russlands, Chinas und einer Reihe weiterer Mitglieder des UN-Sicherheitsrates reagierten auf die deutlichen Anzeichen dieser Entwicklung bereits im Frühsommer 2011 mit einer Blockadehaltung, als es wenige Wochen nach Beginn des Krieges in Libyen auch in Syrien zu wachsender Gewalt vor allem vonseiten des Regimes gegen Oppositionelle kam. Diesmal blockierte vor allem Russland jeden Versuch, den syrischen Diktator Baschar al-Assad unter Druck zu setzen. Angesichts der markigen Rhetorik westlicher Regierungen, Assad habe "jede Legitimität verloren",[5] argumentierte vor allem Moskau, die Sorge des Westens um die syrische Zivilbevölkerung sei nur vorgeschoben. In Wahrheit gehe es erneut um den Sturz eines Regimes, ohne dass der Westen einen glaubwürdigen Plan für die nachfolgende politische Ordnung im Land habe.

Trotz Hunderttausender Toten und Millionen von Flüchtlingen, trotz des völkerrechtlich besonders geächteten Einsatzes von Chemiewaffen und der systematischen Kriegsführung gegen die Zivilbevölkerung erwies sich der blockierte UN-Sicherheitsrat seitdem als machtlos gegen das russische Veto. Keiner der Kriegsparteien in Syrien, keinem ihrer Unterstützer konnte er Einhalt gebieten. Vermittlungsversuche des ehemaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan blieben ebenso wirkungslos wie Friedensgespräche unter UN-Vermittlung in Genf.

Neben dem Assad-Regime und dessen Unterstützern Iran und Russland waren auch die meist privaten Waffenlieferungen und Finanzströme aus Golfstaaten zugunsten islamistischer Terrorgruppen in Syrien alles andere als hilfreich oder völkerrechtskonform. Auch diesen hatten die Vereinten Nationen nichts entgegenzusetzen, genauso wenig wie sie die US-amerikanischen Waffenlieferungen, Ausbildungsprogramme und den Einsatz von US-Spezialkräften zugunsten "moderater" Oppositionskräfte hätten steuern können.

Ukraine: Die Welt laviert
Als die russische Regierung 2014 in der Ukraine selbst zum Aggressor wurde, war der UN-Sicherheitsrat von vornherein blockiert: Moskau stoppte jeden Versuch eines gemeinsamen Appells oder einer Verurteilung mit seinem Veto. In der Generalversammlung gelang eine Erklärung zugunsten der "territorialen Integrität" der Ukraine, die mit 100 Ja-Stimmen von 193 Staaten jedoch keine allzu überzeugende Mehrheit erhielt, auch wenn Russland nur zehn andere Länder zu einer Nein-Stimme bewegen konnte.

Die Enthaltungen einflussreicher Länder wie China, Indien und Brasilien machten deutlich, wie gering dort die Bereitschaft war, die bestehende Ordnung samt des Prinzips der Unverletzlichkeit der Grenzen auch gegen einen gewaltbereiten Machtpolitiker wie Wladimir Putin zu verteidigen. Dass "die Frage von Krieg und Frieden zurück auf unseren Kontinent gekehrt" ist,[6] wurde zwar zum traumatischen Erlebnis für viele Europäer, begründete für den Rest der Welt aber noch lange keine besondere Dringlichkeit. Woanders war der Krieg nie weggewesen, und Europa hatte sich auch stets vor allem nach eigener Interessenlage engagiert.

Gewalt, Waffen, Daten und Technologie
Weitgehend unter der Wahrnehmungsschwelle vieler in Deutschland eskalierten weitere Kriege: seit 2013 im Südsudan, seit 2014 in der Zentralafrikanischen Republik und seit 2015 im Jemen. Die Unterdrückung der muslimischen Minderheit der Rohingya in Myanmar erzeugte auch dort wachsende Gewalt, während in Afghanistan und in der Demokratischen Republik Kongo die Gewalt kein Ende nimmt und der sogenannte Islamische Staat zwischen 2014 und 2016/17 vorübergehend einen erheblichen Teil der arabischen Halbinsel unter seine Kontrolle bringen konnte, bis ihn die militärische Macht einer großen Koalition von den USA bis zum Iran zumindest wieder in den Untergrund zwang. An all diesen Schauplätzen waren und sind die Vereinten Nationen mit ihren Friedenseinsätzen, Vermittlern, politischen Missionen, Menschenrechtsbeobachtern oder Entwicklungsorganisationen auch sicherheitspolitisch aktiv. Doch in keinem dieser Fälle konnten sie die Gewalt beenden; immer häufiger sind es nicht nur die lokalen Konfliktparteien selbst, sondern auch die geopolitische Patronage durch Regional- und Großmächte sowie das schwindende Vertrauen in die internationale Ordnung an sich, die die Wirksamkeit des UN-Konfliktmanagements mindern.

Zudem wächst das mittelfristige Risiko einer militärischen Eskalation im Zuge der Machtverschiebungen in Asien, ohne dass die Mechanismen der Vereinten Nationen bislang in der Lage gewesen wären, präventiv und mäßigend zu wirken. Auf Pekings wachsende politische Ansprüche und militärische Muskelspiele haben vor allem Indien und Japan mit Aufrüstung reagiert, und die chinesische Ablehnung des Urteils eines internationalen Schiedsgerichts zu Gebietsansprüchen im Südchinesischen Meer 2016 hat die Rüstungsspirale in Asien weiter beschleunigt.

Insgesamt stehen die Zeichen auf Aufrüstung. Zwar ist mit dem Inkrafttreten des Arms Trade Treaty 2014 ein wichtiger Schritt zur Kontrolle konventioneller Waffen gelungen, doch gleichzeitig steht das europäische Rüstungskontrollregime wegen russischer Regelverletzungen vor dem Scheitern. US-Präsident Trumps einseitige Aufkündigung des Nuklearabkommens mit Iran und der hundertfache Einsatz chemischer Waffen durch das Assad-Regime in Syrien hat die Nichtverbreitungsregimes für Atom- und Chemiewaffen weiter geschwächt.

"Und während sich die Vereinten Nationen schon mit den derzeitigen Kriegen schwer tun", so der Politikwissenschaftler Richard Gowan, "stellen sich neue Fragen bezüglich ihrer Fähigkeiten zum Umgang mit zukünftigen Konflikten, in denen Desinformation, Cyberwaffen und Künstliche Intelligenz eine entscheidende Rolle spielen könnten."[7] In keinem dieser Felder spielen die Vereinten Nationen auch nur als Forum eine zentrale Rolle, trotz Aufrufen wie dem des Microsoft-Präsidenten Brad Smith zur Schaffung einer "Digitalen Genfer Konvention" zur Einhegung der digitalen Kriegsführung.[8] Das liegt allerdings weniger an den Vereinten Nationen, die trotz redlicher Bemühungen Pekings und Moskaus bei Weitem noch nicht von überwachungssüchtigen Autokraten beherrscht werden, als vielmehr daran, dass nationale Hauptstädte auch nicht besser für die digitale Zukunft gerüstet sind – auch in Europa.[9] Gowan bringt es auf den Punkt: Der UN-Sicherheitsrat ist heute "gefangen zwischen dem Erbe alter Kriege, von denen die Mitglieder nicht lassen können, laufender Kriege, die sie nicht stoppen können, und der Gefahr einer Zukunft, die die meisten Diplomaten kaum verstehen".[10]

Fußnoten

1.
Charles Krauthammer, The Unipolar Moment, in: Foreign Affairs 1/1990/91, S. 23–33.
2.
Vgl. Henryk J. Sokalski, Macedonia and the UN Experience in Preventive Diplomacy, Washington DC 2003.
3.
Siehe weiterführend u.a. Peter Rudolf, Prävention von Massenverbrechen im Sinne der "Schutzverantwortung", in: APuZ 10–11/2016, S. 30–35; Sarah Brockmeier/Philipp Rotmann, Germany’s Politics and Bureaucracy for Preventing Atrocities, in: Genocide Studies and Prevention 3/2018, S. 20–31.
4.
Siehe u.a. Sarah Brockmeier, The Impact of the Libya Intervention Debates on Norms of Protection, in: Global Society 1/2016, S. 113–133; Gegenposition bei Jean-Baptiste Jeangène Vilmer, Ten Myths About the 2011 Intervention in Libya, in: Washington Quarterly 2/2016, S. 23–43.
5.
Clinton: Assad hat keine Legitimität mehr, 12.7.2011, http://www.faz.net/-1367«.
6.
Frank-Walter Steinmeiner zit. nach Daniel Friedrich Sturm, "Frage von Krieg und Frieden ist zurück in Europa", 25.11.2016, http://www.welt.de/article159737424«.
7.
Richard Gowan, Multilateralism’s Broken Sword, in: Horizons 11/2018, http://www.cirsd.org/en/horizons/horizons-spring-2018-issue-no-11/multilateralisms-broken-sword-the-ongoing-history-of-failure-at-the-security-council«.
8.
Brad Smith, The Need for a Digital Geneva Convention, 14.2.2017, https://blogs.microsoft.com/on-the-issues/2017/02/14/need-digital-geneva-convention«.
9.
Vgl. Rebecca Mackinnon, The United Nations and the Internet: It’s Complicated, 8.8.2012, https://foreignpolicy.com/2012/08/08/the-united-nations-and-the-internet-its-complicated«; Thorsten Benner, Gegen den Strich: Internet, in: Internationale Politik 1/2013, S. 64–69; ders./Mirko Hohmann, How European Internet Foreign Policy Can Compete in a Fragmented World, Berlin 2018.
10.
Gowan (Anm. 7).
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Philipp Rotmann für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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