BUNDESTAGSWAHL 2021 Mehr erfahren
Ein rot umrandetes Feuermeldefenster mit weißer Aufschrift Feuerwehr auf weißem Untergrund.

5.3.2021 | Von:
Wolfram Geier

Strukturen, Akteure und Zuständigkeiten des deutschen Bevölkerungsschutzes

Extreme Wetterlagen, Terroranschläge, Großunfälle und industrielle Havarien, großflächige und lang andauernde Stromausfälle, Pandemien sowie militärische Konflikte sind Ereignisse, bei deren Bewältigung der Bevölkerungsschutz in allen gut organisierten Staaten eine besondere Rolle spielt. Der Bevölkerungsschutz ist Teil der öffentlichen Sicherheit und der Gefahrenabwehr. Während die mit ihm verbundenen Aufgaben international unter dem Begriff civil protection firmieren und oftmals zusammengefasst und zentral koordiniert werden, spricht man in Deutschland auch von einem "integrierten" und "aufwuchsfähigen" Hilfeleistungssystem. Es besteht aus verschiedenen Teilaufgaben und -zuständigkeiten sowie einer Vielzahl von Akteuren und fügt sich trotz der hohen Komplexität zu einer auch im internationalen Vergleich leistungsfähigen Gefahrenabwehrkette. Diese beginnt administrativ bei der Gemeinde und setzt sich über die Ebene der Kreise, Bezirke und Länder bis zur Bundesebene fort. Durch standardisierte Verfahren ist Deutschland sowohl mit den Mitgliedsstaaten der EU als auch mit den Vereinten Nationen international verbunden, um sich im Katastrophenfall gegenseitig helfen zu können.

Bundesstaatliche Strukturen

Die Strukturen des deutschen Bevölkerungsschutzes entsprechen dem föderalen Staatsaufbau und der durch das Grundgesetz bestimmten Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern. Ein Großteil der Aufgaben der inneren Sicherheit fällt in die gesetzgebende Kompetenz der Länder.[1] Sie können dabei in eigener Zuständigkeit Aufgaben auf die Kommunen übertragen. Während für die äußere Sicherheit und die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung (Zivilschutz) allein der Bund zuständig ist, sind für nahezu alle anderen Aufgaben der Gefahrenabwehr die Länder verantwortlich.[2]

Die Systemarchitektur des deutschen Bevölkerungsschutzes lässt sich bildlich am besten als Pyramide darstellen, die die drei Verwaltungsebenen des integrierten Hilfeleistungssystems abbildet. Die Basis bilden die Gemeinden, kreisfreien Städte und Landkreise, die für den Brandschutz und die Allgemeine Hilfe, den Rettungsdienst und den Katastrophenschutz operativ verantwortlich sind. Integrierte Leitstellen für diese Aufgaben koordinieren in der Regel auf Kreisebene das tägliche Einsatzgeschehen. Für die operative Durchführung der Aufgaben bedient sich die kommunale Ebene der meist freiwilligen Feuerwehren und der privaten Hilfsorganisationen Arbeiter-Samariter-Bund, Deutsche Lebensrettungs-Gesellschaft, Deutsches Rotes Kreuz, Johanniter Unfall-Hilfe, Malteser Hilfsdienst sowie in geringerem Umfang auch privat-kommerzieller Unternehmen. Die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW), Zivilschutzorganisation des Bundes, unterstützt die Länder und Kommunen im Rahmen der Amts- und Katastrophenhilfe. Diese operativen Ressourcen bestehen aus etwa 1,7 Millionen überwiegend ehrenamtlich aktiven Einsatzkräften. Hier zeigt sich die feste Verankerung in der Zivilgesellschaft als zentrales Charakteristikum des deutschen Bevölkerungsschutzes, der im Wesentlichen durch ehrenamtliches Engagement und auf der Grundlage des in föderalen Staaten üblichen Subsidiaritätsprinzips getragen wird. Ergänzt werden die Freiwilligen Feuerwehren durch Berufsfeuerwehren in den Großstädten sowie den heute überwiegend hauptamtlich organisierten Rettungsdienst.[3]

Die Mitte der Pyramide bilden die Bundesländer, die die gesetzliche Verantwortung für den Brand- und Katastrophenschutz sowie den Rettungsdienst tragen. Daher existieren in allen 16 Ländern Fachgesetze für diese Aufgaben. Die Innenministerien der Länder üben die Fachaufsicht aus. In einigen Bundesländern ist die Aufgabe des Rettungsdienstes den Gesundheitsministerien zugeordnet, wobei über spezielle Gremien die Zusammenarbeit mit den Innenressorts gewährleistet ist. Die Landesebene unterstützt die kommunale Ebene mit materiell-technischen Ressourcen, kann eigene Einheiten aufstellen und koordiniert bei besonders großen Lagen mit Krisenstäben auf der politisch-administrativen Ebene.

Der für den Zivilschutz verantwortliche Bund bildet die Spitze der Pyramide. Das Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (ZSKG) setzt den fachgesetzlichen Rahmen für diese Aufgabe sowie für die Unterstützung der Länder im Katastrophenfall. Die Ergänzung des Katastrophenschutzes der Länder mit Spezialressourcen für Zivilschutzzwecke bietet die Möglichkeit, diese Ressourcen für die alltägliche Gefahrenabwehr bei friedenszeitlichen Katastrophenlagen zu nutzen. Durch die Mitwirkungspflicht aller Stufen zum Schutz der Bevölkerung im Verteidigungsfall sind die drei Ebenen durch den sogenannten Doppelnutzen miteinander verzahnt. Zuständige Bundesbehörden zur Aufgabenerfüllung des ZSKG sind das 2004 in Bonn errichtete Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) sowie das THW als Geschäftsbereichsbehörden des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI).

Bundesaufgabe Zivilschutz

Gemäß ZSKG ist es Aufgabe des Zivilschutzes, durch nicht-militärische Maßnahmen die Bevölkerung, ihre Wohnungen und Arbeitsstätten, lebens- oder verteidigungswichtige zivile Dienststellen, Betriebe, Einrichtungen und Anlagen sowie das Kulturgut vor Kriegseinwirkungen zu schützen und deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern. Die Bundesländer führen die Zivilschutzaufgaben im Rahmen der sogenannten Bundesauftragsverwaltung gemäß Artikel 85 Grundgesetz aus. Das bedeutet, dass den Ländern Mittel und technische Ressourcen aus dem Bundeshaushalt für die Umsetzung der Aufgaben zugewiesen werden und sie diese Mittel bedarfsgerecht an die kommunale Ebene weitergeben. Diese Maßnahmen des Bundes werden in die Katastrophenvorsorge und die alltägliche Gefahrenabwehr integriert, da ansonsten die Aufwuchsfähigkeit dieses Ansatzes im Sinne des Doppelnutzens kaum möglich wäre. Zum Zivilschutz gehören gemäß ZSKG insbesondere folgende Aufgaben:

Die Fähigkeit zu Selbstschutz- und Selbsthilfe der Bevölkerung ist vor allem bei lang andauernden Ereignissen von Bedeutung, da sie maßgeblich die Resilienz einer Gesellschaft beeinflusst. Der Bund fördert diese Aufgabe durch die Unterstützung von Ausbildungsmaßnahmen in der Ersten Hilfe mit Selbstschutzinhalten sowie bei der Brandschutzerziehung und dem Aufbau des Selbstschutzes in den Kommunen. Ratgeber für das richtige Verhalten in Notlagen, zielgruppenspezifische Informations- und Bildungsangebote wie Kurzfilme, Internetangebote oder pädagogische Konzepte für Kinder und Jugendliche ergänzen die Maßnahmen.[4] Mit Blick auf heutige und künftige Risiken und Gefahren besteht hier jedoch ein erheblicher gesellschaftlicher Nachholbedarf.

Die rechtzeitige Warnung der Bevölkerung vor unmittelbaren Gefahren ist im Katastrophenfall essenziell. Für die Erfassung der besonderen Gefahren, die der Bevölkerung in einem Verteidigungsfall drohen und die damit verbundene Warnung, etwa vor Raketenangriffen, ist der Bund zuständig. Die unmittelbare Warnung der Bevölkerung wird von den Bundesländern im Auftrag des Bundes vorgenommen, indem die Strukturen genutzt werden, die die Länder für die Warnung der Öffentlichkeit bei Katastrophen und anderen Unglücksfällen bereithalten. Hierzu zählen Sirenen, Rundfunkdurchsagen, Lautsprecherdurchsagen sowie zunehmend auch Warnungen durch internetbasierte Medien wie Apps.

Mit Blick auf den baulichen Bevölkerungsschutz haben sich Bund und Länder 2007 zwar darauf verständigt, die vorhandenen Schutzräume aufzugeben, die selbst in den Hochzeiten des Kalten Krieges lediglich für rund 3 Prozent der westdeutschen Bevölkerung Platz boten. Aktuelle Entwicklungsprojekte des Bundes zielen aber auf geschütztes Bauen mit Blick auf die heutigen Risiken und Gefahren unter finanziell günstigeren Aspekten. Die Ergebnisse finden ihren Niederschlag in speziellen Bevölkerungsinformationen und geben Hinweise und Empfehlungen für den baulichen Bevölkerungsschutz, die von den Bürgerinnen und Bürgern in eigener Verantwortung ebenso umgesetzt werden können wie von öffentlichen Einrichtungen und Infrastrukturunternehmen.[5]

In besonderen Lagen, hier vor allem bei militärischen Konflikten, kann die Bevölkerung im Rahmen von Aufenthaltsregelungen und Evakuierungsplanungen angewiesen werden, den jeweiligen Aufenthaltsort nur mit Erlaubnis zu verlassen beziehungsweise ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten, oder aus besonders gefährdeten Gebieten vorübergehend evakuiert werden. Die Länder und Kommunen sind verpflichtet, die erforderlichen Vorbereitungen und Maßnahmen zu treffen, und der Bund unterstützt sie dabei. Die Dreifachkatastrophe von Fukushima 2011 hat auch in Deutschland zur Überprüfung und Anpassung von Evakuierungsplänen, insbesondere in der Umgebung von kerntechnischen Anlagen geführt.

Eine zentrale Klammer zwischen dem Zivilschutz des Bundes und dem Katastrophenschutz der Länder ist die Ergänzung des Katastrophenschutzes zu Zivilschutzzwecken mit Spezialressourcen. Es handelt sich dabei um Fahrzeuge für den Brandschutz und den Sanitätsdienst, Spür- und Messtechnik für den Schutz vor chemischen, biologischen, radioaktiven und nuklearen Gefahren (CBRN-Schutz) sowie Aus-, Fort- und Weiterbildungsangebote für Helferinnen und Helfer. Im Rahmen des "Doppelnutzens" können diese Ressourcen für Zwecke des Katastrophenschutzes, des Brandschutzes, des Betreuungswesens und der Bewältigung eines Massenanfalls von Verletzten/Erkrankten (MANV) genutzt werden. Dafür stützt sich der Bund im Fall eines militärischen Konflikts auf dem Gebiet der Bundesrepublik auf das System der Länder. Spezielle Task Forces zur Bekämpfung eines MANV, Erkundungsfahrzeuge, Löschfahrzeuge und Task Forces für C- und B-, also chemische und biologische Gefahrenlagen wurden durch das BBK aufgebaut und in den Ländern stationiert. Insgesamt stehen den Ländern über 5.000 Einsatzfahrzeuge des Bundes zur Verfügung. Hinzu kommen 18 Hubschrauber des BBK an derzeit 12 Luftrettungsstationen des sogenannten Christoph-Systems in Deutschland, die den Luft-Rettungsdienst der Länder unterstützen.

Seit einer gesetzlichen Novelle des ZSKG 2009 wurde dem Bund erstmals die Möglichkeit eingeräumt, die Koordinierung von Hilfsmaßnahmen im Katastrophenfall zu übernehmen, sofern die betroffenen Länder darum ersuchen. Zu diesem Zweck hält der Bund Koordinierungsinstrumente wie die Interministerielle Koordinierungsgruppe von Bund und Ländern oder das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum von Bund und Ländern beim BBK vor. Die bislang nur einmal (2011) einberufene Interministerielle Koordinierungsgruppe von Bund und Ländern bietet die Möglichkeit, bei nationalen Lagen die Kooperation auf der Fachebene frühzeitig zu beginnen und den politisch-strategischen Krisenstäben von Anfang an strukturiert zuzuarbeiten.

Der Bund ist im Rahmen der Vorsorgeplanung gesetzlich verpflichtet, Risikoanalysen zu erarbeiten und dem Bundestag jährlich darüber zu berichten. Das organisatorisch und redaktionell verantwortliche BBK hat dafür eine wissenschaftlich basierte Methode entwickelt. 2012 wurde so etwa zusammen mit dem Robert-Koch-Institut eine Risikoanalyse zu einer Pandemie erarbeitet, die realistisch die 2020 eingetretene Lage beschrieb und Defizite in der Vorbereitung aufzeigte.[6]

Eine weitere Aufgabe des Bundes ist die Beratung beim Schutz Kritischer Infrastrukturen (KRITIS), deren Störung oder Ausfall dramatische Folgen für das Gemeinwohl oder die öffentliche Sicherheit und Ordnung hätten. Hier kann der Bund mit den Ländern Standards und Rahmenkonzepte entwickeln.

Im gesundheitlichen Bevölkerungsschutz stehen seit Ende des Kalten Krieges vor allem vorbereitende planerische Maßnahmen des Bundes im Vordergrund, die von den Ländern umzusetzen sind. Insofern fehlen heute – von einer Sanitätsmittelbevorratung an ausgewählten Standorten abgesehen – zusätzliche flächendeckende gesundheitliche Infrastrukturen, wie beispielsweise Hilfskrankenhäuser. Mit den derzeitigen gesetzlichen Vorgaben sollen insbesondere die Nutzungs- und Erweiterungsmöglichkeiten der vorhandenen Einrichtungen des Gesundheitswesens sowie der personelle und materielle Bedarf für den Verteidigungsfall ermittelt und eng mit den Sanitätsdienststellen der Bundeswehr zusammengearbeitet werden. Der Bund unterstützt die Länder mit Konzepten zur Bevorratung, mit der Bereitstellung von entsprechenden Sanitätsmittelpaketen an ausgewählten Klinikstandorten sowie mit planerischen Hilfen für eine Krankenhaus-Alarmplanung. In Ermangelung eines Vorsorge- und Sicherstellungsgesetzes im Gesundheitswesen sowie aufgrund eines zunehmend ökonomisierten Gesundheitssektors und dem damit verbundenen Abbau von Krankenhauskapazitäten können die im ZSKG beschriebenen vorwiegend planerischen Maßnahmen nur eine Mindestleistung sein. Infolge der Covid-19-Pandemie beabsichtigt die Bundesregierung, dieses Problem zu lösen.

In Deutschland gehört auch der Schutz von Kulturgut zu den Aufgaben des Zivilschutzes im Rahmen des humanitären Völkerrechts. Das BBK setzt diese Aufgabe zusammen mit den Ländern unter anderem durch die Kennzeichnung von kulturell besonders wertvollen Gebäuden mit dem internationalen Schutzzeichen für Kulturgut sowie durch die Mikroverfilmung besonders wertvoller Dokumente der deutschen Geschichte, Architektur, Forschung, Politik, Musik und Literatur um. Im zentralen Bergungsort der Bundesrepublik, dem Barbarastollen im Breisgau, sind mittlerweile weit über eine Milliarde Aufnahmen von Dokumenten, die in Zusammenarbeit mit Bundes- und Landesarchiven ausgewählt wurden, in hermetisch verschlossen Stahlbehältern eingelagert. Dieses "nationale Gedächtnis" kann auch im Fall von lokalen Ereignissen von Nutzen sein, wie der Einsturz des Kölner Stadtarchivs 2009 oder der Brand der Herzogin Anna Amalia Bibliothek in Weimar 2004 gezeigt haben.

Länderaufgabe Katastrophenschutz

Der Katastrophenschutz ist Aufgabe der Länder, wird durch Landesgesetz geregelt und von der kommunalen Ebene operativ durchgeführt. Dabei baut der Katastrophenschutz im Rahmen des integrierten aufwuchsfähigen Hilfeleistungssystems auf den Ressourcen der alltäglichen Gefahrenabwehr in Kreisen und Kommunen auf. Oberste Katastrophenschutzbehörden sind die Innenministerien, untere Katastrophenschutzbehörden die Landkreise und kreisfreien Städte mit ihren Fachämtern. Das Feststellen einer Katastrophe ist ein Verwaltungsakt und erfolgt meist dann, wenn ein Schadensereignis so groß ist, dass die Unterstellung aller eingesetzten Kräfte unter einer einheitlichen Leitung erforderlich ist. Die Katastrophenschutzbehörden sind verpflichtet, vorbereitende Maßnahmen für den Fall des Katastropheneintritts zu treffen.

So muss die kommunale Ebene Leitungsorganisationen wie Katastrophenschutzstäbe aufbauen, diese personell adäquat besetzen und trainieren sowie Katastrophenschutzpläne erarbeiten und fortschreiben. Wird eine Katastrophe festgestellt und der Katastrophenschutzstab einberufen, ist der Landrat beziehungsweise der Oberbürgermeister in seiner Funktion als Hauptverwaltungsbeamter Leiter des Stabes und gesamtverantwortlich für die Katastrophenabwehr im Landkreis beziehungsweise der kreisfreien Stadt.

Die Länder können spezialisierte Katastrophenschutzeinheiten aufstellen, die die fachspezifisch-operativen Aufgaben im Katastrophenfall wahrnehmen und die kommunale Ebene unterstützen. So sind beispielsweise in Hessen die landeseigenen Einheiten beziehungsweise Fachdienste Führung, Information- und Kommunikation (früher Fernmeldedienst), Brandschutz, CBRN-Schutz (früher Gefahrstoff-ABC), Sanitätswesen, Betreuung, Wasserrettung sowie Bergung und Instandsetzung vorgesehen. Personell besetzt werden diese Einheiten überwiegend durch die privaten Hilfsorganisationen sowie die Feuerwehren oder kommunale Regieeinheiten. Neben den speziellen Landeseinheiten und der Ergänzung durch den Bund für den Zivilschutz können Kreise und Kommunen weitere eigene Einheiten für den Katastrophenfall aufbauen und vorhalten; Gleiches gilt für die Hilfsorganisationen. Grundsätzlich sehen alle einschlägigen Gesetze des Bundes und der Länder eine Hilfeleistungspflicht durch die Bevölkerung vor. In besonders schweren Katastrophenfällen oder im Verteidigungsfall können Männer und Frauen im Alter zwischen 18 und 65 Jahren für bestimmte Zeiträume durch die zuständigen Behörden zur Hilfeleistung bestellt werden.

Aufgrund ihres landesgesetzlichen Auftrags, in den Kommunen Brandschutz und allgemeine Hilfe zu gewährleisten, sind die Feuerwehren der größte operative Einzelakteur des Bevölkerungsschutzes. Für die operative Arbeit sind die Gemeinden verpflichtet, entsprechend der Bedarfspläne eine personell leistungsfähige und technisch gut ausgerüstete Feuerwehr aufzustellen. Wichtiger Parameter für die Leistungsfähigkeit ist die Hilfsfrist, also die Zeit zwischen Eingang einer Notrufmeldung und dem Eintreffen der Feuerwehr am Einsatzort. Die Städte und Gemeinden unterhalten nach Angaben des Deutschen Feuerwehrverbandes 22.155 freiwillige Feuerwehren mit knapp einer Million meist ehrenamtlich tätigen Feuerwehrleuten sowie 104 Berufsfeuerwehren mit über 33.000 hauptamtlichen Feuerwehrleuten in den Großstädten.[7] Neben den öffentlichen Feuerwehren existieren auch 771 nicht-öffentliche beziehungsweise private Feuerwehren in besonderen Unternehmen, Einrichtungen und Industriebetrieben. Auch die Bundeswehr sowie andere in Deutschland stationierte Streitkräfte unterhalten eigene Feuerwehren, die primär in ihren Standorten eingesetzt, im Bedarfsfall aber auch extern Hilfe leisten können.

Der Rettungsdienst als öffentliche Aufgabe der Gefahrenabwehr und der Daseinsvorsorge umfasst die notfallmedizinische Rettung sowie den qualifizierten Krankentransport. Diese Aufgabe regeln die Länder in den Landesrettungsdienstgesetzen und übertragen sie den Landkreisen und kreisfreien Städten, sofern sie wie in den Stadtstaaten nicht selbst Träger dieser Aufgaben sind oder Rettungszweckverbände dafür gegründet haben. Die Träger des Rettungsdienstes erarbeiten für ihren Zuständigkeitsbereich Bedarfspläne, in denen aufgrund des Einsatzaufkommens und der vorgegebenen Hilfsfrist festgelegt ist, wie viele Rettungsmittel und Rettungswachen vorgehalten werden müssen. Die Luftrettung mittels Rettungshubschrauber liegt hingegen in der Hoheit der Länder. Die Bedarfsplanung insgesamt ist mit den Kostenträgern des Rettungsdienstes, den gesetzlichen Krankenkassen, abzustimmen. Bei den rund 71.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Rettungsdienst handelt es sich heute zum großen Teil um hauptamtliches Personal, wobei es über den Sanitätsdienst Schnittstellen zum Ehrenamt gibt.[8]

Bei einem MANV wird der Rettungsdienst von sogenannten Schnell-Einsatzgruppen (SEG) unterstützt. Bei einem Katastrophenfall werden ferner die Einheiten des Sanitätsdienstes alarmiert und hinzugezogen, die sich dann auch auf Ressourcen des Bundes stützen können. Daneben sind durch Landesgesetze weitere Dienste an speziellen Gewässern sowie in den Bergen vorzuhalten. Berg- und Wasserrettung werden meist ehrenamtlich durch die Berg- beziehungsweise Wasserwacht durchgeführt. Ein weiteres Element des Hilfeleistungssystems sind die mittlerweile zahlreichen ehrenamtlich aufgestellten Rettungshundestaffeln bei Hilfsorganisationen und Feuerwehren zur Suche von verschütteten und vermissten Personen. Internationale Abkommen verpflichten Deutschland zum Betrieb eines Such- und Rettungsdienstes für See- und Luftunfälle. Den SAR-Dienst (search and rescue) vor den deutschen Küsten betreibt die ebenfalls überwiegend ehrenamtlich organisierte Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger. Der SAR-Dienst aus der Luft wird derzeit durch die Bundeswehr sichergestellt. All diese Dienste arbeiten im Bedarfsfall mit den anderen Organisationen zusammen.

Wichtiger Partner im integrierten Hilfeleistungssystem ist auch die Polizei. Im Katastrophenfall sowie bei Unfällen sorgt die Polizei einerseits für Sicherheit und Ordnung, andererseits ergreift sie Maßnahmen für Absperrungen, Verkehrsregelungen und zur Strafverfolgung bei potenziell strafbewehrten Ursachen des Schadensereignisses. Die Polizei verfügt darüber hinaus über technische Ressourcen, die auch im Katastrophenfall im Zuge der Amts- und Katastrophenhilfe zum Einsatz gebracht werden können.

Im Rahmen der zivil-militärischen Zusammenarbeit ist die Bundeswehr ein originärer Partner des Bevölkerungsschutzes. Im Verteidigungsfall unterstützt die zivile Seite die Streitkräfte beispielsweise durch Versorgung mit notwendigen Gütern und Leistungen und gewährleistet die Aufrechterhaltung der Verteidigungsfähigkeit und die Operationsfreiheit. Im Rahmen der Amts- und Katastrophenhilfe unterstützt die Bundeswehr die zivile Seite bei der Bewältigung von Katastrophen und Unglücksfällen, sofern sie hierfür Kapazitäten im Inland zur Verfügung hat. Dafür wurde Artikel 35 Grundgesetz unter anderem infolge der schweren Sturmflut von 1962 in Norddeutschland geändert und angepasst. Die Bundeswehr hat auf dieser Grundlage bei Hochwasserkatastrophen, Stürmen oder Eisenbahnunfällen wertvolle Amtshilfe geleistet. Aktuell ist die Bundeswehr mit Tausenden Soldatinnen und Soldaten bei der Pandemie-Bewältigung im Einsatz. Eine feste Größe in der zivilen Notfallplanung ist sie aufgrund ihres originären Verteidigungsauftrags jedoch nicht.

Übergreifende Zusammenarbeit

Das Grundgesetz kennt zwar keinen eigenständigen Begriff der "Sicherheitsvorsorge" und hat diesbezüglich auch keinen ebenenübergreifenden Auftrag formuliert. Dennoch kann staatliche Sicherheitsvorsorge mit Blick auf die identifizierten Risiken des 21. Jahrhunderts nur als gesamtstaatliche Aufgabe verstanden und wahrgenommen werden, wenn sie erfolgreich sein soll.[9] Die Aufgabenteilung sowie die Vielfalt der beteiligten Akteure bedingen eine intensive Kommunikation und koordinierte Abstimmung, sodass Bund und Länder in der Sicherheitsvorsorge einschließlich der zivilen, nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr in institutionalisierter Form sowie aufgrund von politisch vereinbarten fachlichen Strategien eng zusammenarbeiten.[10]

Als oberste Zivilschutzbehörde in Deutschland ist das BMI in Berlin zuständig für die Koordination der Ressortzusammenarbeit bei der Querschnittsaufgabe der zivilen Verteidigung sowie der Gesamtaufgabe Innere Sicherheit. Als Fach- und Dienstaufsicht legt das BMI strategisch-politische Ziele im Bevölkerungsschutz fest und beauftragt die ihm nachgeordneten Behörden BBK und THW mit der jeweiligen Ausarbeitung von Konzepten oder der Umsetzung von Projekten und Aufgaben, zu denen beispielsweise die regelmäßig stattfindende Länder- und Ressortübergreifende Krisenmanagementübung (LÜKEX) gehört. Das BMI ist Gast in der Innenministerkonferenz der Länder und deren Fachgremien und vertritt Deutschland bei den zuständigen Gremien der Europäischen Kommission oder im Rahmen internationaler Kooperationen. Im Krisenfall wird im BMI ein Krisenstab gebildet, der bei Bedarf auch von BBK und THW sowie anderen Behörden fachlich beraten wird. Mit einigen Bundesressorts bestehen Absprachen, einen gemeinsamen Krisenstab zu bilden, wie dies im Zuge der Covid-19-Pandemie mit dem Bundesministerium für Gesundheit der Fall ist. Bei einer Katastrophe mit nationalem Ausmaß oder auf Wunsch der Länder kann auch die Interministerielle Koordinierungsgruppe von Bund und Ländern unter Leitung des BMI mit geschäftsführender Unterstützung durch das BBK einberufen werden.[11]

Die zentrale fachliche Stelle des deutschen Bevölkerungsschutzes und damit Netzknoten im Verbund der zahlreichen Akteure im Zivil- und Katastrophenschutz ist das BBK. Gemeinsam mit dem THW nimmt das BBK Aufgaben der zivilen Sicherheitsvorsorge, insbesondere im Bevölkerungsschutz und in der Katastrophenhilfe, wahr. Das Amt versteht sich dabei primär als ein fachliches Dienstleistungszentrum des Bundes mit Angeboten für die Behörden aller Verwaltungsebenen sowie für die im Bevölkerungsschutz mitwirkenden Organisationen und Institutionen. Die Hauptaufgabenfelder des Amtes spiegeln sich in vier Fachabteilungen: Risikomanagement einschließlich Schutz Kritischer Infrastrukturen, Krisenmanagement einschließlich Katastrophenhilfe, Forschung und technische Entwicklung des Zivilschutzes einschließlich des Schutzes vor CBRN-Gefahren sowie Aus-, Fort- und Weiterbildung von Führungskräften des Bevölkerungsschutzes an der behördeneigenen Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz. Auf internationaler Ebene setzt das Amt im Auftrag anderer Ressorts Projekte um, die unter anderem den Aufbau und die Stärkung von Bevölkerungsschutzstrukturen in Krisenregionen zum Gegenstand haben. Rund 400 Beschäftigte nahezu aller Disziplinen aus Natur-, Technik-, Ingenieur-, Geistes-, Sozial- und Verwaltungswissenschaften sowie der Medizin bilden zusammen einen in Deutschland einzigartigen behördlichen Expertenpool.

Das THW ist die operative Zivilschutzorganisation des Bundes, die im Rahmen der Amts- und Katastrophenhilfe auch regelmäßig die alltägliche Gefahrenabwehr und den Katastrophenschutz der Länder unterstützt. Mit rund 80.000 überwiegend ehrenamtlichen Helferinnen und Helfern, einer großen Präsenz in der Fläche sowie mehreren Tausend Spezialfahrzeugen und besonderen technischen Ressourcen für Rettung, Bergung und Instandsetzung von Infrastrukturen ist das THW eine weltweit einmalige Einsatzorganisation für Sonderlagen.

Wichtigstes politisches Gremium für den Abstimmungsprozess zwischen den Ländern und dem Bund in Fragen der inneren Sicherheit einschließlich des Bevölkerungsschutzes ist die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (IMK), die institutionalisierte fachspezifische Arbeitskreise unterhält. Der Bevölkerungsschutz ist dem Arbeitskreis V zugeordnet, der grundsätzliche Beschlüsse der IMK zu Feuerwehrangelegenheiten, zum Rettungswesen, zum Katastrophenschutz und zur zivilen Verteidigung vorbereitet, fachlich unterstützt durch den Ausschuss Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung und den Ausschuss Rettungswesen. Führungskräfte der Feuerwehren und des Rettungswesens sowie auch das BBK beraten die Arbeitsausschüsse bei Bedarf.

Eine besondere Herausforderung an die gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge ist die Privatisierung ehemals öffentlicher kritischer Infrastrukturen. Der Kooperationsbedarf ist daher über den rein staatlich-öffentlichen Bereich hinaus auch auf die Privatwirtschaft ausgeweitet, insbesondere auf die privaten KRITIS-Betreiber.

Internationale Zusammenarbeit

Katastrophen machen nicht vor Ländergrenzen oder Kontinenten Halt. Drei besonders heftige Ereignisse haben dies drastisch vor Augen geführt: der Reaktorunfall von Tschernobyl 1986, der Tsunami im Indischen Ozean 2004 und die Covid-19-Pandemie 2020/21. Eine globale katastrophale Zukunftsdimension besitzt der Klimawandel mit den einhergehenden Wetterextremen. Das Katastrophenmanagement ist daher unter internationalen Aspekten fortzuentwickeln. Sowohl auf europäischer als auch auf UN-Ebene wurden Verfahren entwickelt und Strategien verabschiedet, die eine verbesserte Katastrophenvorsorge und ein effektives Katastrophenmanagement zum Ziel haben. Der deutsche Bevölkerungsschutz ist hier auf drei Stufen aktiv: zum einen im Zuge der bilateral abgeschlossenen Hilfeleistungsabkommen mit den Nachbarstaaten sowie einigen weiteren Staaten, zum anderen als gestaltendes Mitglied im 2001 gestarteten Verfahren zum Katastrophenschutz in der EU sowie nicht zuletzt in der weltweiten Katastrophenhilfe, die durch die Vereinten Nationen organisiert wird.

Mit dem auf der dritten Weltkonferenz zur Katastrophenvorsorge im japanischen Sendai 2015 beschlossenen Sendai Framework for Disaster Risk Reduction, das auch Deutschland unterzeichnet hat, soll bis 2030 auf nationaler Ebene das Katastrophenrisiko gesenkt und dem Vorsorgegedanken mehr Raum gegeben werden. Durch umfangreiche politische, wirtschaftliche und soziale Maßnahmen sollen die Gefahrenexposition und die Katastrophenanfälligkeit verringert, die Vorbereitung auf den Katastrophenfall erhöht und die gesamtgesellschaftliche Resilienz gestärkt werden. Die nationale Kontaktstelle für diese Aufgabe in Deutschland ist beim BBK angesiedelt. Derzeit befindet sich die erste nationale Resilienzstrategie in Arbeit, die durch eine interministerielle Arbeitsgruppe 2021 einer Ressortabstimmung zugeführt werden soll.

Ausblick

Die Steigerung gesamtgesellschaftlicher Resilienz ist eine zentrale Zukunftsaufgabe. Der Bevölkerungsschutz in Deutschland muss sich dafür auf der bestehenden Basis des zivilgesellschaftlich verorteten und aufwuchsfähigen Hilfeleistungssystems neu aufstellen. Verstärkte Kooperationen zwischen den verschiedenen Ebenen und Akteuren im Inland sind dafür ebenso erforderlich wie im bilateralen und supranationalen Austausch mit Nachbarstaaten, der EU und den Vereinten Nationen. Der Bundesinnenminister hat 2020 den Auftrag erteilt, den Bevölkerungsschutz und das nationale Krisenmanagement in Deutschland einer kritischen Betrachtung zu unterziehen und im Rahmen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten neu zu justieren. Darin steckt eine große Chance, das grundsätzlich bewährte System an die künftigen Herausforderungen anzupassen und effektiv weiterzuentwickeln.

Fußnoten

1.
Vgl. Art. 30, Art. 70 GG.
2.
Vgl. Art. 73 Abs. 1 GG.
3.
Vgl. Wolfram Geier, Geschichte, Status quo und aktuelle Herausforderungen, in: ders./Harald Karutz/Thomas Mitschke (Hrsg.), Bevölkerungsschutz, Berlin–Heidelberg 2017.
4.
Vgl. etwa BBK (Hrsg.), Ratgeber für Notfallvorsorge und richtiges Handeln in Notsituationen, Bonn 2020.
5.
Vgl. etwa BBK, Baulicher Bevölkerungsschutz für alle Wetterlagen, Playlist, 2015/2016, http://www.youtube.com/watch?v=Ot-8x-NwQ7A&list=PLKLfpgCj_g6WmM8tZvB5NwKmzLKMLUJlW«.
6.
Vgl. Bundestags-Drucksache 17/12051, 3.1.2013.
7.
Vgl. Deutscher Feuerwehrverband (Hrsg.), Feuerwehr-Jahrbuch 2020, Berlin 2020, S. 326–329.
8.
Vgl. Gesundheitspersonal in 1000, 2018, http://www.gbe-bund.de/gbe/pkg_isgbe5.prc_menu_olap?p_uid=gast&p_aid=87366263&p_sprache=D&p_help=2&p_indnr=89&p_indsp=7013&p_ityp=H&p_fid«.
9.
Vgl. Lutz Diwell, Gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge, in: Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Hrsg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen, Hamburg 2004, S. 47–74.
10.
Vgl. BBK (Hrsg.), Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland, Bonn 2010.
11.
Vgl. BMI (Hrsg.), System des Krisenmanagements in Deutschland, Berlin 2015, http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/publikationen/themen/bevoelkerungsschutz/krisenmanagement-in-deutschland.pdf%3F__blob%3DpublicationFile%26v%3D1«.
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