1.9.2008 | Von:

Die Arbeit im Parlamentarischen Rat: Unstrittige und strittige Punkte

Im Parlamentarischen Rat trafen die parteipolitischen Vorstellungen über den neu zu gründenden Staat aufeinander. Sollte Gott ins Grundgesetz aufgenommen werden? Wer sollte für die Verwaltung der Finanzen verantwortlich sein? Und wie sollte die Länderkammer beschaffen sein?

Die Sitzungen des Parlamentarischen Rats fanden in der Pädagogischen Akademie in Bonn statt. Die Besuchertribüne war oft bis auf den letzten Platz besetzt. (© Haus der Geschichte / Bestand Erna Wagner-Hehmke)

Seit im Nachkriegsdeutschland politische Parteien wieder zugelassen waren, stießen auch parteipolitische und ideologische Gegensätze aufeinander. In den Landtagen der Westzone waren parlamentarische Demokratie und parteipolitische Auseinandersetzung längst wieder eingeübt, als im September 1948 im Parlamentarischen Rat die Arbeit am Grundgesetz begann. So spielten die parteipolitischen Gegensätze auch während der Ausarbeitung des Grundgesetzes eine wesentliche Rolle.

Unstrittige Inhalte

Dennoch waren sich die Vertreter der demokratischen Parteien in vielen grundlegenden Fragen schnell einig – vor allem in der Absicht, einen demokratischen Staat in einem geeinten Europa zu errichten. Auch der Grundrechtsartikel mit der Abschaffung der Todesstrafe wurde ohne Diskussion in den Grundgesetzentwurf aufgenommen.

Unstrittig war auch die Errichtung eines starken, unmittelbar vom Volk gewählten Parlaments. Schon der Herrenchiemseer Konvent war davon ausgegangen, dass ein "echtes Parlament" zu schaffen sei, welches unmittelbar vom deutschen Volk und nicht von den Landtagen gewählt werden solle. Dieses Parlament sollte den Hauptanteil an der Gesetzgebung erhalten, die Regierung sollte von ihm abhängig sein und schließlich sollte das Parlament bei der Wahl des Bundespräsidenten mitwirken.

Ebenfalls über die Parteigrenzen hinweg bestand Einigkeit in der Ablehnung von Plebisziten. Dass man auf die Möglichkeit von Plebisziten und Referenden prinzipiell verzichten wollte, war vor allem dem Missbrauch von Volksabstimmungen während der nationalsozialistischen Zeit geschuldet.

Gleichberechtigung

Die Mütter des Grundgesetzes (von links): Friederike Nadig (SPD), Helene Weber (CDU), Helene Wessel (Zentrum) und Elisabeth Selbert (SPD). (© Haus der Geschichte / Bestand Erna Wagner-Hehmke)

Aber schon bei der Suche nach einer juristisch unanfechtbaren Formulierung des Grundsatzes über die Gleichberechtigung von Mann und Frau wurde heftig gestritten. Die Diskussionsbeiträge im Ausschuss für Grundsatzfragen waren noch stark um eine juristisch unanfechtbare und allgemeingültige Formulierung bemüht. Elisabeth Selbert (SPD), die sich im Januar 1949 im Hauptausschuss mit der Formulierung des Gleichheitsgrundsatzes befasste, brachte durch ihren Einsatz das Thema in die Breite Öffentlichkeit. Sie schlug die Formulierung vor: "Männer und Frauen sind gleichberechtigt", statt der Formulierung "Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich". Erst nach einer von ihr mitinitiierten Öffentlichkeitskampagne der Frauenorganisationen übernahm der Hauptausschuss Mitte Januar 1949 ihren Vorschlag. Helene Weber (CDU) stellte in der Aussprache zur dritten Lesung des Grundgesetzentwurfes und seiner Verabschiedung am 8. Mai 1949 fest, "dass die Gleichberechtigung der Frau im Grundsatz eigentlich kein Streitpunkt" war. Allenfalls sei es um die Suche nach einer angemessenen und juristisch unangreifbaren Formulierung gegangen. Ziel war es, den Gleichheitsgrundsatz so zu fassen, dass er auch Auswirkungen auf das bürgerliche Recht und insbesondere das Familienrecht und Arbeitsrecht haben würde.

Bildergalerie: Der Parlamentarische Rat

Es gab während der Beratungen in den Ausschüssen - wie auch später im Hauptausschuss und schließlich im Plenum – weitere erhebliche Schwierigkeiten, die zum Teil konträren Meinungen von CDU/CSU und SPD zusammenzubringen. So mussten für die hier nachfolgend genannten Politikfelder parallel zur Ausschussarbeit wiederholt interfraktionelle Gesprächskreise eingesetzt werden, in denen zumeist von den Fraktionsführern und besonders sachkundigen Abgeordneten mehrheitsfähige Kompromisse ausgearbeitet wurden.

Senats- oder Bundesratsprinzip?

War die Schaffung des Bundestages noch unproblematisch, so war die Frage nach Macht und Einfluss der Zweiten Kammer oder Länderkammer - dem heutigen Bundesrat - bis ins Frühjahr 1949 umstritten. Die SPD hatte das Senatsprinzip entwickelt, wonach die Wahl der Mitglieder der Länderkammer durch die einzelnen Landtage erfolgen sollte. Aber auch das Bundesratsprinzip lehnte die SPD nicht grundsätzlich ab. Dafür sprachen sich auch CDU, Zentrumspartei und Deutsche Partei aus, da es ihrer Ansicht nach eher dem föderalen Grundprinzip in Deutschland entsprach.

Nach dem Bundesratsprinzip setzt sich die Länderkammer aus Mitgliedern der einzelnen Länderregierungen zusammen. Ein Vorschlag Konrad Adenauers vom 10. November 1948, die Länderkammer als eine Mischform von Bundsrat und Senat zu gestalten, stieß auf weite Ablehnung.

Besonders Abgeordnete der CSU, wie Josef Schwalber (links) und Felix Walter, setzten sich für einen starken Bundesrat und weitreichende Rechte der Länder ein. (© Haus der Geschichte / Bestand Erna Wagner-Hehmke)

Die Frage nach der Ausgestaltung der Länderkammer war das umstrittenste Problem während der Bonner Beratungen und führte zu teilweise recht dramatischen Auseinandersetzungen. Am Ende konnte man sich aber doch auf das reine Bundesratsprinzip einigen.

Allerdings konnte für den Bundesrat nicht die volle Gleichberechtigung mit dem Bundestag erreicht werden, wie es die Mehrheit der CDU/CSU-Fraktion angestrebt hatten. Auch der in der dritten Lesung des Hauptausschusses erzielte Kompromiss, wenigstens für die wichtigsten Gesetzesvorlagen, die auch Bundesinteressen berühren, eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrats zu verlangen, ließ sich im Verlauf der letzten Beratungen nicht halten.

Finanzverwaltung

Bei der Frage der Finanzverwaltung - also der Frage danach, wer welche Steuern einzieht und verwaltet - wurden drei Konzepte diskutiert:

bundeseigene Verwaltung / Bundesfinanzverwaltung
landeseigene Verwaltung / Landesfinanzverwaltung
Finanzverwaltung, die nach Weisung des Bundes von einer Landesverwaltung zu führen sei / Auftragsverwaltung

SPD, FDP und Zentrum traten für eine Bundesfinanzverwaltung ein, während die DP eine Landesfinanzverwaltung forderte. Für eine Bundesfinanzverwaltung sprachen vor allem die stark unterschiedlichen Steuereinnahmen in den einzelnen Ländern. Die Mehrheit der CDU war daher auch "im Herzen" für eine Bundesverwaltung, stimmte aber aus Gründen der Fraktionsdisziplin mit den Abgeordneten der bayerischen CSU für eine Landesverwaltung.

Die Finanzverwaltung stellte für die westalliierten Militärgouverneure, die das Grundgesetz genehmigen mussten, einen neuralgischen Punkt dar. Von Anfang an befürchteten die Westalliierten eine zu starke zentralistische Finanzverwaltung und sahen dadurch die Eigenständigkeit der Länder gefährdet. So wurde die Entscheidung über die Steuerhoheit schließlich Gegenstand der Beratungen zwischen den Abgeordneten des Parlamentarischen Rates und den Westalliierten. Am Ende einigte man sich auf eine Misch-Finanzverwaltung von Bund und Ländern sowie einen Finanzausgleich zwischen den Ländern und einen Bundeszuschuss.

Präambel

"Die Präambel muss eine gewisse Magie des Wortes besitzen", so Theodor Heuss (FDP). (© Haus der Geschichte / Bestand Erna Wagner-Hehmke)

Erste Präambelentwürfe des Parlamentarischen Rates waren sehr umständlich formuliert und konnten sich im Parlamentarischen Rat nicht durchsetzen. Sprachlich eleganteren Entwürfen wurde auf Drängen der CDU/CSU-Fraktion und der Zentrumsfraktion im November 1948 die so genannte "Anrufung Gottes" (Invocatio) hinzugefügt: "Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen [...]". Es blieben nach zahlreichen Änderungen in der Präambel die Erklärung zur gleichberechtigten Mitarbeit in einem vereinten Europa und die Aufforderung an das gesamte deutsche Volk, "in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden". Ein letztes Mal stellte die SPD am 28. April 1949 die Anrufung Gottes zur Diskussion: In einem gekürzten Entwurf hatten die Abgeordneten der SPD die "Invocatio" wieder herausgenommen. Doch der Abgeordnete Robert Lehr (CDU) machte in einer Erklärung deutlich, dass die CDU/CSU auf die "Invocatio" nicht verzichten werde. Der FDP-Abgeordnete Thomas Dehler vermittelte; er schlug die Präambelfassung mit "Invocatio" vor, wie wir sie bis heute kennen und die erstmals am 21. Februar 1949 in den Grundgesetzentwürfen auftauchte.