Koffer

16.12.2020 | Von:
Kay Hailbronner

Kommunale Aufnahme von Flüchtlingen – eine Frage der Bundeseinheitlichkeit

Sind Kommunen dazu berechtigt, eigene Programme für die humanitäre Aufnahme von Flüchtlingen zu entwickeln? Aus rechtspolitischer und verfassungsrechtlicher Perspektive gibt es Bedenken aufgrund der bundespolitischen Zuständigkeit für Migrationspolitik.

Ein Gesetzbuch mit Gesetzen zum Ausländerecht liegt auf einem Tisch auf einem Block, daneben ein gelber Kugelschreiber und ein gelber Textmarker, sowie eine rote Kladde.Gesetzessammlung Ausländerrecht. Das Grundgesetz weist dem Bund die Gesetzgebungskompetenz über das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht von ausländischen Staatsangehörigen und Angelegenheiten von Asylsuchenden und anerkannten Flüchtlingen zu. (© picture-alliance/dpa, Uwe Anspach)

Das Grundgesetz weist dem Bund die Gesetzgebungskompetenz über das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht von ausländischen Staatsangehörigen und Angelegenheiten von Asylsuchenden und anerkannten Flüchtlingen zu. Der Bund wirkt wiederum bei der Entwicklung und Anwendung einer in den EU-Verträgen vorgesehenen gemeinsamen europäischen Asyl-und Flüchtlingspolitik mit und trifft die hierfür erforderlichen asyl- und migrationspolitischen Entscheidungen.

Kriterien für die Aufnahme von Flüchtlingen und das Asylverfahren sind im Asylgesetz und im Aufenthaltsgesetz (AufenthG) geregelt. Aus humanitären Gründen können Flüchtlinge auch außerhalb des Asylverfahrens aufgenommen werden. § 23 AufenthG ermächtigt das Bundesinnenministerium "im Benehmen" – d.h. in Absprache – mit den Ländern, die letztlich die Flüchtlinge unterzubringen und zu versorgen haben, zur Wahrung "besonders gelagerter politischer Interessen" der Bundesrepublik Deutschland Flüchtlinge in größerer Zahl aufzunehmen. Dasselbe gilt für das Resettlement (Neuansiedlung) ausgewählter Flüchtlinge, die auf Grund von EU-Beschlüssen und internationalen Absprachen (vgl. z.B. das EU-Resettlement-Programm 2020, an dem sich die Bundesrepublik Deutschland mit 5.500 Plätzen beteiligt) im Bundesgebiet aufgenommen werden.

Auch die Länder können Aufnahmeprogramme beschließen, wie das in der Vergangenheit vielfach für syrische Flüchtlinge geschehen ist. Allerdings benötigen sie hierfür das Einverständnis ("Einvernehmen") des Bundesinnenministeriums, um die Bundeseinheitlichkeit zu wahren. Denn: Die humanitäre Aufnahme von Flüchtlingen berührt in erheblichem Maße bundespolitische Belange, insofern als Aufnahmeprogramme die Steuerung und Kontrolle der Zuwanderung von ausländischen Staatsangehörigen außerhalb des Asylverfahrens beeinflussen. Berührt werden damit 1) die einwanderungspolitische Kompetenz des Bundes, 2) die Beziehungen des Bundes mit auswärtigen Staaten sowie 3) die Befugnisse des Bundes, im Rahmen der Verhandlungen in der Europäischen Union eine gemeinsame europäische Asyl-und Flüchtlingspolitik zu gestalten, u.a. durch abgestimmte Aufnahme und Resettlement-Programme. Die Verabschiedung von Landesaufnahmeprogrammen erfolgt daher zwangsläufig in enger Abstimmung zwischen dem betreffenden Bundesland und dem Bund. Dieser spricht seinerseits unter Wahrung seiner Befugnisse sein Handeln mit EU-Organen, dem UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) und ggf. auswärtigen Staaten ab, deren Interessen und Befugnisse bei Aufnahmeaktionen betroffen sind. Dies gilt auch für die Seenotrettung, die rechtlich zwar Gegenstand gesonderter Konventionen ist, häufig aber zur Aufnahme von Flüchtlingen als Asylbewerberinnen und Asylbewerber führt.

Diese Struktur soll nach den Vorstellungen einiger Bundesländer und Kommunen dahingehend geändert werden, dass ihnen die Möglichkeit eingeräumt wird, eigenverantwortlich – also ohne die Zustimmung des Bundes – über die humanitäre Aufnahme von Flüchtlingen zu entscheiden. Diese Länder und Kommunen wollen einen Entscheidungsspielraum erwirken, der es ihnen ermöglicht, Schutzsuchende auch ohne das Einverständnis des Bundesinnenministeriums aufzunehmen. [1] So wurde eine Änderung des Aufenthaltsgesetzes vorgeschlagen, mithilfe derer die Länder humanitäre Aufnahmeprogramme auch ohne das Einverständnis des Bundeinnenministeriums initiieren könnten. Diese Regelung soll sicherstellen, dass das BMI über das geplante Vorgehen der obersten Landesbehörden unterrichtet wird, Stellungnahmen vom BMI geprüft werden und erst in der Folge auf Landesebene eine abschließende Entscheidung über die Flüchtlingsaufnahme getroffen wird.

Der Vorschlag stößt allerdings meines Erachtens nach auf gravierende rechtspolitische und verfassungsrechtliche Bedenken. Wie ich im Folgenden skizzieren werde, ist er mit Grundprinzipien des deutschen Aufenthaltsrechts nicht vereinbar, gefährdet die Verhandlungsposition der Bundesrepublik Deutschland beim Versuch, eine EU-weite einheitliche Aufnahmeregelung für humanitäre Flüchtlinge zu erreichen und beeinträchtigt die Zielsetzung einer auf die Interessen der gesamten Bundesrepublik Deutschland ausgerichteten Steuerung der humanitären Aufnahme von Flüchtlingen in Abstimmung mit unseren europäischen Nachbarstaaten.

Ein Grundprinzip des deutschen Einwanderungs-und Asylrechts ist die in § 1 AufenthG normierte Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländerinnen und Ausländern unter Berücksichtigung der Aufnahme- und Integrationsfähigkeit und unter Beachtung der humanitären Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland. Die Erfüllung dieser Aufgabe beinhaltet ein weites politisches Gestaltungrecht des Bundes, dem entsprechend seiner Gesetzgebungsbefugnis die Ausgestaltung und Koordinierung der zahlreichen Aspekte einer kohärenten Einwanderungs- und Asylpolitik zukommt. Damit kann auch die Übertragung neuer Aufgaben und Befugnisse und selbstverständlich auch die logistische und finanzielle Unterstützung von Ländern und Gemeinden verbunden sein – insbesondere hinsichtlich der Aufgabe, die im Bundesgebiet aus humanitären Gründen aufgenommenen Flüchtlinge unterzubringen und in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt zu integrieren. Diese Übertragung von Aufgaben und Befugnissen beinhaltet jedoch meines Erachtens nach keine eigenständige politische Gestaltungsbefugnis von Ländern und Gemeinden bei der humanitär motivierten Aufnahme von Flüchtlingen. Humanitäre Aufnahmeprogramme haben eine hohe asylpolitische Bedeutung, da sie Aufnahmemöglichkeiten auch außerhalb des geltenden Einreise- und Asylrechts eröffnen. Selbst, wenn sie – wie Art. 23 AufenthG – keine individuellen Ansprüche beinhalten, senden sie, wie ich meine, Signale nach außen und geben damit Anreize, die häufig gefährliche Reise in Richtung Deutschland zu unternehmen.

Erheblich bedeutsamer ist aber die asylpolitische Funktion solcher Aufnahmeprogramme. Die Eröffnung neuer und von Bundesland zu Bundesland und möglicherweise von Kommune zu Kommune divergierender humanitärer Aufnahmeprogramme läuft praktisch auf die Notwendigkeit einer koordinierten und transparenten einheitlichen Aufnahmepolitik hinaus. Die Teilnahme der Bundesrepublik an einem abgestimmten EU-Konzept zur Aufnahme und Verteilung von Schutzsuchenden würde signifikant gefährdet, wenn Länder und Kommunen eine eigene Aufnahmepolitik betreiben könnten, da dies den EU-internen Verhandlungsprozess notwendigerweise beeinflussen würde. Hinzu kommt, dass die von einem Bundesland oder einer Kommune beschlossene humanitäre Aufnahme von Flüchtlingen längerfristig die Belange anderer Bundesländer und Kommunen tangieren kann. Zwar gibt es die Möglichkeit, die aufgenommenen Schutzsuchenden mithilfe einer Wohnsitzauflage zu verpflichten, in der aufnahmegewährenden Kommune zu verbleiben, eine solche Wohnsitzpflicht kann aber nur vorübergehend auferlegt werden, sodass nach ihrem Ablauf eine Weiterwanderung in eine andere Kommune in einem anderen Bundesland nicht ausgeschlossen werden kann. Diese müsste dann gegebenenfalls für die Unterbringung und Integration der Flüchtlinge aufkommen. Eine auf eine Gemeinde beschränkte Aufenthaltserlaubnis ist im deutschen Recht nicht vorgesehen. Die Aufenthaltserlaubnis beinhaltet ein Aufenthaltsrecht für das Bundesgebiet. Die Zustimmung des Bundes zur Auflage von humanitären Aufnahmeprogrammen ist daher unverzichtbar.

Voraussetzung einer gesetzlichen Übertragung von Aufgaben an Kommunen ist, dass diese in das im Grundgesetz (GG) festgelegte Betätigungsfeld von Gemeindevertretungen fallen. Demnach sind Kommunen für "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" zuständig. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des GG sind darunter diejenigen Bedürfnisse und Interessen zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben. Sie sind den Einwohnerinnen und Einwohnern der Gemeinde gemeinsam, weil sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen. [2] Danach ist zwar eine politische Gestaltungsbefugnis der Gemeinde und eine Stärkung und Unterstützung des zivilgesellschaftlichen Engagements für eine humanitäre Aufnahme von Flüchtlingen durch gemeindliche Maßnahmen nicht ausgeschlossen. Erforderlich ist jedoch ein spezifisch örtlicher gemeindlicher Bezug. Dieser wäre z.B. dann gegeben, wenn die kommunalen Ressourcen durch eine humanitäre Aufnahme verbessert würden, weil die Gemeinde dafür Zuschüsse vom Bund erhielte. Die Grenzlinie zwischen einer Regelung bzw. Betätigung im Rahmen der örtlichen Gemeinschaft ist dagegen überschritten, wenn die Gemeinde nach von ihr eigenverantwortlich gesetzten Kriterien und Grenzen humanitäre Flüchtlinge aufnehmen könnte. Gemeinden ist es nämlich nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verwehrt, "allgemeinpolitische Fragen zum Gegenstand ihrer Tätigkeit" zu machen. [3] Die unmittelbaren asylpolitischen Auswirkungen einer durch die Städte bzw. Kommunen "eigenverantwortlich" gestalteten Aufnahmepolitik können als eine überörtliche Angelegenheit verstanden werden und gingen somit über den Zuständigkeitsbereich der örtlichen Gemeinschaften hinaus.

Zwar lässt der Begriff der eigenverantwortlichen humanitären Aufnahme unterschiedliche Verständnisse darüber zu, inwieweit die Ausübung solcher Befugnisse mit den bundespolitischen Grundsätzen der Asylpolitik und den gesetzlichen Vorgaben des Bundes vereinbar sein muss. Ungeachtet dessen ist aber eine potentielle Konfliktsituation mit den bundesrechtlichen Kompetenzen sowohl bei der Gestaltung einer EU-koordinierten Asylpolitik als auch den bundesrechtlichen Vorgaben einer das Asylrecht ergänzenden humanitären Flüchtlingsaufnahme strukturell vorprogrammiert. Dies gilt nicht nur in Bezug auf die fiskalpolitischen Belastungen des Bundes, anderer Länder und Kommunen, sondern betrifft auch die Verhandlungspotentiale des Bundes bei der EU-internen Verteilung von Asylsuchenden. Ein Flickenteppich regionalpolitisch motivierter Aufnahmeprojekte kann eine kohärente und einheitliche Aufnahmepolitik sowohl im Bund als auch in der EU empfindlich stören und überschreitet damit die Grenzen, die die Verfassung dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden setzt.

Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers "Kommunale Migrations- und Flüchtlingspolitik".

Fußnoten

1.
Ein entsprechender Vorstoß fand sich beispielsweise in einem Antrag von Bundestagsabgeordneten der Linken sowie der Grünen aus dem April 2019. Abrufbar unter:
https://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/092/1909275.pdf
2.
BVerfGE 79, 127, 151; ferner BVerfGE 8, 122, 134, 50, 195 ,201 52, 95,120.
3.
BVerfGE 79, 127, 147, Beschluss vom 23.11.1988.
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