Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

16.10.2018 | Von:
Bernd Parusel

Afghanische Asylsuchende und das Gemeinsame Europäische Asylsystem

Das Gemeinsame Europäische Asylsystem zielt auf die Angleichung nationaler Asylstandards ab. Der Fall afghanischer Asylsuchender in der Europäischen Union offenbart jedoch Mängel in Bezug auf Fairness und Verantwortungsteilung.

September 2017: Protestaktion am Flughafen Düsseldorf gegen die Abschiebung von mindestens zwölf Menschen nach Afghanistan.
Ein Mann hält ein Plakat mit der Aufschrift "Afghanistan ist nicht sicher".September 2017: Protestaktion am Flughafen Düsseldorf gegen die Abschiebung von mindestens zwölf Menschen nach Afghanistan. (© picture-alliance/dpa)

In den vergangenen zehn Jahren (2008-2017) kamen mehr als 545.000 afghanische Staatsangehörige in die Europäische Union, um hier Asyl zu beantragen. Afghanistan war somit nach Syrien das zweitwichtigste Herkunftsland von Asylsuchenden in der EU. Die Zahl der Asylsuchenden aus Afghanistan ist nach dem Rückzug der internationalen Truppen aus dem Land 2014 erheblich gestiegen. Im Jahr 2015 wurden in den EU-Mitgliedstaaten während der sogenannten "europäischen Flüchtlingskrise" fast 180.000 afghanische Asylsuchende registriert. [1] Im Zeitraum 2008-2017 war jeder fünfte afghanische Asylbewerber (19,8 Prozent) ein unbegleiteter Minderjähriger, also ein Kind unter 18 Jahren, das ohne Eltern oder Erziehungsberechtigte einreiste. [2]

Die Art und Weise, wie die EU-Mitgliedstaaten mit afghanischen Asylsuchenden umgehen, ist Gegenstand zahlreicher Kontroversen. Trotz der sich verschlechternden Sicherheitslage in Afghanistan erhält mehr als die Hälfte aller afghanischen Asylbewerber_innen keinen Schutz in der EU. Sie sind zudem mit beträchtlichen Ungerechtigkeiten konfrontiert, da ihre Anerkennungsquoten stark variieren, je nachdem, in welchem EU-Mitgliedsland ihre Anträge auf Asyl registriert und geprüft werden. Viele der abgelehnten Asylbewerber_innen riskieren, sich über lange Zeit in einem rechtlichen und sozialen Schwebezustand wiederzufinden, da sie zwar gezwungen sind, die EU zu verlassen, aber tatsächlich relativ selten in ihr Herkunftsland zurückkehren.

In der aktuellen politischen Diskussion über notwendige Reformen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) spielen Fragen wie eine gerechtere quantitative Verteilung der Asylbewerber_innen zwischen den EU-Mitgliedstaaten, eine einheitlichere Asylentscheidungspraxis und eine glaubwürdige Rückkehrpolitik eine zentrale Rolle. [3] Das GEAS enthält eine Reihe von Rechtsakten, die zum einen die Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaats (Dublin-Verordnung) regeln. Zum anderen legen sie Mindeststandards für die Aufnahme von Asylbewerbern, die Durchführung von Asylverfahren und Kriterien für die Anerkennung von Nicht-EU-Bürgern als Flüchtlinge oder subsidiär Schutzberechtigte fest. [4] Das GEAS wird durch weitere Rechtsakte ergänzt, die über das Asylrecht im engeren Sinne hinausgehen, wie etwa gemeinsame Regeln für die Rückführung ausreisepflichtiger Personen. [5] Im Jahr 2016 hat die Europäische Kommission einen Prozess zur Reform und Stärkung dieser gemeinsamen Gesetzgebung eingeleitet. [6] Da afghanische Asylbewerber_innen eine wichtige Gruppe darstellen, die von dieser Gesetzgebung berührt wird, können die Probleme, mit denen sie konfrontiert sind, konkrete Erkenntnisse darüber liefern, wie gut das GEAS funktioniert und welche Defizite bestehen.

Ungleiche Verteilung der Verantwortung in der EU

Die einzelnen Mitgliedstaaten haben unterschiedlich viel Verantwortung für die Aufnahme von Asylbewerber_innen aus Afghanistan übernommen. Unter erwachsenen Asylsuchenden ist Deutschland das mit Abstand bevorzugte Zielland in der EU. Fast 40 Prozent aller afghanischen Asylsuchenden, die zwischen 2008 und 2017 in die EU kamen, wurden dort registriert (216.860). Weitere wichtige Aufnahmeländer waren Ungarn, Schweden, Österreich und das Vereinigte Königreich. Für die spezielle Gruppe der unbegleiteten Minderjährigen aus Afghanistan war Schweden das Hauptziel: Allein im Jahr 2015 wurden dort 22.625 dieser jungen Geflüchteten registriert, gefolgt von Deutschland und Österreich. Am anderen Ende der Skala stehen zwölf Mitgliedstaaten, die in den letzten zehn Jahren weit weniger als 1.000 afghanische Asylbewerber_innen registriert haben; einige Länder nahmen nur eine Handvoll unbegleiteter Minderjähriger aus Afghanistan auf – oder gar keine. [7] Diese Unterschiede können bis zu einem gewissen Grad darauf zurückgeführt werden, dass afghanische Asylsuchende selbst unterschiedliche Zielländer wählen, oder dass Personen, die ihre – zumeist irregulären – Reisen erleichtern, bestimmte Routen und Ziele anbieten. Zum Teil kommen sie aber auch dadurch zustande, dass Zwangsmigrant_innen auf ihrem Weg zu anderen Zielorten entdeckt und an der Weiterreise gehindert werden.

Entwicklung der Zahl der Erstanträge afghanischer Asylbewerber_InnenEntwicklung der Zahl der Erstanträge afghanischer Asylbewerber_Innen Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Unterschiedliche Schutzquoten

Abgesehen von der ungleichen Verteilung der afghanischen Asylbewerber_innen in der EU variieren ihre Chancen, im Asylverfahren einen Schutzstatus zu erhalten, sehr stark von einem EU-Mitgliedstaat zum anderen. Insgesamt sind in den letzten Jahren ihre Aussichten, in Europa bleiben zu dürfen, zurückgegangen. Im Jahr 2015 gewährten die EU-Mitgliedstaaten im Durchschnitt rund 66,9 Prozent aller afghanischen Asylbewerber_innen Schutz. Dieser Anteil sank 2016 auf 56,8 Prozent und ging 2017 auf 46,3 Prozent zurück. [8]

Einzelne Mitgliedstaaten entscheiden im Falle afghanischer Asylbewerber_innen ganz unterschiedlich: In Deutschland, dem wichtigsten Aufnahmeland, lag die Schutzquote für Afghaninnen und Afghanen 2017 bei 46,6 Prozent. In Österreich belief sie sich auf 38,4 Prozent, in Schweden auf 37,1 Prozent. Im Gegensatz dazu waren die Anerkennungsquoten für afghanische Staatsangehörige in Dänemark (17,8 Prozent), Kroatien (6,3 Prozent) und Bulgarien (1,4 Prozent) viel niedriger. Wesentlich großzügiger waren hingegen Luxemburg, Italien und Frankreich mit Schutzquoten von weit über 80 Prozent oder 90 Prozent. [9]

Zahl der Asylentscheidungen in erster Instanz, Zahl der positiven Entscheidungen und Schutzquoten für afghanische Asylantragsteller_innen in der EU 2017

Gesamtzahl der EntscheidungenGesamtzahl der positiven EntscheidungenSchutzquote in Prozent
Luxemburg 185 180 97,3%
Italien 1.970 1.805 91,6%
Frankreich 7.515 6.315 84,0%
Spanien 65 50 76,9%
Griechenland 2.135 1.615 75,6%
Belgien 5.160 3.030 58,7%
Deutschland 109.730 51.170 46,6%
Europäische Union 179.640 83.190 46,3%
Rumänien 120 55 45,8%
Finnland 1.335 560 41,9%
Australien 17.730 6.810 38,4%
Schweden 25.155 9.325 37,1%
Vereinigtes Königreich 1.910 690 36,1%
Niederlande 1.895 670 35,4%
Ungarn 1.800 580 32,2%
Dänemark 1.350 240 17,8%
Kroatien 80 5 6,3%
Bulgarien 1.390 20 1,4%

Hinweis: EU-Mitgliedstaaten, die weniger als 50 erstinstanzliche Entscheidungen über Asylanträge von afghanischen Staatsangehörigen getroffen haben, werden in der Tabelle nicht dargestellt, sind jedoch im EU-Durchschnittswert enthalten.

Quelle: Eurostat (2018): First instance decisions on applications by citizenship, age and sex. Annual aggregated data (rounded) [migr_asydcfsta]. Letztes Update: 30. März 2018, Zugriff auf Daten: 10. April 2018.

Angesichts der Tatsache, dass die EU seit fast zwei Jahrzehnten auf eine Angleichung der nationalen Standards für Asylentscheidungen hinarbeitet, sind diese Unterschiede bemerkenswert. Bereits 1999 hat der Europäische Rat in Tampere das Ziel vereinbart, eine "Annäherung der Bestimmungen über die Zuerkennung und die Merkmale der Flüchtlingseigenschaft" zu erreichen. [10] Im Jahr 2004 verabschiedete die EU ihre erste verbindliche Richtlinie zur Anerkennung von Asylbewerber_innen, die später gestärkt und konsolidiert wurde. Parallel zu diesem Gesetzgebungsverfahren wurde auch eine schrittweise Standardisierung der nationalen Entscheidungsprozesse durch von der EU organisierte Mechanismen für den Erfahrungsaustausch zwischen nationalen Asylentscheider_innen erleichtert.

Während die mangelnde Harmonisierung in Fachkreisen allgemein bekannt ist, sind die Lösungen immer noch provisorisch und unzureichend. Auf der einen Seite wird daran gearbeitet, das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) zu einer "Europäischen Asylagentur" auszubauen. Im März 2016 beschloss der Rat der Europäischen Union, die Harmonisierung der Asylentscheidungen in den Mitgliedstaaten durch eine einheitlichere Anfertigung und Nutzung von Herkunftslandinformationen voranzutreiben. Ziel ist es, das zu dämpfen, was der Europäische Flüchtlingsrat als europäische "Asyl-Lotterie" bezeichnet hat. [11]

Gründe für die großen Unterschiede zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten könnten mit unterschiedlichen Auffassungen nationaler Asylbehörden über die Sicherheitslage in Afghanistan sowie "internen Fluchtalternativen" zusammenhängen. Demnach gelten einige Regionen innerhalb eines bestimmten Herkunftslandes als sicher genug, um abgelehnte Asylbewerber_innen dorthin zurückzuführen. Wie es scheint, nutzen viele EU-Länder dieses Konzept im Falle afghanischer Asylsuchender – außer Italien, was teilweise die relativ hohe Schutzquote für Afghaninnen und Afghanen dort erklärt. [12]

Rückführung abgelehnter Asylsuchender nach Afghanistan – eine Illusion?

Ein weiteres Problem stellt die Rückführung der vielen afghanischen Asylbewerber dar, bei denen entschieden wird, dass sie nicht schutzbedürftig sind. Wird ein Asylantrag abgelehnt, müssen die Betroffenen in der Regel ihr Gastland verlassen. Gehen sie nicht freiwillig, werden sie unter Zwang abgeschoben. In ihrer "Europäischen Migrationsagenda" vom Mai 2015 stellte die Europäische Kommission jedoch fest, dass das europäische Rückkehrsystem "nur unvollständig funktioniert" und dass die "Durchsetzungsquote" erhöht werden müsse. [13]

Das Beispiel afghanischer Staatsangehöriger zeigt, wie schwierig dies im Falle von unsicheren und konfliktreichen Ländern sein kann. In den vergangenen fünf Jahren (2013-2017) wurden insgesamt 137.135 Afghaninnen und Afghanen aufgefordert, die EU-Mitgliedstaaten zu verlassen, [14] doch nur 27.170 Personen reisten tatsächlich aus. In den letzten Jahren hat sich die Kluft zwischen der Zahl ausgestellter Rückkehranordnungen und der Zahl der tatsächlichen Ausreisen afghanischer Staatsangehöriger aus Europa vergrößert. 2016 konnten 31 Prozent und 2017 unter 23 Prozent in ihr Herkunftsland zurückgeführt werden. Dies bedeutet, dass es innerhalb der EU eine wachsende Zahl afghanischer Staatsangehöriger gibt, deren Asylanträge zwar abgelehnt wurden, die aber trotzdem noch anwesend sind. [15]

In der politischen Diskussion über die Schwierigkeit von Rückführungen wird häufig auf die mangelnde Bereitschaft der Asylsuchenden hingewiesen, Ablehnungsbescheiden Folge zu leisten. Probleme können sich auch ergeben, wenn Personen keine Reisedokumente besitzen oder diese bewusst nicht den Vollzugsbehörden vorlegen, die Offenlegung ihrer Identität verweigern oder untertauchen, um sich der Abschiebung zu entziehen. Herkunftsländer weigern sich manchmal, ihre eigenen Staatsangehörigen wieder aufzunehmen, oder sie geben keine Pässe aus. [16]

Während solche Erklärungen in vielen Fällen zutreffen mögen, deutet das Beispiel Afghanistans darauf hin, dass es auch fundamentalere Gründe dafür gibt, dass die Rückkehrpolitik oft nicht funktioniert. Obwohl die EU und einige ihrer Mitgliedstaaten Rückübernahmeabkommen mit Afghanistan geschlossen haben, die mehrere der genannten praktischen Hindernisse beseitigen sollten, ist die sich verschlechternde Sicherheitslage in Afghanistan sicherlich eine Ursache vieler Probleme. So haben beispielsweise mehrere deutsche Bundesländer Abschiebungen nach Afghanistan aus Sicherheitsgründen zeitweise ausgesetzt. [17] Im Mai 2017 wurden nach einem Terroranschlag in der Nähe der deutschen Botschaft in Kabul Abschiebungen aus Deutschland fast gänzlich gestoppt und erst später für begrenzte Gruppen, etwa Straftäter, wieder aufgenommen. Anfang Februar 2018 stellte Schweden nach einem anderen Anschlag Zwangsrückführungen ein, da Botschaftsmitarbeiter_innen keine Möglichkeit hatten, den Flughafen in Kabul zu erreichen, um Rückkehrer_innen zu treffen. [18] In der Praxis geben mehrere EU-Länder zu, dass sie nur selten oder gar keine Abschiebungen nach Afghanistan durchführen. [19]

Konsequenzen des defizitären EU-Asylsystems

Da der Anteil der abgelehnten afghanischen Asylsuchenden zunimmt und gleichzeitig ihre Rückkehr selten realistisch ist, führt dies zu mehr irregulären oder halblegalen Aufenthalten in Europa. In Deutschland zum Beispiel enden die meisten abgelehnten Asylbewerber_innen aus Afghanistan, die nicht abgeschoben werden können, mit einer "Duldung", einem unsicheren Status [20], der lediglich eine vorübergehende Aussetzung der Abschiebung bedeutet und die Integration behindert. Schwedische Behörden können in Fällen langanhaltender Rückkehrhindernisse befristete Aufenthaltsgenehmigungen erteilen. Die meisten abgelehnten Asylbewerber_innen, die das Land nicht verlassen, bleiben allerdings ohne legalen Status im Land. Andere wandern weiter in andere EU-Länder, um erneut Asyl zu beantragen. Viele afghanische Staatsangehörige haben Schweden verlassen, um es in Frankreich oder Italien [21] erneut zu versuchen, wo die Chancen, Schutz zu erhalten, bislang höher sind.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Situation der afghanischen Asylbewerber_innen in der EU besonders deutlich zeigt, dass die gemeinsame Asylpolitik zwei gravierende Mängel aufweist. Erstens fehlt es an einer harmonisierten Entscheidungspraxis in Asylverfahren. Das führt dazu, dass die Chancen von afghanischen Asylbewerber_innen, Schutz zu erhalten, sehr unterschiedlich sind, je nachdem, wo in der EU sie ankommen (entweder nach eigener Wahl oder zwangsweise nach den Zuständigkeitsregeln der Dublin-Verordnung). Auch trägt die Uneinheitlichkeit der Entscheidungen zu mehr unerwünschter "Sekundärmigration" von Asylbewerbern innerhalb der EU bei. Sieht man sich vor dem Hintergrund zunehmender Bemühungen um die Durchsetzung von Rückführungen nach Afghanistan die relativ niedrigen Quoten der tatsächlich Zurückgekehrten an, erscheinen die Erwartungen der EU-Mitgliedstaaten hinsichtlich der Rückkehr abgelehnter Asylbewerber_innen nach Afghanistan unrealistisch. Dies schafft eine Situation, in der viele afghanische Staatsangehörige in der EU bleiben, mit prekärem oder gar keinem legalen Aufenthaltsstatus und schlechten Integrationsmöglichkeiten. Zwar tragen in erster Linie die afghanischen Asylsuchenden selbst die negativen Folgen dieser Situation, doch besteht auch die Gefahr, dass die Asylpolitik in der EU als illegitim und nicht vertrauenswürdig wahrgenommen wird.

Übersetzung ins Deutsche: Vera Hanewinkel

Zum Thema

Dieser Text ist Teil des Länderprofils Afghanistan.

Fußnoten

1.
Eurostat (2018a): Asylum and first time asylum applicants by citizenship, age and sex. Annual aggregated data (rounded) [migr_asyappctza]. Letztes Update am 30. März 2018, Zugriff auf Daten am 14. Juni 2018.
2.
Eurostat (2018b): Asylum applicants considered to be unaccompanied minors by citizenship, age and sex. Annual data (rounded) [migr_asyunaa]. Letztes Update am 16. Mai, Zugriff auf Daten am 14. Juni 2018.
3.
Parusel, Bernd/Schneider, Jan (2017): Reforming the Common European Asylum System – Responsibility-sharing and the harmonisation of asylum outcomes. Stockholm: Delegationen för migrationsstudier, Rapport 2017:9, http://www.delmi.se/upl/files/145454.pdf (Zugriff: 14.7.2018).
4.
European Commission (2018): Common European Asylum System. Letztes Update: 14. Juni 2018, https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/asylum_en (Zugriff: 14.7.2018); International Association of Refugee Law Judges European Chapter (2016): An Introduction to the Common European Asylum System for Courts and Tribunals. Valletta: European Asylum Support Office.
5.
Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals, https://eur-https://cms.bpb.de/gesellschaft/migration/laenderprofile/277690/das-gemeinsame-europaeische-asylsystemlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0107:en:PDF (Zugriff: 14.7.2018); Hörich, Carsten (2011): Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme. Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 9, S. 281–286.
6.
European Commission (2015): Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – A European Agenda on Migration. COM(2015) 240 final. Brüssel, https://eur-lex.europa.eu/ (Zugriff: 14.7.2018).
7.
Eurostat (2018a), Eurostat (2018b).
8.
Parusel, Bernd (2017): Asylsuchende aus Afghanistan und die Defizite des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Zeitschrift für Flüchtlingsforschung 1 (2), S. 275–297; Eurostat (2018c): First instance decisions on applications by citizenship, age and sex. Annual aggregated data (rounded) [migr_asydcfsta]. Letztes Update: 30. März 2018, Zugriff auf Daten: 10. April 2018.
9.
Eurostat (2018c).
10.
European Council (1999): Tampere Europäischer Rat 15. und 16. Oktober – Schlussfolgerungen des Vorsitzes.
11.
European Council on Refugees and Exiles (2017): Refugee rights subsiding? Europe’s two-tier protection regime and its effect on the rights of beneficiaries. Asylum Information Database Report, http://www.asylumineurope.org (Zugriff: 14.7.2018).
12.
Norsk organisasjon for asylsøkere (2018): Strengest i klassen? En kartlegging av Afghanistan-praksis i vesteuropeiske land, http://www.noas.no/ (Zugriff: 14.7.2018).
13.
European Commission (2015).
14.
Eine Ausreiseaufforderung sprechen Behörden dann aus, wenn ein Asylantrag endgültig abgelehnt wurde.
15.
Eurostat (2018d): Third country nationals ordered to leave. Annual data (rounded) [migr_eiord]. Letztes Update: 23. Mai 2018, Daten abgerufen am 14. Juni 2018; Eurostat (2018e): Third country nationals returned following an order to leave. Annual data (rounded) [migr_eirtn]. Letztes Update: 23. Mai, Daten abgerufen am 14. Juni 2018.
16.
European Migration Network (2016): The Return of Rejected Asylum Seekers – Challenges and Good Practices. Synthesis Report. Brüssel, https://ec.europa.eu/ (Zugriff: 14.7.2018).
17.
Deutscher Bundestag (2017a): Zur Abschiebepraxis nach Afghanistan. Sachstand, WD 3 – 3000 – 074/17.
18.
Ljungberg, Anders/Parham, Babak (2018): Ökat våld stoppar utvisningar till Afghanistan. Sveriges Radio, 2. Februar 2018.
19.
European Migration Network (2017): Ad-Hoc Query on Forced returns to Afghanistan (requested by Sweden). Summary of answers as of 8 November 2017, http://www.emnsweden.se/ (Zugriff: 14.7.2018).
20.
Deutscher Bundestag (2017b): Sammelabschiebungen nach Afghanistan und rechtsstaatliche Defizite im Abschiebungsvollzug. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke, Sevim Dağdelen, Inge Höger, weiterer Abgeordneter und der Fraktion Die Linke. Drucksache, 18/11997.
21.
Lindholm, Amanda (2017): Stor skillnad mellan EU-länder i asylbeviljande till afghaner. Dagens Nyheter, 21. November 2017; Petrén, Alice (2018): Afghaner lämnar Sverige för Italien. Sveriges Radio, 4. März 2018.

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