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Vor 70 Jahren: Das Auswärtige Amt wird wiedergegründet

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Vor 70 Jahren: Das Auswärtige Amt wird wiedergegründet

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Nach dem Zweiten Weltkrieg durfte die Bundesrepublik vorerst keine eigene Außenpolitik machen. Das änderte sich mit der Wiedergründung des Auswärtigen Amtes 1951. Wie hat sich die Außenpolitik danach entwickelt?

Von 1952 bis 1999 hatte das Auswärtige Amt seinen Sitz in Bonn. Tafel am Eingang zum Gebäudekomplex des AA (Archivbild). (© picture-alliance, Bildagentur-online/Schoening)

Als am 8. Mai 1945 das Interner Link: NS-Regime bedingungslos kapitulierte, verlor Deutschland seine staatliche Souveränität. Mit dem Zweiten Weltkrieg endete damit zunächst auch eine selbstständige deutsche Außenpolitik. Die Regierungsgewalt übernahmen die vier Siegermächte: die USA, Großbritannien, Frankreich und die Sowjetunion. An ihrem Ziel, gemeinsam einen neuen deutschen Staat zu gestalten, scheiterten sie allerdings. Ihre Vorstellungen über die zukünftige Weltordnung und die Rolle, die Deutschland darin spielen sollte, waren zu unterschiedlich.

Im beginnenden Kalten Krieg drängten die USA und Großbritannien auf die Gründung eines eigenständigen Staates auf dem Territorium der drei westlichen Besatzungszonen. Das Vorhaben sollte Schritt für Schritt umgesetzt werden: Im Frühjahr 1949 wurden Interner Link: in einem Besatzungsstatut die Befugnisse der zukünftigen westdeutschen Regierung festgelegt. Ausdrücklich ausgenommen blieben darin zunächst die Außenbeziehungen des geplanten Staates.

Mit dem Einverständnis der Westalliierten

Bereits kurz nach der Gründung der Bundesrepublik wurde das Besatzungsstatut erstmals abgeändert und der Bundesregierung konsularische Beziehungen zu westlichen Staaten zugestanden. Diplomatische Verbindungen zum Ausland blieben jedoch untersagt. Erst Anfang März 1951 erlaubte die Hohe Kommission der Westalliierten der Bundesrepublik, sich wieder selbst um ihre auswärtigen Angelegenheiten zu kümmern.

Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) Externer Link: teilte daraufhin am 15. März 1951 den Kommissaren die Wiederbegründung des Auswärtigen Amtes mit. Die Bezeichnung Auswärtiges Amt geht auf die gleichnamige Institution des Norddeutschen Bundes von 1870 zurück und hat sich über alle deutschen Staatsformen bis heute erhalten. Das neue Auswärtige Amt – das offiziell auch AA abgekürzt wird – hatte seinen Sitz nun nicht mehr in Berlin, sondern in Bonn. Die Leitung übertrug Kanzler Adenauer sich selbst.

Frühere NSDAP-Mitglieder übernommen

Doch der Start war holprig. Schon bald stand die Personalpolitik des Auswärtigen Amtes in der Kritik. Ein Externer Link: Untersuchungsausschuss im Bundestag sollte überprüfen, ob im AA ehemalige Mitarbeiter mit belastender NSDAP-Vergangenheit beschäftigt werden, wie eine Artikel-Serie der "Frankfurter Rundschau" behauptete.

Im Bundestag Externer Link: verteidigte Adenauer 1952 diese Personalpolitik. Für den Aufbau des Amtes sei es notwendig gewesen, "wenigstens zunächst an den leitenden Stellen" erfahrenes diplomatisches Personal zu haben. In der gleichen Rede wies Adenauer Kritik an seinem Vertrauten Hans Globke zurück: "Wir sollten jetzt mit der Naziriecherei mal Schluss machen." Globke war unter den Nationalsozialisten als Verwaltungsjurist am Kommentar zu den "Nürnberger Rassegesetzen" beteiligt und stieg unter Adenauer bis zum Chef des Kanzleramts auf.

Erst mehr als ein halbes Jahrhundert später nahm das AA seine Geschichte selbst in den Blick. Eine 2005 eingesetzte "Unabhängige Historikerkommission" Externer Link: kam 2010 zu dem Ergebnis, dass deutsche Diplomaten und das AA aktiv in die Verbrechen der Nationalsozialisten verstrickt waren. Zugleich stellte sie fest, dass in der Anfangszeit des wiedergegründeten Amtes der Anteil ehemaliger NSDAP-Mitglieder an den Beschäftigten teilweise rund 40 Prozent betragen habe. Durch diese personelle Kontinuität habe sich die Legende halten können, das Amt sei ein "Hort des Widerstandes" im NS-Regime gewesen. Über die Ergebnisse der Kommission wurde Interner Link: auch unter Historikern heftig gestritten.

US Präsident John F. Kennedy (hinten Mitte) während einer Pressekonferenz im Weltsaal des Auswärtigen Amtes in Bonn am 24.06.1963. (© picture-alliance, Kurt Rohwedder)

Souveränität durch "Westbindung"

Interner Link: Außenpolitisch war für Adenauer handlungsleitend, für die Bundesrepublik möglichst rasch staatliche Souveränität zu erlangen. Das geschah durch eine konsequente "Westbindung". Die klare Verankerung im westlichen Bündnis, die mit Nachdruck vorangetriebene Interner Link: Aussöhnung mit Frankreich und die Abgrenzung zur kommunistischen Sowjetunion sollten bei den westeuropäischen Partnern und den USA Vertrauen schaffen.

1955 erreichte die Bundesrepublik durch die Interner Link: "Pariser Verträge" nahezu vollständige Souveränität. Das Besatzungsstatut erlosch, aus den Besatzungsmächten wurden Schutzmächte und Verbündete. Wenige Tage später trat die Bundesrepublik der Westeuropäischen Union bei und Interner Link: wurde Mitglied der NATO.

Isolierung der DDR und neue Ostpolitik

Der Handlungsspielraum des AA blieb allerdings durch die 1955 formulierte Interner Link: Hallstein-Doktrin zunächst begrenzt. Die nach einem Staatssekretär benannte Richtlinie lautete: Die Bundesrepublik unterhält keine diplomatischen Beziehungen zu Ländern, die die DDR als zweiten deutschen Staat anerkennen – außer zur Sowjetunion, die als Siegermacht für ganz Deutschland verantwortlich ist. Hintergrund dafür war der Anspruch der Bundesrepublik, alleinige Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches zu sein (Alleinvertretungsanspruch).

Die Hallstein-Doktrin bewirkte bis in die 1970er-Jahre die weitgehende internationale Nichtanerkennung der DDR. Das Interner Link: änderte sich erst durch Kanzler Willy Brandt (SPD), der 1969 als erster westdeutscher Regierungschef von "zwei Staaten in Deutschland" sprach und damit die DDR de facto anerkannte. Er wollte der Westintegration auch Fortschritte im Osten folgen lassen. Mit den Interner Link: Verträgen von Moskau und Interner Link: Warschau sowie dem DDR-Grundlagenvertrag leitete Brandt eine Interner Link: neue Ostpolitik ein.

kurz & knappDas Auswärtige Amt

Das AA übernimmt als Teil der Bundesregierung die praktische Ausgestaltung der Außenpolitik. Es vertritt die Interessen Deutschlands in der Welt, fördert den internationalen Austausch und bietet Deutschen im Ausland Schutz und Hilfe. Dafür betreibt es weltweit fast 230 Auslandsvertretungen (z.B. Botschaften und Konsulate). Insgesamt hat der Auswärtige Dienst mehr als 12.000 Mitarbeiter/-innen und rund 5.700 lokale Beschäftigte. Im Haushalt 2021 stehen dem AA rund 6,3 Milliarden Euro zur Verfügung. Das entspricht 1,26 Prozent des Bundeshaushalts.

Säulen der Außenpolitik

Das Auswärtige Amt ist die Schaltstelle der deutschen Diplomatie, in der außenpolitische Analysen und Konzepte sowie Handlungsanweisungen für die Auslandsvertretungen erarbeitet werden. Dieser außenpolitische Grundpfeiler wird von zwei weiteren Säulen flankiert: Die Außenwirtschaftspolitik zielt auf die Regelung des internationalen Handels und soll Unternehmen helfen, Auslandsmärkte zu erschließen. Die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik dient unter anderem dem akademischen Austausch, regelt das Auslandsschulwesen und fördert Deutsch als Fremdsprache.

Schwierige Koordination

Die deutsche Außenpolitik wird jedoch nicht allein vom Auswärtigen Amt bestimmt und umgesetzt. Auch im Bereich der Außenpolitik liegt die Richtlinienkompetenz beim Bundeskanzleramt. Dort gibt es Abteilungen zur Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik sowie zur Europapolitik. Koordinationsprobleme ergeben sich auch aus dem Umstand, dass praktisch kein Politikfeld mehr ohne internationale Zusammenarbeit auskommt. Besonders stark in die auswärtige Politik eingebunden sind die Ministerien für Verteidigung, Wirtschaft und Entwicklung.

Debatte um "Neue deutsche Außenpolitik"

Auch in den folgenden Jahrzehnten kam es immer wieder zu außenpolitischen Neuausrichtungen. Das geschah zum Beispiel nach der Interner Link: deutschen Einheit 1990 und nach den islamistischen Terroranschlägen vom 11. September 2001 und dem Interner Link: US-Angriff auf den Irak 2003. Dazu gehört auch der Vorstoß von Bundespräsident Joachim Gauck, Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) und Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen (CDU) auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014. Sie forderten ein verändertes außenpolitisches Selbstverständnis: In "den Krisen ferner Weltregionen" müsse Deutschland sich bei "der Prävention von Konflikten" künftig "früher, entschiedener und substanzieller" einbringen. Es folgte eine Interner Link: öffentliche Debatte über eine "neue deutsche Außenpolitik", die bis heute anhält.

Europa, Bündnisse und Multilateralismus

Zu den Grundprinzipien der aktuellen deutschen Außenpolitik, Externer Link: die das AA selbst formuliert hat, zählen: die Europäische Union als "Rahmen und Richtung" deutscher Außenpolitik, die transatlantischen Partnerschaft mit den USA und in der NATO, der Einsatz für Frieden, Demokratie und Menschenrechte und die Stärkung des Multilateralismus in den internationalen Beziehungen. Deutsche Außenpolitik beruht demnach vor allem auf festen Bündnissen und Partnerschaften.

Auf europäischer Ebene kommt Deutschland dabei Interner Link: eine Führungsrolle zu. Denn von einer eigenständigen Außenpolitik ist die EU noch weit entfernt. Seit 1993 gibt es zwar offiziell eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Sie wird bis heute aber eher als eine Kann-Bestimmung gehandhabt: Wenn die EU-Länder wollen, können sie eine gemeinsame Außenpolitik machen, sie müssen aber nicht. Daran hat auch das 2009 geschaffene Interner Link: Amt des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik nur wenig geändert.

Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat

Ein wichtiges Ziel der außenpolitischen Bemühungen der Bundesrepublik ist die Reform des Interner Link: UN-Sicherheitsrates. Dieser bildet mit seinen fünf Veto-berechtigten ständigen Mitgliedern USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien noch die Machtverhältnisse nach Ende des Zweiten Weltkriegs ab und wird Interner Link: als reformbedürftig angesehen. Dabei geht es um die Erweiterung der Anzahl ständiger und nichtständiger Sitze des Gremiums, aber auch um die Repräsentation von Regionen abseits der Machtzentren in Ostasien, Europa und Nordamerika.

Auch für sich selbst beansprucht Deutschland einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat – als viertgrößter Beitragszahler der UN. Bislang hat sich die Bundesrepublik sechs Mal erfolgreich für einen der rotierenden Sitze beworben. Zuletzt war sie Interner Link: von 2019 bis 2020 nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat.

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