I. Vorbemerkungen
Es gehört zum Ritual von Wahlkämpfen in westlichen Demokratien, daß die Herausforderer die Notwendigkeit fundamentaler Veränderungen für unabweisbar und sich selbst für die einzig möglichen Vollstrecker dieses Wandels halten. Der zweite Teil dieses Rituals vollzieht sich in der Regel in der Weise, daß dann, wenn die Herausforderer gewählt sind und damit der Ernst des verantwortlichen politischen Handelns auch die Rhetorik zu prägen beginnt, aus den verbalen Revolutionen von einst sehr schnell bescheidene Verbesserungsvorschläge werden.
Es gibt vor diesem Hintergrund allgemeiner politischer Erfahrung daher nicht wenige, die eine ähnliche Entwicklung auch für die Politik der Reagan-Administration vorhersehen. Zwar dauere diese Umstellung von Wahlkampfrhetorik auf Regierungspraxis bereits jetzt, so wird eingeräumt, erheblich länger als allgemein üblich, dies sei aber wesentlich darauf zurückzuführen, daß Reagan und seine Wahlkämpfer so drastische Veränderungen für notwendig erklärt hätten, daß man der Öffentlichkeit eine längere Zeit für das erwünschte Vergessen oder Verdrängen der einstigen „Notwendigkeiten" zugestehen müsse. Jedenfalls, so diese Argumentation, sei die bisherige Zurückhaltung hinsichtlich der öffentlichen Darlegung eines detaillierten außenpolitischen Konzepts doch wohl ein unübersehbares Indiz dafür, daß Reagan offensichtlich Schwierigkeiten habe, die außenpolitischen Höhenflüge des Wahlkampfes in praktische Politik umzusetzen.
Doch wer dies glauben sollte, irrt. Ein außen-politisches „business as usual" kann und wird es in den Vereinigten Staaten nicht geben. Es ist das Besondere des hohen Wahlsieges von Ronald Reagan, daß ihm, der immer den grundsätzlichen Wandel gefordert hatte, damit ein Mandat für Veränderungen der amerikanischen Politik übertragen wurde, das nicht zu Unrecht von vielen mit Franklin D. Roosevelt und dem Jahre 1932 in Zusammenhang gebracht wird. Damals war unter dem alles beherrschenden Eindruck der Depression der Demokrat Franklin D. Roosevelt gewählt worden; seine Partei hatte er als die Partei „des Volkes", „der Vergessenen", „der Unbedeutenden", der „einfachen Leute" definiert und die Konservativen unter überwältigender Zustimmung der Öffentlichkeit zu „ökonomischen Royalisten" gestempelt, deren Heimat die Maklerbüros und die Börse seien. Auf der Basis dieser politischen Grundkonstellation beherrschten die Demokraten nahezu 50 Jahre lang nicht nur die amerikanische Politik; ihre Philosophie, der politische Liberalismus, wurde auch zur dominierenden geistigen Strömung dieser Zeit. Und ebenso wie damals viele Analytiker vorhergesagt hatten, daß die Konservativen ein Gutteil dieser neuen Politik adaptieren müßten, wenn sie mehrheitsfähig bleiben wollten, so weisen heute nahezu alle Kenner der amerikanischen Szene — insbesondere die Amerikaner selbst — darauf hin, daß sich in den Vereinigten Staaten eine Tendenzwende, eine Veränderung der politischen Wertehierarchie, vollzogen habe, die nunmehr von den Demokraten um ihres politischen Überlebens willen eine graduelle Anpassung verlange. Mit seinem fundamentalen Veränderungsanspruch liegt Reagan daher sozusagen „im Trend“. Ein Grund für ihn, diesen Anspruch zu relativieren, ist zumindest insoweit nicht zu erkennen, als es sich um die Erwartungen der Mehrheit der Wähler und — wie die Ergebnisse der ersten Abstimmungen im Kongreß gezeigt haben — der überwiegenden Anzahl der Politiker handelt.
Reagans Probleme mit der Außenpolitik sind anderer als grundsätzlicher. Natur. Schon die ersten Berichte über den Neokonservativismus hatten viele in Europa, die sich an das „süße Leben" der Entspannungspolitik gewöhnt hatten, aufgeschreckt. -Die politischen Einlassungen Reagans und seiner Berater vor der Wahl vertieften dieses Erschrecken. Nach Reagans Wahl aber, als man die Umsetzung seiner politischen Vorstellungen unausweichlich ins Kalkül zu ziehen hatte, begann sich in Europa Widerspruch zu regen — vielfach offiziöser, manchmal sogar offizieller Natur. Für Reagan und seine Mannschaft stellte sich fortan und bis heute das Dilemma, einerseits ein nationales Mandat für möglichst tiefgreifende Veränderungen der amerikanischen Außen-und Sicherheitspolitik zu haben, andererseits aber einem internationalen, insbesondere bündnisinternen Druck nach möglichst geringfügigen Modifizierungen wesentlicher'Aspekte dieser Politikbereiche ausgesetzt zu sein. „Wir müssen den Eindruck ändern, ah ändere sich alles", zitierte die Washington Post jüngst einen Verantwortlichen des amerikanischen Außenministeriums Diese Einlassung galt zwar auch für den amerikanischen Innen-gebrauch hinsichtlich der Probleme Iran, Taiwan, Panama-Kanal und Nord/Süd-Verhand-lungen, sie gilt aber vor allem für Europa. In diesem Zusammenhang wird auch deutlich, warum insbesondere aus Europa die heftigsten Klagen kommen, der Regierung Reagan fehle es an klarer und detaillierter Programmatik für ihre Außen-und Sicherheitspolitik. In Wirklichkeit ist es nicht die Unklarheit über einen unbekannten, sondern der Unwille über einen deutlich erkennbaren außen-und sicherheitspolitischen Kurs, der sich in einem verzweifelt undifferenzierten „Wir wissen nicht, wie es weitergehen soll" der Europäer manifestiert. Daß im übrigen die Detailplanung der amerikanischen Außen-und Sicherheitspolitik in der Tat noch vielfach fehlt, soll hierbei gar nicht bestritten werden. Nur — um diese Details geht es gegenwärtig bei denen, die sie anmahnen, in der Regel gar nicht. Es geht um mehr, um viel mehr: Amerika hat in den Augen vieler europäischer Regierungen offenbar solange keine klare Außenpolitik, als diese nicht mit den europäischen Vorstellungen übereinstimmt
II. Politische Rahmenbedingungen
Als Ronald Reagan am 17. März 1980 vor dem Chicago Council on Foreign Relations eine programmatische Rede über „Frieden und Sicherheit für die achtziger Jahre" hielt, galten seine ersten Sätze nicht, wie man hätte erwarten dürfen, den äußeren Gefahren für Amerika und seine Verbündeten, sondern der amerikanischen Inflationsrate, den Zinssätzen, der Produktivität und der Energieversorgung. Und das aus gutem Grund. „Wir können", sagte Reagan damals, „ohne eine starke Wirtschaftspolitik, die im Inland und auf dem Weltmarkt erfolgreich ist, unseren Verpflichtungen in der Welt nicht nachkommen" Dies galt damals und gilt heute. Das politische Schicksal der Regierung Reagan wird im Bereich der Wirtschaftspolitik entschieden. Reagan weiß dies — alle wissen es. Höchste Priorität im Gesamtkonzept der Reagan-Administration hat daher konsequenterweise die Wirtschaftspolitik. Nur wenn es gelingt, die amerikanische Wirtschaft zu beleben und neue Arbeitsplätze in erheblicher Anzahl zu schaffen, werden die folgenden Haushaltskürzungen auch ihren potentiell negativen Charakter verlieren.
Diese Aufgabe ist groß, nicht wenige meinen zu groß, um bereits kurzfristig zum Erfolg führen und Geld und guten Willen für außenpolitische Aufgaben und sicherheitspolitische Programme zur Verfügung «teilen zu können. Auch dessen ist sich die Regierung Reagan voll bewußt. Nicht ohne Grund zitierte der amerikanische Präsident am Ende seiner Rede vor beiden Häusern des Kongresses am 28. April fast beschwörend Carl Sandburg mit den Worten: „Alles, was wir für den Anfang brauchen, ist ein Traum, daß wir es besser machen können als bisher." Zwar sind inzwischen erste Erfolgsansätze im ökonomischen Bereich sichtbar; sie resultieren aber eher aus Veränderungen des allgemeinen politischen und ökonomischen Klimas als aus dem Greifen der ersten konkreten wirtschaftspolitischen Entscheidungen. Doch Ökonomie ist zu Teil einem erheblichen Psychologie. Das galt für den nachfrageorientierten Keynesianis-mus ebenso wie es für die neue, angebots-orientierte amerikanische Ökonomie gilt. „Glaube ist alles, was wir brauchen" — erklärte der amerikanische Präsident in der bereits zitierten Rede vor dem versammelten Kongreß. Noch glauben sie fast alle in den USA an die Möglichkeit der baldigen Wiederherstellung einer gesunden amerikanischen. Wirtschaft. Noch besteht auch kein Anlaß, einen wirtschaftlichen Mißerfolg Reagans ernsthaft in Erwägung zu ziehen. Dennoch: Noch nie in den vergangenen Jahren hat eine Regierung ihren Erfolg bewußt und öffentlich von kurzfristig notwendigen, erheblichen Veränderungen ökonomischer Rahmendaten abhängig gemacht, wie dies die Reagan-Administration tut. Im Grunde ist dies nicht mehr und nicht weniger als der unmittelbare Einbruch einer traditionellen amerikanischen Überzeugung in die praktische Politik: Der Glaube an die „amerikanische Exzeptionalität"
Sollte der neuen amerikanischen Wirtschaftspolitik jedoch kein Erfolg oder nur ein Teilerfolg beschieden sein, dann müßte dies unweigerlich auf die gegenwärtig von großer öffentlicher Unterstützung und überwältigender parlamentarischer Mehrheit getragenen Haushaltsansätze für außen-und sicherheitspolitische Bedürfnisse durchschlagen. Und nicht nur dies. In einem solchen Fall würden beim derzeitigen Image der Europäer, das wesentlich durch die erkennbare Zurückhaltung bei Verteidigungsausgaben geprägt ist, die verbleibenden Ressourcen auf Programme konzentriert, die dem unmittelbaren Schutz Amerikas dienen, d. h. insbesondere dem Ausbau der strategischen Waffen. Reagan müßte sich hierfür nicht einmal besonders rechtfertigen. Es gibt heute in den USA einen nationalen Konsens — der im übrigen den Fakten entspricht und durch noch so schlaue Rechen-exempel und Vergleiche nicht aus der Welt geschafft werden kann —, daß alle europäi -schen Staaten für ihre äußere Sicherheit weniger tun, als sie könnten und sollten Sollte Reagan daher auch nur einen ökonomischen Teilerfolg für sich buchen können, wird ihm das zwar innenpolitisch zum überleben ausreichen die eigentlich Getroffenen aber wären die westeuropäischen Staaten. Das vorhersehbare Ergebnis einer auf diese Weise verminderten Verteidigungsfähigkeit der NATO wäre zumindest eine erneute Versuchung für so manchen NATO-Staat, dieses Problem im Wege einer Sonderbeziehung zur Sowjetunion zu lösen.
Doch auch wenn Reagans Wirtschaftspolitik ein voller Erfolg werden sollte, bedeutet dies keineswegs, daß das oben beschriebene Bild der Europäer als Kostgänger der USA ohne Konsequenzen bleiben würde. Mehr noch: Wenn sich in Amerika der Eindruck verfestigen sollte — der im übrigen auch schon als Teil des nationalen Konsenses in außen-und sicherheitspolitischen Fragen bezeichnet werden kann —, daß einige europäische NATO-Staaten an ihrer selbst definierten Form der Entspannungspolitik festhalten, Rüstungskontrolle über Verteidigungsfähigkeit stellen und die westlichen Sicherheitsbedürfnisse in der Golfregion ausschließlich rhetorisch zu bewältigen versuchen sollten, wird eine amerikanische Reaktion in Richtung auf ein vermindertes Engagement in Europa unausweichlich sein. Nicht ohne Grund hat ein der demokratischen Partei angehörender, als verantwortungsvoll und europafreundlich bekannter Senator einigen Freunden kürzlich ernsthaft zu bedenken gegeben, daß bei Fortsetzung der Politik einiger westeuropäischer Staaten ein neues „Mansfield Amendment" zur Reduzierung amerikanischer Truppenpräsenz in Europa zu erwarten sei — diesmal allerdings ini-tiiert und getragen von einer konservativen, mehrheitsfähigen Gruppierung.
Von besonderer Brisanz ist in diesem Zusammenhang die vielfach zum Ausdruck kommende amerikanische Überzeugung, daß die Politik einiger westeuropäischer Staaten — und hier insbesondere die der Bundesrepublik — sich völlig von der Bedrohung gelöst habe und nur noch die Funktion habe, die parlamentarische und außerparlamentarische Linke zu beruhigen Grundsätzlich ist eine Verminderung des amerikanischen Engagements in Europa in der Politik Reagans nicht angelegt. Nicht nur spielt die weltweite Herausforderung der USA durch die Sowjetunion eine erhebliche Rolle in Reagans Denken; in allen politischen Äußerungen der Reagan-Administration — ob vor oder nach der Wahl — wird als „Schlüsselkömponente" einer Politik verstärkter Verteidigungsanstrengungen auch die „Wiederherstellung der Allianzbeziehungen" bezeichnet. Es sollte jedoch in Europa nicht übersehen werden — und hierauf hat Uwe Nerlich kürzlich hingewiesen —, daß von den beiden Grundfiguren amerikanischen politischen Verhaltens, die zum republikanischen Wahlsieg geführt haben — nämlich mehr Härte gegenüber nichtautorisierter Gewalt und weniger Paternalismus, wo Selbstverantwortung möglich ist —, insbesondere auch der zweite Aspekt in der Sicherheitspolitik der USA zum Ausdruck kommen könnte, wenn es dort zu ähnlichen Belastungen kommen sollte, wie sie die amerikanische Öffentlichkeit am 4. November in der Innenpolitik empfunden hat.
Nerlich: „Diese Grundhaltung, bei der der Bund seine Verantwortung für Versorgung und Sicherheit auf ein Minimum reduzieren soll und soziale Sicherheit als Resultat einer Re-Vitalisierung der Gesellschaft, vor allem im wirtschaftlichen Bereich, erwartet wird, ist zwar mit erhöhter Verteidigungsbereitschaft und entsprechenden Opfern zu vereinbaren. Sie ist es hingegen nicht mit einer Bündnishaltung, bei der die USA Leistungen zum Schutz der Lebensinteressen Dritter erbringen, die Nutznießer selbst jedoch zu entsprechenden Leistungen nicht bereit sind — unter anderem, weil man der Bevölkerung keine entsprechenden sozialen Opfer zumuten zu können glaubt, obwohl diese Staaten von den Folgen unzureichender Sicherheitsvorkehrungen viel unmittelbarer betroffen wären als die USA und insbesondere die soziale Sicherheit dann, etwa im Falle gewollter Störungen in der Ölversorgung, gerade dort am stärksten gefährdet wäre, wo man derzeit glaubt, der Bevölkerung zum Zwecke erhöhter Sicherheit keine Opfer zumuten zu dürfen."
Erste offizielle amerikanische Äußerungen, die diesen Problemen gewidmet waren — ohne allerdings die Konsequenzen zu nennen —, wurden in der alten Welt teilweise hysterisch kommentiert Doch das ändert nichts. Amerika verlangt sich gegenwärtig viel ab und erwartet von anderen, die mit ihm im gleichen Boot sitzen, zumindest ähnliches. Verstärkt wird diese Tendenz, Europas allzeit als unakzeptabel empfundenen Beitrag zur gemeinsamen Sicherheit nicht mehr wohlwollend zu ignorieren, durch eine regionale Verschiebung des politischen Einflusses und der wirtschaftlichen Macht von der Ostküste in den „Sonnengürtel" Amerikas. Dies drückt sich nicht nur in der Rekrutierung der neuen Administration — und hier insbesondere derer im Weißen Haus — aus, dies bedeutet auch, daß es Europa künftig mit Eliten zu tun haben wird, die traditionell weit weniger nach Europa hin orientiert sind, als das schon sprichwörtliche „Ostküsten-Establishment". Es dürfte künftig daher weder besonders aussichtsreich sein, die Geschichte und Kultur der alten Welt in die transatlantische Waagschale zu werfen, noch läßt sich gegenüber der stark inland-oder pazifikorientierten Wirtschaft des Sonnengürtels das Argument der schicksalhaften Abhängigkeit zwischen westlichen Industriestaaten über Gebühr strapazieren. Die Toleranzschwelle dieser neuen Eliten für „alliiertes Versagen" liegt deutlich tiefer als dies vorher der Fall war.
Auch wenn nach Carter, dessen Moralismus nicht nur eine notwendige Folge von Vietnam und Watergate war, sondern der hiermit zugleich eine historische Mission für den inneren Frieden Amerikas erfüllte, der Alptraum Vietnam endgültig vom kollektiven Gemüt Amerikas verschwunden ist, wäre es jedoch mißverständlich zu glauben, Amerika schlüpfe erneut in die Rolle des Weltpolizisten. Es gibt — trotz mancher Äußerungen von nichtautorisierten konservativen Politikern und Publizisten — in den USA auch einen breiten Konsens, der die tragenden Kräfte der Regierung mit einschließt, eine Politik des „selektiven Engagements" zu betreiben, „die sich auf Prioritäten und Interessen gründet, die das amerikanische Volk versteht und unterstützt" Es ist dies mit anderen Worten das, was Walter Lippman einst als dritte Option amerikanischer Politik zwischen Globalismus einerseits und Isolationismus andererseits bezeichnet hat: eine Politik der Einfluß-Sphären. Die harte Rhetorik Reagans und seiner Umgebung gegenüber den weltweiten Aktivitäten der Sowjetunion und die vielfach bekundete Absicht, wieder die stärkste Militärmacht der Welt zu werden, signalisieren daher keinen weltweiten Interventionismus, wohl aber den Willen, Amerikas Politik in jenen Regionen durchzusetzen, wo man sich engagiert hat. In dieser Konzeption liegt sicherlich eine der Folgen des Geiselsyndroms. Das Erlebnis, von „tollwütigen Ayatollahs" tief gedemütigt worden zu sein, hat tiefe Spuren in der nationalen Psyche Amerikas zurückgelassen und begünstigt zwangsläufig Reagans tiefe Einschnitte in den Sozialhaushalt. Doch eben diese Tatsache, daß Amerika sich nur selektiv engagieren wird, könnte Probleme für Europa bringen, wenn die alte Welt glauben sollte, als vermeintlicher Nabel der Welt von Amerika auf alle Fälle und somit unter begrenzter, möglicherweise sogar nur bescheidener eigener Beteiligung beschützt zu werden.
III. Umrisse der neuen amerikanischen Außenpolitik
Das Verhältnis zur Sowjetunion Im Zentrum der neuen amerikanischen Außenpolitik steht die äußerst skeptische Beurteilung der Sowjetunion. Präsident Reagan hat dieser Beurteilung in einer seiner ersten Pressekonferenzen auf eine Weise Ausdruck gegeben, die nichts an Deutlichkeit zu wünschen übrig läßt. Er kenne keinen Führer in der Geschichte der Sowjetunion, so Reagan, der nicht die Weltrevolution als Ziel genannt hätte. Zu diesem Zweck würden die Sowjets jedes Verbrechen begehen, lügen, betrügen und all dies schließlich auch noch als moralisch bezeichnen Zwar war Reagan danach, wie sich aus einem späteren Interview ableiten läßt, über diese Ausführungen nicht sehr glücklich, sie geben aber ein Spezifikum der neuen Sicht der Sowjetunion durch die amerikanische Administration wieder: eine von den politischen Grundwerten ausgehende Re-Ideologisierung des Ost-West-Verhältnisses.
Dieser ideologische Unterbau der neuen amerikanischen Außenpolitik wird zwar von den Vertretern des Außenministeriums etwas weniger spektakulär formuliert, doch auch hier ist er deutlich erkennbar, wenn etwa der Unterstaatssekretär für europäische Angelegenheiten im Außenministerium, Eagleburger, am 10. Juni 1981 formulierte: „Die Ursachen der gegenwärtigen bilateralen Spannungen liegen in den grundsätzlich unterschiedlichen Systemen und Weltanschauungen." Doch schon der übernächste Satz dieser Ausführungen, in dem es heißt, der bedeutsamste Faktor für die Verschlechterung des Verhältnisses zwischen den Supermächten sei „ein zunehmender Mangel an Zurückhaltung der Sowjetunion“, macht deutlich, daß in dieser abrupten Neuformulierung der Beziehungen zur Sowjetunion auch die amerikanische Frustration deutlich wird, jahrelang umsonst den Versuch gemacht zu haben, die Sowjetunion auf weltpolitisch verantwortliches Handeln zu ver-pflichten und sie als stabiles Element in das internationale System einzubinden. Mehr noch: Die Tatsache, daß Moskau in einer Dekade verbaler Entspannung, laufender Rüstungskontrollverhandlungen und bewußter amerikanischer Zurückhaltung sich durch den Ausbau seines militärischen Potentials zur stärksten Militärmacht der Erde gemacht hat, hat zu einer Art nationaler Entrüstung geführt, die der Präsident in den Worten des Mannes auf der Straße durchaus angemessen wiedergab. Die Umsetzung dieser harschen Rhetorik in * eine anwendbare Politik ist bisher nur in Ansätzen, besser gesagt, in Einzelaspekten gelungen. Die ausformulierte „Grand Strategy" für den Umgang mit der anderen Supermacht fehlt noch. Es steht jedoch außer Frage, daß diese neue Strategie auf der Basis des „linkage" -Gedankens aufgebaut wird, den Reagan schon im Wahlkampf favorisiert hatte und für dessen grundsätzliche Bedeutung es inzwischen eine Reihe anderer Hinweise gibt Den letzten und deutlichsten Beweis in dieser Reihe lieferte Unterstaatssekretär Eagleburger anläßlich einer umfassenden Erklärung vor einem Unterausschuß des Kongresses, als er ausführte: „Linkage wird ein Grundsatz praktischen Handelns sein. Die Führung der Sowjetunion kann nicht erwarten, sich der Vorteile der Zusammenarbeit in Bereichen zu erfreuen, die für sie interessant sind, während sie gleichzeitig versucht, unsere Interessen zu untergraben. Allerdings sind die Vereinigten Staaten im Kontext angemessener und glaubwürdiger amerikanischer Kapazitäten im Ver-teidigungs-und Regionalbereich sowie auf der Grundlage strikter Gegenseitigkeit der Vorteile offen für eine Ausweitung zum gegenseitigen Nutzen, sollte dies durch das sowjetische Verhalten gerechtfertigt sein."
Dieses Konzept der „linkage", wonach jede Leistung einerseits an eine angemessene Gegenleistung der anderen Supermacht gebunden ist, andererseits aber auch jede negative Reaktion die angemessene Gegenreaktion auslöst, ist zwar nicht neu, hat aber der Wirklichkeit nie standhalten können. Selbst die Politik des Erfinders der Linkage-Theorie, Henry Kissinger, war am Ende nicht viel mehr als eine Politik einseitiger Vorleistungen, die auf positive Reaktionen der Gegenseite nur noch hoffte und schließlich betreten schwieg, wenn reziprokes Wohlverhalten ausblieb oder gar rückgängig gemacht wurde. Und nicht nur dies.
Auch der amerikanische Bestrafungsmechanismus für politisches Fehlverhalten der Gegenseite ließ sich nicht durchhalten. Offenbar waren Risikobereitschaft und Konfliktfähigkeit der Sowjetunion größer, als die USA erwartet hatten und worauf sie angemessen zu reagieren bereit waren.
Dies alles wissen die derzeit in den USA Verantwortlichen gut genug. Und sie wissen auch, wie Carters Politik gegenüber der Sowjetunion, die, wenn auch nicht so deklariert, ebenfalls eine Linkage-Strategie war, völlig scheiterte. Sie scheiterte, weil schon von vorneherein die Bereiche des Wettbewerbes und der Zusammenarbeit nie definiert wurden und die praktische Politik ständig zwischen Nicht-Linkage-Phasen und prononcierter Linkage-Politik oszillierte, um schließlich in einer Linkage-Orgie nach dem sowjetischen Einmarsch in Afghanistan unterzugehen. Erfahrung ist also reichlich vorhanden. Das Problem einer Linkage-Strategie liegt jedoch darin, daß es ein planbares Aktions/Reaktions-Schema nicht geben kann, was zwangsläufig dazu führen muß, daß eine Linkage-Konzep-tion nie über die Formulierung allgemeiner Grundsätze hinaus konkretisiert werden kann. Nicht zuletzt dieses strukturelle Problem des außenpolitischen Konzepts der amerikanischen Regierung hat dazu geführt — und wird weiterhin zur Folge haben —, daß von Gegnern wie von Verbündeten Klagen wegen mangelnder Information, oder gar wegen amerikanischer „Unkalkulierbarkeit" laut werden. Hier zeigt sich zugleich eine andere strukturelle Schwäche der Linkage-Konzeption. Sie ist in ihrer Bandbreite möglicher Reaktionsformen zwischen „Belohnungen“ und „Bestrafungen" eine extrem instrumentell orientierte Konzeption, die eine grundsätzliche Beurteilung und dauerhafte Einstufung der Umwelt in Freund und Feind nicht überzeugend zuläßt und daher nach außen — zu den Regierungen der Bündnispartner — und nach unten — zum eigenen Volk und zu den verbündeten Bevölkerungen — schwer umzusetzen ist. Dennoch bleibt der amerikanischen Regierung keine andere Wahl, als diese komplizierte Strategie zur Erzwingung sowjetischer Zurückhaltung zur Grundlage ihrer Politik zu machen. Denn alle einfachen Konzepte sind entweder — wie das alte Konfrontationsmodell — nicht mehr durchführbar oder — wie das Detente-Modell — bereits gescheitert.
Zentrale Begriffe in der amerikanischen Politikkonzeption gegenüber der Sowjetunion sind daher die schon zu Kissingers Zeiten zu Ehren gekommenen Formulierungen „Zurückhaltung“ und „Gegenseitigkeit". Sie sind verbunden mit der zentralen Einsicht, daß die Durchsetzung einer auf diesen beiden Begriffen beruhenden Politik gegenüber der Sowjetunion nur auf der Basis militärischer Stärke möglich ist. Hieraus wird ein Programm abgeleitet, das in drei Bereichen zur Stärkung der militärischen Position der USA gegenüber der Sowjetunion beitragen soll:
— Verstärkung des nationalen amerikanischen Militärpotentials zur Verbesserung des zentralen strategischen Kräfteverhältnisses; — Belebung der Allianzen durch Verbesserung der Konsultationsmechanismen — aber auch die Aufforderung an die anderen Allianz-mitglieder, einen größeren Beitrag zur gemeinsamen Sicherheit zu leisten;
— Verbesserung der amerikanischen — aber auch der bündnisinternen — Fähigkeit zur Projektion militärischer Macht in die Dritte Welt im allgemeinen, in die rohstoffreichen Regionen im besonderen.
Eine besondere Facette der neuen amerikanischen Politik gegenüber der Sowjetunion ist die prononcierte Unterscheidung zwischen der östlichen Supermacht und den übrigen Staaten des sowjetischen Imperiums einerseits, den einzelnen Staaten Osteuropas untereinander andererseits. „Nichts wäre für unsere Interessen in diesem Teil der Welt schädlicher, als sie alle zu einem einzigen Block zusammenzuwerfen. Jedes Land bietet für die Vereinigten Staaten ein besonderes Problem und eine besondere Möglichkeit." Zwar ist unverkennbar, daß diese Facette ihre gegenwärtige Bedeutung der Entwicklung in Polen und vielleicht auch der jugoslawischen „Vergangenheit" Eagleburgers verdankt — er war dort Botschafter —.dennoch zeigt die amerikanische Absicht, in den kleineren Ländern des Warschauer Paktes „einen evolutionären Wandel in Richtung auf größere Vielfalt und nationale Unabhängigkeit zu ermutigen" eine durchaus differenzierte Sicht der gesamten Ostproblematik. Ob sie schließlich einmal politischen Ertrag abwerfen wird, ist eine andere Frage.
Der konzeptionelle Anknüpfungspunkt der osteuropäischen Probleme ist für die amerikanische Regierung dabei die Vorstellung, den „peaceful change" nicht nur zur einzig legitimen Veränderungsform politischer Zustände zu machen, sondern ihn gleichzeitig als deutlich positives Element dem Status quo gegenüber zu privilegieren. „Wir glauben an den peaceful change, nicht an den Status quo", hat Haig am 24. April 1981 erklärt. Zwar dürften diese Äußerungen vordergründig auf Lateinamerika — dort als Defensivposition — und Osteuropa — dort als Offensivposition — gezielt gewesen sein, jüngste Äußerungen von Reagan und Haig zeigen jedoch, daß dahinter die Überzeugung steckt, daß insbesondere die jüngsten Ereignisse in Polen und bekanntgewordene Unruhen in der sowjetischen Jugend „den Beginn vom Ende" des weltweiten Kommunismus und damit eine „säkulare" Entwicklung signalisieren Das Bemerkenswerte an dieser Sicht der Dinge ist, daß sie, ausgedrückt in Haigs Statement, zum erstenmal seit langer Zeit eine politisch offensive Konzeption ermöglicht, die nicht, wie bisher, von westlicher Seite aus im wesentlichen auf Halten der Position und damit auf eine Betonung des Status-quo-Gedankens hinausläuft, sondern mit der Mobilisierung des peaceful change als potentiell destabilisierendem Faktor für den östlichen Herrschaftsbereich die Sowjetunion in die Defensive zu drücken versucht.
Grundlage der dieser Konzeption unterliegenden Überzeugung ist — nach den aktuellen Ereignissen in Polen und in der Sowjetunion — auch eine differenzierte Sicht der inneren Schwächen der Sowjetunion und des sowjetischen Herrschaftsbereiches. Vor dem Hintergrund einer breiten Debatte in der amerikanischen Literatur, für die Seweryn Bialers „Stalins Successors" nur ein Beispiel ist, wird die Zukunft der Sowjetunion auch in der Regierung nicht mehr so einheitlich und ungefährdet beurteilt, wie noch vor wenigen Jahren.
Die „inneren Schwächen" der Sowjetunion gehören inzwischen zum Standardrepertoire der außenpolitischen Reden und Interviews der Reagan-Administration. Nur zögernd allerdings wird bisher öffentlich der Schluß gezogen, welche Gefahr von einer innerlich zuneh-mend schwächer werdenden, äußerlich aber militärisch starken Sowjetunion ausgehen könnte.
Obwohl „das Verhältnis zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion selten getrübter gewesen ist als gegenwärtig" bedeutet dies nicht, wie man sich aufgrund sowjetischer Andeutungen in Westeuropa derzeit allenthalben und mit Nachdruck selbst einzureden versucht, daß alle Drähte zur Sowjetunion gekappt sind. Nicht ohne Grund führte der stellvertretende amerikanische Außenminister William Clark am 21. Juni im österreichischen Alpbach aus: „Wir reden mit den Sowjets täglich auf allen Ebenen." Er machte aber zugleich deutlich, daß die USA den instrumenteilen Charakter von Gesprächen bzw. Verhandlungen im politischen Konzept der Sowjetunion erkannt und sich darauf eingestellt haben: „Wir nehmen nicht hin, daß Gespräche benutzt werden, um uns von unseren Verbündeten zu trennen oder das Erreichen des wahren Friedens hinauszögern."
Wenn dennoch Art und Ausmaß der Ost-West-Gespräche derzeit sich vergleichsweise bescheiden ausnehmen, dann hat dies drei Gründe. Zum einen ist die neue amerikanische Administration mit ihren konzeptionellen Vorarbeiten noch nicht soweit, um in einen umfassenden Dialog mit der östlichen Supermacht einzutreten. Zum zweiten hat die Reagan-Administration die Absicht, von einer Position der Stärke aus zu verhandeln. Diese ist zwar kurzfristig nicht erreichbar; man geht aber davon aus, daß schon von der Verabschiedung wichtiger Programme genug Signalwirkung ausgeht, um der Sowjetunion eine Beurteilung ihres neuen westlichen Gegenspielers zu erlauben. Zum dritten schließlich will die neue amerikanische Regierung durch betonte Zurückhaltung bei Verhandlungsangeboten demonstrieren, daß sie zwar grundsätzlichen Wert auf Verhandlungen legt, aber darauf nicht unter allen Umständen angewiesen ist. Natürlich hat diese Haltung der Amerikaner schon zu verschärften sowjetischen Reaktionen geführt; die Sowjetunion dürfte jedoch inzwischen eingesehen . haben, daß hier ein neuer Wind weht. Größere Schwierigkeiten dürften die USA mit dieser generellen Ver-handlungsstrategie allerdings mit ihren europäischen Verbündeten haben, die mit aller Macht auf sofortige Wiederaufnahme des Rüstungskontrolldialogs drängen. Dieser Druck der Europäer hat inzwischen dazu geführt, daß für die Rüstungskontrollverhandlungen zwei verschiedene Konzepte entstanden sind: eines für den SALT-Prozeß, das voll in die allgemeine Politik der USA gegenüber der Sowjetunion eingebettet ist; und ein zweites für den eurostrategischen Bereich, dessen übergeordneter Gesichtspunkt eher das erfolgreiche Bündnismanagement ist.
Was den SALT-Komplex und damit die grundsätzliche Konzeption der neuen amerikanischen Regierung für Rüstungskontrollverhandlungen anlangt, steht mit hinreichender Sicherheit fest, daß der neue Ansatz sich fundamental vom bisherigen Ansatz unterscheidet. So wird Rüstungskontrolle insbesondere nicht mehr als etwas betrachtet, was sich isoliert von anderen Problemen der Ost-West-Bemühungen vollzieht. Von Anfang an hat Reagan darauf hingewiesen, daß Rüstungskontrolle im Kontext des gesamten Ost-West-Verhältnisses gesehen und hinsichtlich seiner Möglichkeiten bewertet werden muß. In einem Interview, das eine Woche nach der Wahl erschien, erklärte er unmißverständlich: „Ich stimme zu, daß es im Gegensatz zu bisher Linkage zwischen Rüstungskontrolle und allen anderen Problembereichen geben muß." Außenminister Haig drückte dieselbe Ansicht anläßlich einer Pressekonferenz am 28. Januar 1981 so aus: „Die USA beabsichtigen nicht Verhandlungen über oder Ratifizierung von Rüstungskontrollverträgen durchzuführen, ohne dabei die Aktivitäten der Sowjetunion außerhalb des Rüstungskontrollbereiches in Betracht zu ziehen. Dies ist Januar 1981 so aus: „Die USA beabsichtigen nicht Verhandlungen über oder Ratifizierung von Rüstungskontrollverträgen durchzuführen, ohne dabei die Aktivitäten der Sowjetunion außerhalb des Rüstungskontrollbereiches in Betracht zu ziehen. Dies ist die Kurzformel für linkage." 25)
Nahezu alle in irgendeiner Form mit Rüstungskontrolle befaßten Mitglieder der Reagan-Administration haben inzwischen diese „Ent-Ideologisierung" der Rüstungskontrolle bestätigt. Und nicht nur sie. In einem für das Verständnis des augenblicklichen Zustandes der westlichen Supermacht grundlegenden Papier, an dem unter anderem Stanley Hoffmann, William Hyland, Joseph Kraft, Walter Laqueur, Paul Nitze, Walt Rostow, Helmut Sonnenfeldt, Robert Tucker mitgearbeitet haben und das einen Eindruck gibt von der Breite des gegenwärtigen Konsenses in außen-und sicherheitspolitischen Fragen, ist zu lesen: „Die Kommission glaubt, daß in der unmittelbaren Vergangenheit Rüstungskontrolle im Mittelpunkt der amerikanischen Politik gegenüber der Sowjetunion stand — und daß dies falsch war ... Rüstungskontrolle kann nicht Ungleichgewichte des militärischen Kräfteverhältnisses korrigieren, die im Ablauf einer Dekade entstanden sind. Wir können nicht hoffen, am Verhandlungstisch das zu erreichen, was wir im Bereich der Verteidigungspolitik nicht erreichen können oder wollen." 26) Und wenige Zeilen später folgt dann als einer von drei hervorgehobenen Kernsätzen: „Rüstungskontrolle kann nicht isoliert werden von der täglichen Politik mit der Sowjetunion." 27)
Zunächst und vor allem aber will die neue amerikanische Regierung die Voraussetzungen schaffen, um von einer Position der Stärke aus verhandeln zu können. Dies bedeutet nicht, worauf Reagan und Weinberger mehrfach dezidiert hingewiesen haben, Verhandlungen bis zur tatsächlichen Wiederherstellung eines für die Regierung akzeptablen Kräfteverhältnisses aufzuschieben. Notwendig ist allerdings im amerikanischen Verständnis, durch eindeutige und glaubwürdige Signale in Form von erhöhten Verteidigungsausgaben und verabschiedeten Rüstungsprogrammen die Sowjetunion über die neue Verhandlungssituation nicht im unklaren zu lassen. Die Zeit-vorstellungen hierfür haben sich, nicht zuletzt verursacht durch das Attentat auf den Präsidenten, im Laufe der Zeit verändert. Hat der Verteidigungsminister Weinberger noch anläßlich seiner zur Bestätigung führenden Befragung im Senat mindestens sechs Monate Vorlaufzeit bis zum Beginn neuer Verhandlungen mit der Sowjetunion genannt, so schätzte der neuernannte Chef der amerikanischen Abrüstungsbehörde, Eugene Rostow, anläßlich eines Hearings im Senat am 22. Juni 1981 den Zeitbedarf bis zum Beginn substantiierter SALT-Verhandlungen auf weitere neun Monate 28). Eines allerdings machte diese Befragung Rostows unmißverständlich klar: daß die Vereinigten Staaten auch künftig an Rüstungskontrollverhandlungen ernsthaft interessiert sind. Gleichsam zum Beweis hierfür kündigte Rostow anläßlich dieses Hearings an, daß die, Regierung Reagan in den nächsten Monaten zwei Verträge über nukleare Teststoppfragen, die noch unter Nixon und Ford mit der Sowjetunion ausgehandelt worden waren, dem Senat zur Ratifizierung vorlegen würde. Zufrieden und erleichtert kommentierte der Vorsitzende des Senatsausschusses für Auswärtige Angelegenheiten, Charles Percy, diese Ankündigung mit der Feststellung, dies sei ein wichtiges Signal an die Welt, „daß wir wieder im Rüstungskontrollgeschäft sind"
Doch damit beginnen die Schwierigkeiten für die amerikanische Regierung erst. Denn bis jetzt ist weitgehend offen, wie man konkret mit dem SALT-Vertrag verfahren will. Andeutungen gibt es viele, Spekulationen noch mehr. Insofern ist Rostows Äußerung, Neuverhandlungen des Vertrages mit der Diskussion über die jeweils schwerste Rakete in beiden Potentialen zu beginnen, nicht viel mehr als ein Hinweis. Wie der generelle Ansatz aussehen könnte, hat General Rowny, der neuernannte Chef-Unterhändler für die SALT-Verhandlungen, in einem Vergleich der bisherigen Verhandlungsansätze in Ost und West einmal wie folgt beschrieben: „Im Gegensatz zu uns legten die Sowjets zunächst ihre politischen und militärischen Ziele fest. Dann konzipierten und dislozierten sie ihre Streitkräfte, so daß diese Ziele erreicht werden konnten. Dann erst — und nur als drittrangige Priorität — ließen sie sich auf Rüstungskontrollverhandlungen ein. Die Vereinigten Staaten dagegen sahen die Prioritäten umgekehrt. Zuerst trafen wir die Entscheidung, in Rüstungskontrollverhandlungen einzutreten. Dann nahmen wir hin, daß die Verhandlungen sowohl die Konzeption als auch die tatsächliche Auslegung unseres militärischen Potentials beeinflußten. Zum Schluß dann überlegten wir, was wir mit unseren verstümmelten Streitkräften noch anfangen könnten. Es ist höchte Zeit, daß die Vereinigten Staaten ihre Prioritätenskala revidieren.“ Deutet man die bisher ausgesandten Signale der Reagan-Administration richtig, dann ist eben diese Revision erfolgt und wird sich in künftigen Verhandlungen niederschlagen. Perspektiven für die Atlantische Allianz Neben dramatisch steigenden nationalen Verteidigungsanstrengungen, insbesondere im Bereich strategisch-nuklearer Waffen, gehört die Verbesserung der Beziehungen zu Amerikas Freunden und damit eine Stärkung der Allianzen zu den höchsten Prioritäten der Außenpolitik Reagans. Zumindest in ihrer offiziellen Rhetorik scheint den USA klar zu sein, daß sie insbesondere ohne eine funktionierende Atlantische Allianz weder die Sowjetunion auf eine Politik der Zurückhaltung und der Gegenseitigkeit verpflichten noch die grundlegenden, insbesondere ökonomischen Probleme der Entwicklungsländer in den Griff bekommen können Ob dies auch tatsächlich so gesehen wird, ist angesichts des wachsenden „Exzeptionalismus" durchaus nicht sicher. Es ist das Besondere der offiziellen Rhetorik gegenüber Freunden, zumal nach einem Regierungswechsel, zunächst einmal an alte Leistungen zu erinnern und neue Herausforderungen zu beschreiben — beschwörend zwar, aber auf Erhaltung und Verbesserung bestehender Verbindungen abzielend. Auf diese Weise hat auch der transatlantische Dialog nach der Wahl Reagans wieder begonnen. Wer jedoch die Reden, Statements und Presse-konferenzen der führenden Politiker Amerikas sich näher anschaut, der findet darin, nicht einmal gut versteckt, eine andere Wirklichkeit und auch andere Erwartungen.
Die Probleme der Amerikaner mit Europa beginnen bereits beim „zentralen Element amerikanischer Außenpolitik — einem Element, bei dem die Unterstützung durch das Bündnis entscheidend wichtig ist": den „Einstellungen zu den Beziehungen zwischen Ost und West" Zwar haben sich die USA nach Kräften bemüht, eine gemeinsame Vorstellung des Bündnisses über die Probleme und die Richtung der Ost-West-Politik zu entwickeln und einen neuen Konsens hinsichtlich einer „festeren und realistischeren Haltung gegenüber der Sowjetunion" zustande zu bringen Mehr als allgemeine und unverbindliche Übereinstimmung und ein vergleichsweise hartes Kommuniqu anläßlich der Außenministertagung der NATO in Rom ist dabei aber nicht herausgekommen. Eagleburger hierzu ebenso offen wie unmißverständlich am 2. Juni 1981: „Bei den Vorstellungen bezüglich der sowjetischen Bedrohung existieren Unterschiede in der Öffentlichkeit und in den Parlamenten in Europa und den Vereinigten Staaten. Unsere Regierungen sind oft unterschiedlichem Druck ausgesetzt. Dies gilt ebenso für unsere Vorstellung von Prioritäten in einigen der wichtigen Tagesfragen."
In einer Rede am 15. Juni in Chatham House wurde Eagleburger hinsichtlich der unterschiedlichen Ansichten über das künftige Ost-West-Verhältnis noch deutlicher. Nach einigen Floskeln über einen gleichsam natürlichen ständigen Fundus an Problemen in einer Allianz von 15 Staaten und dem Versagen der Führungsmacht USA hielt er den Europäern als eine der Ursachen für den wenig erfreulichen Zustand der Allianz „die Tendenz einiger in Europa" vor, „unrealistische Erwartungen in die Entspannungspolitik oder die Furcht, die Sowjetunion zu provozieren, als Erklärung für unzureichende Verteidigungsanstrengungen oder eine wenig kraftvolle, auch tatsächlich außenorientierte Außenpolitik zu gebrauchen"
Natürlich ist den Amerikanern hierbei klar, daß für diese Entwicklung nicht nur Führungsfehler ursächlich sind, sondern daß allgemeine gesellschaftliche Trends erheblich zur Verschlechterung der Situation der Allianz beigetragen haben. Eagleburger: „Die größten Probleme für die Allianz liegen wahrscheinlich nicht im Osten oder Süden, sondern in unseren eigenen Gesellschaften — im wachsenden Einfluß einer Generation, die weder wirtschaftliche Depression noch Krieg und seine Folgen erfahren haben." Doch ebensowenig sind die USA bereit, sich damit abzufinden — weder in ihrem eigenen Land noch in den Ländern der Bündnispartner. „Wir wissen, daß europäische Regierungen sich hinsichtlich ihrer Verteidigungsanstrengungen wie auch hinsichtlich ihrer Politik gegenüber Moskau politisch stark eingeengt sehen. Doch dies sind wir auch. Wir verlangen von unseren Verbündeten nicht mehr als Präsident Reagan seinem eigenen Volk abverlangt — Opfer für den Frieden zu bringen und politische Führung zur Reduzierung von Hemmnissen für die Allianz auszuüben."
Es kann daher kein Zweifel bestehen, daß Amerika zwar die Führung in der Atlantischen Allianz wieder kraftvoll ausüben will, daß dies aber zunächst und unmittelbar die Erwartung — und mehr — bedeutet, daß Westeuropa sich die grundlegenden Überzeugungen der neuen amerikanischen Administration über die Natur und Zukunft des Ost-West-Konflikts zu eigen macht. Wer sich vor diesem Hintergrund die europäische Szene vor Augen führt, kann sich unschwer ausrechnen, welchen Belastungen die Allianz allein durch Abstimmung über das „zentrale Element" amerikanischer Außenpolitik ausgesetzt sein wird.
Dies gilt insbesondere für das deutsch-amerikanische Verhältnis. Denn die Bundesrepublik Deutschland ist in den amerikanischen Augen „ein Schlüsselfaktor in allen Aspekten der amerikanischen Politik gegenüber Europa", da sie „unausweichlich in der Frontlinie steht, wenn es gilt, der Herausforderung durch die Sowjetunion zu begegnen" Ein offener Dissens in der „zentralen Frage" der künftigen Politik gegenüber der östlichen Supermacht würde angesichts dieser Sonderstellung der Bundesrepublik Deutschland im Bündnis den Wert dieses Bündnisses entscheidend beeinflussen. Deshalb versucht die amerikanische Regierung mit allen Mitteln, diesen Dissens zu verhindern. Sie hat sich daher in den letzten Monaten bemüht, die deutsche Regierung zumindest öffentlich das latente Mißtrauen nicht spüren zu lassen, das allenthalben in den USA sich angesichts der Kampagne gegen die Nachrüstung und des zunehmenden Antiamerikanismus auch in den deutschen Regierungsparteien verbreitet. Mehr noch: Die deutsche Regierung wurde durch die Vorzugs-behandlung in Washington demonstrativ von außen aufgewertet, um sie vor allem gegenüber ihren innerparteilichen Gegnern zu stabilisieren. Doch Übereinstimmung in den wesentlichen Fragen des Ost-West-Verhältnisses und seiner Voraussetzungen und Konsequenzen herrscht dennoch nicht. Wer offizielle diplomatische Äußerungen zu bewerten versteht, weiß, was es bedeutet, wenn die abschließenden Sätze der Passage über die Bundesrepublik Deutschland in einer Westeuropa gewidmeten Ansprache Eagleburgers lauten: „Der Besuch des Kanzlers hat ferner deutlich gemacht, daß das amerikanisch-deutsche Verhältnis — einschließlich seiner politischen, militärischen und wirtschaftlichen Aspekte — ein Maß an Reife erreicht hat, das es uns er-laubt, trotz Unterschieden aufgrund der Geschichte und der geographischen Lage sowie unterschiedlicher Rollen in der Welt Überein-stimmung zu erzielen. Wir haben Mittel und Wege entwickelt, um die unausweichlichen Meinungsverschiedenheiten offen und rasch und in einer Weise zu behandeln, die die Auswirkungen dieser geringfügigen Reibungen auf das Gesamtverhältnis auf ein Minimum beschränkt."
Aus den bestehenden europäisch-amerikanischen Differenzen über die Qualität der künftigen amerikanischen Politik gegenüber der Sowjetunion ergeben sich notwendigerweise Folgen hinsichtlich der Schaffung von Voraussetzungen für diese Politik. Dies gilt insbesondere für die Verteidigungsausgaben, die angesichts einer beabsichtigten amerikanischen Politik des „Friedens durch Stärke" zwangsläufig zur zentralen Voraussetzung des „zentralen Elements" der neuen amerikanischen Außenpolitik werden — dies um so mehr, als Ronald Reagan seinerseits für die Erhöhung der amerikanischen Verteidigungsausgaben bei gleichzeitiger Senkung der sonstigen öffentlichen Ausgaben einen hohen innenpolitischen Preis zu zahlen bereit ist. Amerika glaubt daher berechtigterweise erwarten zu können, daß, wie bereits zitiert, Europa das leistet, was die USA sich selbst auch abverlangen.
Die Sätze Eagleburgers aus seiner Rede in Chatham House sagen alles über die Brisanz dieser Materie — im guten wie im schlechten: „Es ist den Regierenden in Europa klar, daß sie von Amerika nicht erwarten können, die Last der gemeinsamen Verteidigung allein zu tragen. Nachdem nun die USA ein teures Programm zur Modernisierung ihrer Streitkräfte begonnen haben, ist es wichtig, daß die Alliierten diesem Beispiel folgen und Mittel zur Verfügung stellen, die die NATO-Streitkräfte in die Lage versetzen, der größer gewordenen sowjetischen Bedrohung effektiv zu begegnen. Ohne eine solche Aktion der Europäer wird es unvermeidbar nicht nur zu transatlantischen Mißklängen kommen, sondern wir verzichten auch auf militärische Stärke, die unabdingbar ist, um die Sowjetunion zur Zurückhaltung, zur Abkehr von Konfrontation und zu sinnvollen Verhandlungen zu veranlassen."
Dem ist nichts hinzuzufügen — außer vielleicht einer Spezifizierung, die hierzulande schon viele Diskussionen verursacht hat: der Höhe des von den Amerikanern erwarteten Beitrages der Europäer. Unter Bezugnahme auf Äußerungen von Haig stellte Eagleburger als Konsens anläßlich der Ministertagung des Verteidigungsund Planungsausschusses der NATO fest: „Die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten werden weiterhin daran arbeiten, die Verteidigungsplanung der NATO zu verbessern, mit dem besonderen Nachdruck auf die Verteidigungsleistung als Norm über die 3 %-Marke hinaus." Damit wird nicht nur ein klarer Richtwert gesetzt, es wird auch deutlich, daß keine Rede davon sein kann, die 3 %-Problematik sei „vom Tisch". Dies gilt allenfalls insoweit, als Amerika noch mehr erwartet. Von besonderer Brisanz ist in diesem Zusammenhang der Kampf um die Nachrüstung, den Eagleburger als „eine Herausforderung von wahrscheinlich historischer Bedeutung" bezeichnet hat Gerade weil der Wunsch, diese Waffen überhaupt und als landgestützte Systeme in Europa zu haben, ursprünglich von den Europäern ausging, fühlen sich die USA heute, nachdem der Nachrüstungsbeschluß gefaßt und die Systeme in Auftrag gegeben wurden, düpiert, angesichts des Widerstandes in der Bundesrepublik Deutschland, den Niederlanden, Belgien, England und — wenn auch dort verhältnismäßig geringfügig — Italien.
Besonders erschwerend für einen Konsens wirkt sich hierbei aus, daß die Amerikaner haben erkennen lassen, daß die neue Form der Linkage-Strategie bereits für den Verhandlungsteil des NATO-Doppelbeschlusses gelten soll. Zwar hatte man sich anläßlich der Sitzung der Nuklearen Planungsgruppe der NATO in Bonn darauf verständigt, daß eine „Intervention" der Sowjetunion in Polen Rüstungskontrollverhandlungen generell auf absehbare Zeit unmöglich machen werden, die Tatsache jedoch, daß Verteidigungsminister Weinberger bereits einen Tag nach dieser Sitzung die Voraussetzungen drastisch verschärfte, indem er schon „Drohung mit Gewalt oder Einschüchterung" als inkompatibel mit Rüstungskontrollverhandlungen bezeichnete, ließ viele in Europa annehmen, daß die USA offenbar gar nicht verhandeln wollten. Zwar haben Vorgespräche über die Begrenzung eurostrategischer Waffen inzwischen begonnen. Das gegenseitige Mißtrauen sitzt jedoch tief: Die Europäer glauben nicht an den amerikanischen Verhandlungswillen; die Amerikaner glauben nicht an den europäischen Nachrüstungswillen. Beides kann, das wird immei deutlicher, für die Allianz böse Folgen haben. Nicht nur wäre eine transatlantische Entfremdung zu befürchten, schon kurzfristig wäre klar, daß das Bündnis an Glaubwürdigkeit und damit an Abschreckungsfähigkeit gegenüber der Sowjetunion verlieren würde, daß, wie Eagleburger formulierte, „die Sowjetunion ein De-facto-Veto gegen Rüstungsentscheidungen der NATO hätte" Und nicht nur dies. Das amerikanische Volk würde sich „betrogen“ fühlen, „weil es nicht verstehen könnte, warum die europäischen Alliierten weniger für ihre Sicherheit tun wollen als die Amerikaner" Doch es gibt vor dem Hintergrund der neuen amerikanischen Außenpolitik nicht nur Konfliktfelder im Verhältnis zu Europa. So wird insbesondere der europäische Einigungsprozeß von der neuen amerikanischen Regierung nachhaltig unterstützt. Daneben gibt es einen Bereich, der Chancen und Risiken gleichermaßen in sich birgt: die Wirtschaftspolitik. „Die Reagan-Administration ist sich des Primats der wirtschaftlichen Fragen in den Beziehungen der Vereinigten Staaten zu Kanada und Westeuropa bewußt." Wenn diese Aussage stimmen sollte — und daran muß man angesichts der ansonsten beschwörenden Formulierungen über die zentrale Bedeutung der Sicherheitspolitik in der gegenwärtigen Situation Zweifel haben —, dann wäre das europäisch-amerikanische Verhältnis zwar momentan um einiges zu entschärfen. Die NATO hat aber bisher noch nie davon profitiert, wenn die kooperative Dimension — wo man mehr Partner denn Rivale ist — zugunsten der kompeti-ven Dimension — wo man mehr Rivale denn Partner ist — in den Hintergrund gedrängt wurde. Wobei noch hinzukommt, daß die erkennbar unterschiedlichen Lösungsvorstellungen über die anstehenden und weitgehend ähnlichen Wirtschaftsprobleme und der überall um sich greifende Protektionismus nicht unbedingt geeignet sind, die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen ungetrübt zu gestalten. Es ist daher nach Abwägung aller amerikanischen Absichten einerseits und der möglichen bzw. wahrscheinlichen Reaktionen der Westeuropäer andererseits mit Sicherheit vorher-zusagen, daß die Außenpolitik des „Treuhänders der Freiheit und des Friedens" gegen-über der alten Welt auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen wird.
Die Golfregion Besondere Bedeutung in der amerikanischen Außenpolitik kommt der Golfregion zu. Es ist jedoch die Überzeugung der Reagan-Administration, daß punktuelle Lösungsansätze keinen Erfolg bringen können. Der Grund für diese Überzeugung liegt einmal darin, daß die neue Regierung als wichtigstes Ereignis in der Golfregion die Ausweitung des sowjetischen Einflußbereiches sieht. Zum anderen denkt man offenbar daran, die Region zwischen der Türkei, Pakistan und dem Horn von Afrika mit Hilfe von Staaten der Region innerhalb eines strategischen Gesamtkonzeptes zu stabilisieren. Es wird hierbei zwar nicht verkannt, daß der israelisch-arabische Konflikt hohe Priorität hat, eine absolut dominierende Rolle dieses Problems wird jedoch demonstrativ abgelehnt. Der selbstgewählte Katalog von Absichten der neuen amerikanischen Regierung für die Golf-region sieht demgegenüber so aus:
— die Fähigkeit zu demonstrieren, den Einfluß der Sowjetunion und ihrer Verbündeten zu begrenzen; — den Zufluß von öl aus dem Persischen Golf in die Länder des freien Westens in angemessenen Mengen und zu vernünftigen Preisen zu garantieren;
— die Existenz der Freunde Amerikas in dieser Region zu sichern;
— kontinuierlich an einem Frieden zwischen Israel und seinen Nachbarn mitzuarbeiten Um diese Absichten in die Praxis umsetzen zu können, hat die Regierung Reagan folgende Maßnahmen vorgesehen:
— Militärhilfe für Staaten der Golfregion. Die Gesamtanforderung des Außenministeriums für das Budgetjahr 1982 liegt mit 6, 87 Mrd. Dollar um 1 Mrd. Dollar über dem letzten Haushaltsansatz der Carter-Administration; hier-von sind allein 70 % für die Golfregion vorgesehen
— Aufrechterhaltung einer militärischen Präsenz in der Golfregion. Diesbezüglich konnte die neue Regierung sich an bereits eingeleitete Maßnahmen der Carter-Administration anschließen, die eine ständige Präsenz verfügt, in Diego Garcia Waffen und Gerät für eine Marine-Brigade gelagert, ein Manöverprogramm entworfen und Nutzungsverträge mit verschiedenen Regierungen der Region abgeschlossen hatte. Neben der beschleunigten Fortführung dieser Programme sind gegenwärtig in der Administration Überlegungen im Gange, die insbesondere eine größere militärische Präsenz vorsehen;
— Bereitstellung speziell ausgerüsteter und ausgebildeter Verstärkungskontingente für die Golfregion;
— Verbesserung der Beziehungen zu den Staaten der Golfregion. Hierbei geht es nach Ansicht der US-Regierung zunächst und vor allem darum, die Glaubwürdigkeit der USA als verläßlicher Garant der Freiheit und Sicherheit dieser Staaten wieder herzustellen;
— Appell an die westeuropäischen Alliierten, einen Beitrag zur Sicherheit in der Golfregion zu leisten. Immer wieder wird in diesem Zusammenhang betont, daß das Interesse der Westeuropäer an einer stabilen Golfregion mindestens ebenso groß sei wie das der Amerikaner. Es gebe daher keinen Grund, die Alliierten aus dieser Verantwortung zu entlassen Es lohnt sich auch hier, die entsprechende Passage aus dem Kommissionsbericht des Council on Foreign Relations zu zitieren, um die politische „Bandbreite" dieser Überzeugung zu dokumentieren. „Es ist wiedersinnig", heißt es dort, „daß zwar eine sowjetische Bedrohung in Europa formal eine Bündnisangelegenheit ist, eine sowjetische Bedrohung, die außerhalb Europas gegen vitale Interessen Europas gerichtet ist, jedoch nicht" An eine formelle Ausdehnung der NATO wird dabei allerdings nicht gedacht obwohl die Bünd-nisgrenzen als „formaler Anachronismus" betrachtet werden
Was man von Europa und teilweise auch von Japan erwartet, ist dennoch nicht wenig. So insbesondere — größere Verteidigungsanstrengungen in und für Europa, um die Flexibilität der Amerikaner in der Golfregion zu erhöhen;
— intensivere politische Beziehungen der westeuropäischen Staaten zu den Staaten der Golfregion;
— verstärkte Militärhilfe der Westeuropäer für diese Region;
— ökonomische Hilfe nach dem Modell der Türkei;
— Verstärkung und Koordinierung der militärischen Präsenz westeuropäischer Staaten in dieser Region, wobei in diesem Zusammenhang insbesondere an Großbritannien und Frankreich gedacht ist.
Dritte Welt Die Politik der Regierung Reagan gegenüber der Dritten Welt ist pauschal nicht zu beschreiben. Schon die ersten Monate haben gezeigt, daß hinsichtlich einiger Regionen durchaus unterschiedliche Konzepte zur Anwendung kommen sollen. Dennoch lassen sich einige grundsätzliche Muster des neuen Ansatzes der amerikanischen Regierung für die Politik gegenüber der Dritten Welt herausarbeiten.
Der entscheidende Unterschied zum Ansatz der Carter-Administration gegenüber der Dritten Welt liegt in der sicherheitspolitisch dominierten Sicht dieses Problemes. Zwar legt die neue Regierung, wie Eagleburgers Rede vom 19. Juni 1981 ausweist größten Wert auf die Feststellung, daß es zunächst darum gehe, den Ländern der Dritten Welt bei der Lösung ihrer ökonomischen und sozialen Probleme zu helfen, der Kontext dieser und anderer Reden zeigt jedoch, daß die Wirkung des Ost-West-Gegensatzes in den Ländern der Dritten Welt das konzeptionelle Denken der neuen Regierung maßgeblich beeinflußt. Haigs Rede vom 19. März ist insoweit charakteristisch, wenn es heißt: „Die außenpolitischen Interessen Amerikas sollten die Rich-tung und das Maß unserer Hilfe für fremde Länder bestimmen. Die humanitären Aspekte sollen hierbei allerdings nicht übersehen werden."
Noch deutlicher wird Eagleburger in seiner Rede vor der Friedrich-Ebert-Stiftung, wenn er leidenschaftlich den Kommunismus als reaktionäres Antimodell für die Dritte Welt charakterisiert und schließlich ausführt: „Wir müssen also bereit sein, den Ländern der Dritten Welt Sicherheit und ökonomische Hilfe zu gewähren, um sie zur Selbstverteidigung gegen sowjetisches Abenteuertum zu befähigen.“
Die Ursache für diese sicherheitspolitische und damit stark ideologische Sicht des Problems der Dritten Welt ist unschwer zu erkennen: Es sind die Schwierigkeiten in Mittelamerika und der Karibik. Dieser Region wird dann auch zwar nicht das meiste Geld, wohl aber die größte Aufmerksamkeit der Regierung Reagan gewidmet sein. Diese Region hat auch Pate gestanden bei einer Unterscheidung, die zwar eine nicht unbedeutende Rolle in der Politik der Regierung Reagan gegenüber der Dritten Welt spielen könnte, die aber vor allem mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu Problemen mit den europäischen Allianzpartnern führen wird. Gemeint ist die Unterscheidung zwischen „autoritären“ und „totalitären“ Diktaturen, wobei im neuen amerikanischen Verständnis zwar beide von Übel sind, im übrigen aber die autoritäre gegenüber der totalitären Diktatur als „besser" gilt. Dies klingt zwar für europäische Ohren ungewohnt, wenn man jedoch in Amerika nach den Gründen für diese unterschiedliche Bewertung fragt, erhält man eine Antwort, deren Logik für die westliche Ordnungsmacht USA nicht abwegig ist. Zunächst, so wird festgestellt, habe die Geschichte der letzten 30 Jahre bewiesen, daß sich zwar autoritäre Diktaturen friedlich zu Demokratien wandeln könnten — wie z. B. in Griechenland, Spanien, Protugal —, daß dies aber für totalitäre Systeme nicht gelte. Mehr noch. Weder seien autoritäre Staaten Stützpunkte für sowjetische Raketen gewesen, noch ließen sie sich weltweit als sowjetische Stellvertreter der Sowjetunion mißbrauchen.
Diese Überlegungen führen notwendigerweise zur Menschenrechtspolitik Reagans.
Auch für diese Politik gilt eindeutig die Maxime, daß es zunächst und vor allem gelte, die sowjetische Expansion zu stoppen. Diese Sicht der Dinge ist zwar bereits heftig kritisiert worden. Der Hinweis auf die Verdienste Carters in diesem Politikbereich ist aber vielfach allzu vordergründig. Wenn es richtig ist, wie Carter einmal formulierte, hinsichtlich der Verwirklichung der Menschenrechte „das Beste zu tun", dann bedeutet dies realpolitisch, dort einzuwirken, wo man kann. Es liegt aber in der Natur der Sache, daß der Einfluß auf Freunde größer ist als der auf Gegner. Doch die Sowjetunion profitierte nicht nur dadurch. Da der Friede die Grundbedingung jeder Menschenrechtspolitik ist, mußte die Sowjetunion zwangsläufig geschont werden. Sie war insoweit der Nutznießer einer Ausnahme der Menschenrechtspolitik, die zugleich die Grundvoraussetzung dieser Politik darstellte. An diesem Dilemma hat sich nichts geändert. Am Ende dieser Ausführungen, die sich ausschließlich mit der künftigen amerikanischen Außenpolitik befaßt haben und damit zwangsläufig eindimensional sind, scheint es notwendig, an die zentrale Tatsache zu erinnern, daß für die neue amerikanische Regierung innenpolitische und insbesondere wirtschaftspolitische Fragen absoluten Vorrang haben. Ob die Weltereignisse hierauf allerdings Rücksicht nehmen werden, ist eine andere Frage.