Die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Folgen der Mikroelektronik sind seit langem Gegenstand einer breiten öffentlichen Diskussion. So werden die Auswirkungen der neuen Informations-und Kommunikationstechniken auf den politischen Prozeß und die politischen Institutionen ausgesprochen unterschiedlich beurteilt -Die einen schreiben dem Einsatz der neuen Technologien eine höhere Effektivität staatlichen Handelns, eine bessere Transparenz politischer Abläufe und eine breitere Konsensbildung zu, die durch eine stärkere Rückkopplung
I. Das elektronische Zeitalter: Anforderungen an Politik und Verwaltung
Die dritte industrielle Revolution richtet derart neue Anforderungen an Politik und Verwaltung, daß diese ihre Fähigkeit zur Informationsaufnahme und Informationsverarbeitung verbessern müssen. Die politischen Institutionen sind auf leistungsfähige Systeme der Informationsverarbeitung und Politikberatung angewiesen. Dies gilt um so mehr, als durch zunehmende Arbeitsteilung der Verwaltung und wachsende Spezialisierung der Wissenschaften eine wissenschaftlich-bürokratische Vorformulierung politischer Probleme begünstigt und geradezu gefördert wird. Diese Vorprägung ist insoweit wissenschaftlich, als sich die fachliche Untermauerung politischer Entscheidungen durch die Verwaltung auf eine Indienstnahme der Wissenschaft stützt; sie ist insofern bürokratisch, als wissenschaftlich begründbare Entscheidungsalternativen aus dem Kontext wissenschaftlicher Politikberatung frühzeitig ausgeblendet werden müssen. Die Rezeption des Expertenwissens durch die Verwaltung ermöglicht einen Gewinn an politisch-administrativer Orientierung, führt aber zugleich auch einen Verlust an politischer Kontrolle herbei. Politische Richtungsmaßstäbe, die der Legitimation politischer zwischen dem politischen System und der Wählerschaft ermöglicht werden. Andere dagegen rechnen mit einer weiteren Stärkung der Stellung von Verwaltung und Experten (Technokratie), mit einer Beeinträchtigung der Gewaltenteilung als Folge der Stärkung der Exekutive und schließlich mit einer zugleich intensiveren und breiteren Kontrolle des einzelnen Bürgers durch die Bürokratie. Beide Argumentationsstränge deuten darauf hin, daß sich das Verhältnis von Regierung und Parlament in Zukunft nachhaltig ändern wird.
Entscheidungen — des Parlaments wie der Wählerschaft — dienen, werden durch Regeln arbeitsteiliger, bürokratischer Informationsverarbeitung, verbunden mit wissenschaftlichen Erkenntnis-und Verwertungskriterien, in den Hintergrund gedrängt.
Die Dynamik der Wissensausweitung und die Leistungsexplosion der neuen Kommunikationstechniken stellen an Politik und Verwaltung höhere Anforderungen bei der Festlegung des eigenen Informationsbedarfs und der Informationsverarbeitung
Eine systematischere Informationsauswahl ist geboten und damit zugleich auch eine frühzeitige Offenlegung der Auswahlkriterien. Wenn dies unterbleibt, sind politische Orientierungsverluste unvermeidbar, weil unklar bleibt, welche Informationsbasis und welche Wertmaßstäbe politischen Entscheidungen jeweils zugrunde liegen. Hier zeigt sich ein grundsätzliches politisches Dilemma; denn bei öffentlicher Diskussion der Informationsgrundlagen besteht die Gefahr, daß Grundsatzentscheidungen unter Hinweis auf noch fehlende Informationen, Gutachten und Gegengutachten immer wieder hinausgezögert werden, damit unter Umständen ganz unterbleiben und durch nur kurzfristig verbindliche Ad-hoc-Lösungen ersetzt werden. Unter diesen Voraussetzungen können Handlungsbereitschaft und Handlungsfähigkeit der politischen Entscheidungsträger abnehmen, wie insbesondere die Diskussionen um Energiepolitik, Umweltschutz und Technologiefolgenabschätzung in den letzten Jahren immer wieder vor Augen geführt haben.
Wenn Richtung und Gehalt politischer Entscheidungen nicht durch Maßstäbe der Informationsauswahl und Informationsverarbeitung bestimmt werden sollen, die der öffentlichen politischen Kontrolle weitgehend entzogen sind, und wenn die damit verbundene Gefahr der Datenherrschaft gebannt werden soll, muß der demokratische Staat Offenheit, Dezentralisierung und Pluralität der Kommunikationsnetze gewährleisten. Politische Entscheidungsspielräume offenzuhalten und politische Orientierungsverluste zu vermeiden, bedeutet unter diesen Bedingungen, das informationstechnische Wissen breit zu streuen. Andernfalls besteht die Gefahr, daß durch den Einsatz der neuen Infor mations-und Kommunikationstechniken solche Handlungsfelder der Wirtschafts-und Sozialpolitik bevorzugt werden, bei denen auf vorhandene Datenbestände zurückgegriffen werden kann. Auf diese Weise können die neuen Techniken lediglich als negative Argumentationshilfe wirken. Datenbestände würden vor allem aufgrund der Filter ihrer Selektion und der Kriterien ihrer Verarbeitung, zu Innovationsbremsen: Es würden bereits in der Konzeptionsphase von Gesetzesentwürfen nur solche Vorhaben zugelassen, die mit den bisherigen Informationsbeständen und im Rahmen der bisherigen Kalkulationsmuster interpretiert werden können.
II. Neue Chancen der Objektivierung
Besteht aufgrund dieses Wirkungszusammenhangs die Gefahr einer einseitigen, durch Datenherrschaft bedingten Auswahl von Entscheidungsalternativen, so wird der politische Handlungsspielraum durch andere Wirkungen der neuen Informations-und Kommunikationstechniken teilweise qualitativ verändert, teilweise aber auch erweitert. Die häufigere und weitere Konfrontation mit Daten begründet einen „psychologischen Zwang zur Sachlichkeit“ und zur Offenlegung von Vorurteilen sowie interessenbedingter Standpunkte; dadurch eröffnen sich neue Chancen der Objektivierung politischer Entscheidungen, wird das politische Kalkül durch Ein beziehung neuer Optionen erweitert und die systematische politische Planung erleichtert.
Der politischen Führung stellt die Anwendung der neuen Informations-und Kommunikationstechniken systematische Verbundinformationen zur Verfügung, die für strukturpolitische Konzeptionen der Raumordnung, für sektorale Bilanzen der Rohstoff-und Energieversorgung, für Bilanzen der Umweltbelastung sowie für Forschung, Entwicklung und Technologie in unterschiedlichen wirtschaftlichen Bereichen genutzt werden können. Dieser Ausweis von Querschnittsaspekten fördert die im allgemeinen ohnehin nur schwach entwickelte „positive Koordination“ zwischen den Ressorts und ermöglicht zumindest in Ansätzen fachübergreifende politische Planung.
Die Parlamente stehen schon allein deshalb vor neuen Anforderungen an ihre Kapazität zur Informationsaufnahme und Informationsverarbeitung, weil sich die zunehmende Automatisierung des Verwaltungshandelns und der Gesetzesplanung in mehrfacher Hinsicht auf die Qualität von Gesetzgebung und Verwaltung auswirkt Formale Programme werden bevorzugt; mehr und mehr Sachverhalte werden automatisiert; die Programmsetzung verlagert sich in der Verwaltungshierarchie nach oben; die koordinierte Standardisierung gleicher Programme und Datenformate erfordert eine Zentralisierung der Verwaltungsorganisation. Die Ebenen der politischen Programmsetzung und der Datenverarbeitung rücken unter den Bedingungen der Verwaltungsautomation immer weiter auseinander; politische Programme müssen zunächst einmal in Verwaltungsprogramme und diese dann wiederum in Programme der Datenverarbeitung umgesetzt werden. Zwischen politische Vorgaben und Verwaltungshandeln schiebt sich eine weitere Instanz. Die Folge ist, daß sich der automatisierte Verwaltungsapparat verselbständigt. Es drohen Flexibilitätsverluste von Politik und Verwaltung. Mit zunehmender Formalisierung der Informationsaufnahme und Informationsverarbeitung wächst die Gefahr, daß sich die Verwaltungsorganisation versteinert.
III. Der Informationsvorsprung der Regierung: ein Strukturproblem parlamentarischer Demokratie
Unter den Bedingungen der Leistungsexplosion des modernen Wohlfahrtsstaates und der Automation des Verwaltungshandelns vergrößert sich der Informationsvorsprung der Regierung gegenüber dem Parlament. Mit zunehmender Spezialisierung der Politik und wachsender Interdependenz der politischen Entscheidungsfelder verlagert sich das Arbeitsfeld der Verwaltung von der Erarbeitung von Lösungsvorschlägen für Einzelfragen zu langfristigen Arbeits-und Ausführungsprogrammen komplexer Sachgebiete. Auf diese Weise festigt die Regierung ihr Informations-und Planungsmonopol Die staatliche Leistungsverwaltung in all ihren Einsatzbereichen umfassend zu kontrollieren, sind die Abgeordneten daher immer weniger in der Lage. Damit ist ein zentrales Strukturproblem moderner Demokratien aufgeworfen: die Diskrepanz zwischen administrativer Kompetenz und parlamentarischer Kontrolle.
Die zunehmende Spezialisierung der Verwaltungsorganisation verleitet diese zu einer technischen und ökonomischen Rechtfertigung bereits eingespielter und bewährter Verfahren der Verwaltungsautomation und verhärtet ihre Strukturen. Der politische Handlungsspielraum wird eingeengt Die Verwaltung verfügt über die Datenbestände und stärkt ihre Stellung gegenüber Parlament, Medien und Wählerschaft. Verbände mit leistungsfähigen Informationssystemen werden ihren Konkurrenz-vorsprung gegenüber durchsetzungsschwächeren Verbänden sowie nicht organisierten Interessen weiter ausbauen, ebenso Beamte mit unmittelbarem Zugang zu Informationssystemen zu Lasten ihrer Kollegen ohne einen solchen Zugang und technisch ausgebildete Experten zu Lasten konventionell geschulter Mitarbeiter — ein Vorgang, der schon heute zu beobachten ist. Es ist deshalb nicht verwunderlich, daß insbesondere im Bereich der Sozialpolitik als Folge der zunehmenden Anwendungsbreite der Informations-und Kommunikationstechniken die Instrumentalisierbarkeit der Verwaltungsarbeit für artikulations-und organisationsstarke Interessen zunimmt Sozialpolitische Maßnahmen werden stärker standardisiert, und die Wahrnehmung neuer sozialer Probleme eher behindert. *
Im Verhältnis von Regierung und Parlament zeigt sich die Ambivalenz der Wirkungen der neuen Informations-und Kommunikationstechniken. Einerseits wird das Handeln von Regierung und Verwaltung durchsichtiger; die Regierung kann langfristig planen und aufgrund eines verbesserten Berichtwesens die Tätigkeiten der Ressorts und nachgeordneten Behörden wirksamer koordinieren und steuern. Andererseits schafft der Einsatz der neuen Technologien nicht direkte, sondern synthetische Information — die Welt existiert in Zahlenkolonnen. Im allgemeinen ist es dann nur den Experten und in den wenigsten Fällen den Gesetzplanern selbst möglich, diese Informationen zu prüfen. Im modernen Wohlfahrtsstaat, der durch ein rapides Wachstum der staatlichen Leistungen und durch eine Explosion der zu ihrer Bearbeitung erforderlichen Daten gekennzeichnet ist, machen die Politiker immer mehr Daten zur Grundlage ihrer Entscheidungen, deren Informationsgehalt sie nicht überprüfen können. Dadurch nimmt die Gefahr zu, daß politisch nicht verantwortliche, aber mit dem Datenmaterial wie seiner Verarbeitung vertraute Experten einen immer größeren Einfluß gewinnen, während die politische Führung in Regierung und Parlament die Orientierung verliert. Wollen sich aber die politisch Verantwortlichen der drohenden „Herrschaft der Experten“ von vornherein widersetzen, so laufen sie Gefahr, das Instrumentarium der neuen Informations-und Kommunikationstechniken gleichwohl einseitig im Sinne vorgefaßter Meinungen und Erwartungen zu gebrauchen und dabei Daten falsch zu interpretieren.
Die politische Wirklichkeit der Bundesrepublik Deutschland scheint dadurch gekennzeichnet zu sein, daß Regierung und Verwaltung eine „Informationsdiät“ betreiben, die die Gefahren politischer Orientierungsverluste auf Seiten des Parlaments weiter verstärkt. Denn Informationen, die dem Parlament Ansätze zur Kritik bieten könnten, werden, wenn möglich, nicht weitergegeben, und die Parlament und Medien zufließenden Informationen werden so gefiltert, daß sie die Politik der Regierung rechtfertigen. Die demokratische Ordnung kann sich jedoch nur legitimieren, wenn strukturelle Un-gleichgewichte der Informationsversorgung zwischen den politischen Institutionen vermieden werden und zudem jeder die Chance hat, sich frei und gründlich zu informieren. Die einem Gesetzesentwurf zugrundeliegenden Informationen müssen daher dem Bundestag in jedem Fall zur Verfügung stehen.
An der Schnittstelle Regierung/Parlament zeigt sich besonders eindrucksvoll, daß die zentrale Steuerung der Informationsverarbeitung kein technologi17 scher Imperativ sein kann Das Postulat der Pluralität der Technologieanwendung gilt für die politischen Institutionen selbst. Diese Pluralität ist unabdingbare Voraussetzung des Wettbewerbs um Information und damit zugleich der politischen Kontrolle des Informationsmißbrauchs.
Nicht ein Mangel an verfügbarer, sondern an problemorientierter. verarbeiteter Information kennzeichnet die parlamentarische Informationslücke. Unstrittig ist. daß die Informationsmöglichkeiten der Abgeordneten des Deutschen Bundestages in den letzten Jahrzehnten erheblich verbessert worden sind — durch den Ausbau der wissenschaftlichen Dienste, den Aufbau des parlamentarischen Informationssystems und weitere Maßnahmen. Das Informationsangebot ist daher keineswegs insgesamt unzureichend, wohl aber unzureichend präsentiert. zugänglich und aufbereitet. Die Abgeordneten. vor allem von der Informationsverarbeitung der Ministerialbürokratie und der Verbände abhängig. befinden nicht über Ziele und Alternativen der Gesetzgebungsarbeit, sondern widmen sich Details. Die internen Informationsquellen des Parlaments (Ausschußdienst. Wissenschaftlicher Dienst, Stäbe der Fraktionen) reichen in ihrer gegenwärtigen Form und Nutzung ebensowenig wie die externen Informationsquellen aus, die alte und neue Informationslücke des Parlaments aufzufüllen.
Besteht schon im Bereich der Exekutive eine offensichtliche Kluft zwischen der interdependenten Problemstruktur und der segmentierten Entscheidungsstruktur politischen Handelns so ist diese Diskrepanz im Verhältnis zwischen Regierung und Parlament noch weitaus größer. Hier stellt sie sich als Kluft zwischen komplexer Entscheidungsstruktur und segmentierter parlamentarischer Detailkontrolle dar. Unter diesen Bedingungen ist der Bundestag nur punktuell in der Lage, exekutive Entscheidungen nachzuvollziehen und daraufhin seine Kontrollfunktion auszuüben. Durch den bloßen Nachvollzug einzelner Regierungsvorhaben geht der Blick für Interdependenzen verloren, deren Erkennung für die parlamentarische Kontrolle.
Kritik und Alternativenfindung notwendig wäre. Auch exekutive Zuständigkeitsprobleme — „Kompetenzen-Wirrwarr" und „Ressortimperialismus“ — tragen dazu bei, Handlungsinterdependenzen und Handlungsalternativen für Parlament und Wählerschaft unsichtbar werden zu lassen.
Zu Nervensträngen des elektronischen Zeitalters sind computergestützte Informationsnetze geworden. die in der Regel der Verwaltung zugeordnet sind Dies gilt für Datenbanken, die als „elektronische Karteikästen“ zur Verfügung stehen, wie zum Beispiel das Spurendokumentationssystem (SPUDOK) des Bundeskriminalamtes, das Auskunftssystem über Personen, Institutionen, Objekte und Sachen (PIOS) und das Ausländerzentralregister; es gilt aber auch für die anspruchsvolleren Informationsnetze, die das bundesweit vorhandene Sachwissen zentral zusammenfügen wie das Zentrale Verkehrsinformationssystem (ZEVIS), das Zentrale Dokumentationssystem des Bundespresseamtes (BPA-Dok) oder das neue Datennetz der Bundesanstalt für Arbeit. Auf dieser Datengrundlage werden weitere analytische Anwendungen des Computereinsatzes möglich — etwa Simulationsmodelle zur Analyse von Entscheidungssituationen und zur Ermittlung optimaler Lösungsvorschläge. Das hierdurch verfügbare, neue Herrschaftswissen (Max Weber) wird im allgemeinen nach den Vorgaben der Verwaltung aufgebaut und steht ausschließlich zu ihrer Disposition. „Wirtschaft, Regierung und Verwaltung haben sich im Laufe der letzten beiden Jahrzehnte eine Reihe von Datenbanken aufgebaut, auf die sie ohne große Zeitverzögerung unmittelbaren Zugriff haben. Im Gegensatz dazu wirkt der Umgang der einzelnen Abgeordneten mit Informationen nahezu archaisch.“ Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages stellen vor diesem Hintergrund vor allem Mängel an technischer und sachlicher Amtsausstattung, an fachlicher Zu-arbeit, an Informationsdiensten und Dokumentationsdienstleistungen sowie an schneller Kommunikation fest.
IV. Die Informationskrise des Parlaments
Die fehlende Nachprüfbarkeit und mangelnde Verarbeitung der parlamentarischen Informationen bewirken die fachliche, informatorische und damit auch die politische Überlegenheit von Regierung und Verwaltung gegenüber dem Parlament. Die klassischen Informationsrechte des Parlaments helfen hier nicht weiter — weder Budgetrecht noch Haushaltskontrolle, weder das Auskunfts-und Berichtsverlangen an die Regierung noch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen, weder parlamentarische Anfragen noch die Vergabe von Gutachten. Alternativen politischer Optionen aber müssen bereits zu Beginn der Gesetzesberatungen entwickelt werden.
Der zwischen den Ressorts praktizierte Abstimmungsprozeß beruht im allgemeinen auf der Ver ständigung über eine bestimmte Option und der schrittweisen Ausblendung aller anderen, nicht konsensfähigen Alternativen (negative Koordination). Diese Alternativen aber sind nachträglich für das Parlament nicht mehr verfügbar, denn die Bürokratie wird die dem Parlament zufließenden Informationen so filtern, daß diese den eigenen Regelungsvorschlag begründen und rechtfertigen. Diese bürokratische Informationsdiät, die im Interesse von Regierung und Verwaltung liegt, soll der Ministerialverwaltung einen Informationsvorsprung gegenüber dem Parlament verschaffen und kritische Informationen zur Sicherung des eigenen Einflußund Ermessensspielraums zurückhalten. Die Ausweitung der Staatsaufgaben und ihre zunehmende Komplexität bauen diesen Informationsvorsprung des Regierungsapparats gegenüber dem Parlament noch weiter aus; denn dieser Expansion steht keine vergleichbare Leistungssteigerung des parlamentarischen Kontrollapparats gegenüber. Das Autonomiestreben der Verwaltung und die Ausweitung der staatlichen Leistungen, verursacht durch wachsende Versorgungs-und Leistungserwartungen von Interessengruppen und Wählern, haben Staatshaushalte und Verwaltungsapparate aufgebläht, und diese Expansion allein gilt bereits vielfach als ein augenfälliger Leistungsnachweis des Staates gegenüber der Öffentlichkeit. Wie immer die Leistungsfähigkeit eines stetig expandierenden Verwaltungsapparates einzuschätzen sein mag — die parlamentarische Informationslücke dürfte sich durch diese Ausweitung noch mehr vergrößert haben. Die neuen Informations-und Kommunikationstechniken tragen zu einer erheblichen Verbesserung der Informationsversorgung des Regierungsapparats bei. Dies erfolgt durch die größeren Verarbeitungsmöglichkeiten und die bessere Qualität der Daten in rechnergestützten Informationssystemen. Ein Zugriffsrecht des Parlaments auf die Datenbanken der Regierung allein wird seine Analysekapazität nicht vergrößern und die parlamentarische Informationslücke nicht schließen. Ein solcher Zugriff würde das Parlament noch mehr auf die informatorischen Grundlagen des Regierungshandelns fixieren und zu einer schrittweisen Ausblendung politischer Alternativen aus der öffentlichen Auseinandersetzung führen. Denn jedes zur Gesetzesplanung verwendete Analysemodell der Informationsverarbeitung ist in hohem Maße politik-bestimmt und damit von politischen Prioritäten sowie finanziellen und technischen Engpässen abhängig Es erlaubt daher vielfach nicht die Analyse von Alternativen, die von ganz anderen Überlegungen ausgehen. Die Alternativfunktion der parlamentarischen Opposition macht aber gerade diese Analyse zu einem zentralen Punkt des parlamentarischen Selbstverständnisses. Ohne Alternativanalysen sind wirksame Kritik und wirksame Kontrolle nicht vorstellbar
Zwar verfügt der Bundestag über vielfältige Möglichkeiten, die Bundesregierung zu Auskünften zu veranlassen, aber er ist nur begrenzt in der Lage, Vollständigkeit und Richtigkeit dieser Informationen zu überprüfen. Denn der Bundestag wird nur mit dem Ergebnis der Meinungsbildung innerhalb der Exekutive konfrontiert und kann die unterschiedlichen Informations-und Bewertungsgrundlagen nachträglich nicht mehr im Detail verwerten So müssen Gesetzesvorlagen der Regierung auch dann geschlossen im Parlament vertreten werden, wenn zwischen den beteiligten Ressorts Meinungsverschiedenheiten bestanden haben. Der Bundestag verfügt weder über die den Regierungsinitiativen zugrundeliegenden informatorischen Voraussetzungen, noch kennt er mögliche Entscheidungsalternativen. Er hat sich in seiner Organisations-und Entscheidungsstruktur den Veränderungen der Exekutive nicht ausreichend angepaßt und vermag diese folglich auch nicht wirksam zu kontrollieren. Der Bundestag benötigt daher ein auf seine Funktionen abgestimmtes Informationsund Beratungssystem, um auch die Planungskontrolle durch den Nachweis alternativer Politikoptionen wirksam ausüben zu können. Dazu ist der Ausbau des Wissenschaftlichen Dienstes zu einem Gesetzgebungshilfsdienst erforderlich, des weiteren der Aufbau einer leistungsfähigen Institution der Technologiefolgen-Abschätzung und -Bewertung.
V. PARLAKOM — ein Weg aus der Krise
Die Verfügung über neue Informationstechniken und ihre Nutzung sind Voraussetzungen eigenständiger Urteilsbildung und Gegensteuerung des Parlaments gegenüber den vielbeschworenen Gefahren einer Verwissenschaftlichung der Politik, der Expertokratie sowie der Verlagerung politischer Entscheidungen auf Experten und Datenbanken. Die Computerisierung der Politik beschwört neue Gefahren für die demokratische Richtungsbestimmung einer Politik herauf, die nicht zum Anhängsel der Modernisierung werden darf.
Vordringlich ist eine bessere Informationsausstattung und Beratung des Deutschen Bundestages auch deshalb, weil es gilt, die parlamentarische Alternativ-, Kritik-und Kontrollfunktion dadurch zu stützen, daß das Parlament über ein breiteres Spektrum politischer Optionen verfügen kann und nicht von vornherein auf die Vorgaben der Ministerien eingeengt wird. Erfahrungen mit der sozialpolitischen Verwertung sozialwissenschaftlicher Informationen sollten eine Warnung sein: Empirische Untersuchungen sozialwissenschaftlicher Informationsnutzung haben für dieses Politikfeld nachgewiesen, daß derartige Informationen nur soweit berücksichtigt werden, als sie sich in das Orientierungsschema der Bürokratie und in die Haushalts-planung der Regierung einfügen Gerade für das Parlament ist es aber bei der Wahrnehmung seiner Funktionen entscheidend, über eigene Fragestellungen, Perspektiven und Optionen zu verfügen — oder doch zumindest verfügen zu können. Die vorhandenen Informations-und Beratungskapazitäten sind jedenfalls unzureichend.
Die Planungen des Deutschen Bundestages zum Aufbau eines neuen parlamentarischen Informations-und Kommunikationssystems (PARLAKOM) sehen ein stufenförmiges Konzept vor. bei dessen Verwirklichung der Bundestag Mitte der neunziger Jahre mit neuen Informations-und Kommunikationstechniken vollständig ausgestattet sein wird Während in der ersten als Modellversuch angelegten Phase in zunächst 50 Abgeordnetenbüros und in ca. 20 weiteren Büros des organisatorischen Umfeldes Systeme für Textverarbeitung und Textkommunikation für jeweils eigene Informationssammlungen vorgesehen sind, sollen in der zweiten Phase die unterschiedlichen Dienstleistungen des Bundestages (wie die Bearbeitung von Sitzungsunterlagen.der Aufbau interner Informationsdienste. die Erweiterung des Wissenschaftlichen Dienstes) mit neuen Informationstechniken durch Ausstattung der Abgeordnetenbüros mit Endgeräten abgewickelt werden. Schließlich sollen in der dritten Ausbauphase aufwendige analytische Anwendungen durch Verbindungen zu anderen, externen Datenbanken, zum Programm Gesta (Stand der Gesetzgebung) und zu Informationsbeständen der Exekutive ermöglicht werden.
Ziel des PARLAKOM-Konzeptes ist die Stärkung der Stellung des einzelnen Abgeordneten sowohl in seiner Funktion als Ombudsman von Wählerinteressen als auch in seiner Eigenschaft als Gesetzgeber. Dies macht es erforderlich, den Informationsaspekt parlamentarischer Arbeit neben organisatorischen Bedingungen als einen Aspekt der konkreten Arbeitsmöglichkeiten der Abgeordneten zu sehen. Voraussetzungen effektiverer Arbeit sind sowohl informationstechnische Verbesserungen als auch bessere, unmittelbare Zuarbeit für den einzel-nen Abgeordneten. Nur mit einer ausreichenden informationstechnischen Infrastruktur und mehr qualifizierten Mitarbeitern werden die Abgeordneten auf Dauer ihren jeweiligen Aufgaben und Interessen entsprechende Informationen aus bundestagsinternen und bundestagsextemen Datenbanken anfordem und aufbereiten können Sie würden dadurch ihre fachlich-politische Kompetenz und ihre politische Präsenz vor Ort nachhaltig verbessern. Zudem würde ihre informationspolitische Stellung gegenüber hierarchisch ordnenden Aktivitäten der Fraktionsführungen gefestigt.
Die dem PARLAKOM-Konzept zugrundeliegende Untersuchung der Möglichkeiten zur Unterstützung der Tätigkeiten der Abgeordneten durch neue Informations-und Kommunikationstechniken hat zu Recht die Analyse des Bedarfs an IuK-Technik in den Büros der Abgeordneten in den Mittelpunkt gestellt Der Modellversuch soll der Einführung von IuK-Technik vor Ort und der Überprüfung der Tragfähigkeit des Konzeptes dienen. Folglich umfassen die drei Stufen des Modellversuches die Einführung zuverlässiger neuer Bürotechnik im Büro der Abgeordneten in Bonn und im Wahlkreis, die Nutzung der Bürotechnik auf der Grundlage einer vielseitigeren Kommunikationsinfrastrukturfür kooperative Aufgaben und schließlich die zunehmende Nutzung der technisch-organisatorischen Infrastruktur für anspruchsvollere Aufgaben wie etwa analytische Anwendungen. Dadurch sollen auf Dauer nicht nur die analytischen Kapazitäten der Büros der einzelnen Abgeordneten, sondern auch die der Ausschüsse und Arbeitsgruppen verbessert werden.
Der Modellversuch PARLAKOM macht es den Abgeordneten des Bundestages seit Oktober 1987 möglich, die Dienste von 6 000 in-und ausländischen Datenbanken für ihre Arbeit zu nutzen Das geschieht durch mehrdimensionale Suchvorgänge, bei denen Sachbegriffe, Namen und Daten miteinander verknüpft werden. Inzwischen sind 85 Abgeordnete an diesem Modellversuch beteiligt.der mit Hilfe der Gesellschaft für Mathematik und Datenverarbeitung und der Firma ADV/ORGA gestartet worden ist. Die erste Stufe des Modellversuchs — einfache Büroanwendungen einschließlich Textproduktion und Ablage. Kommunikation mit dem Wahlkreisbüro, Zugang zu einfachen Informationsdiensten — ist bereits abgeschlossen. Die zweite und dritte Phase des Modellversuchs werden aber dadurch erschwert, daß die Parteiapparate und teilweise auch die Fraktionen inzwischen eigene interne Computersysteme unterschiedlicher Hersteller aufgebaut haben Dadurch werden direkte Leitungskontakte der Abgeordneten mit ihren Parteiorganisationen und mit den Fraktionsstäben, die für die parlamentarische Arbeit unverzichtbar sind, erschwert und sind nur mittels Teletex und Telefax möglich. Auch wenn inzwischen der gesamte Haushaltsausschuß an PARLAKOM angeschlossen ist, beschwören diese Probleme die Gefahr herauf, daß sich die parlamentarischen Kommunikationsstrukturen stärker segmentieren und die parlamentarischen Informationshierarchien sich weiter verfestigen.
Die Auswirkungen des neuen parlamentarischen Informations-und Kommunikationssystems auf die parlamentarische Kommunikationsstruktur sind nur schwerlich abzuschätzen, da sie von weiterreichenden organisatorischen Grundsatzentscheidungen zur Stellung der einzelnen Abgeordneten, der Fraktionen und des Parlaments insgesamt abhängen. Eine Ausstattung der Abgeordnetenbüros, die den besonderen Informationsbedürfnissen und Tätigkeitserfordemissen parlamentarischer Tätigkeit entspricht, wird nicht nur die Arbeit dieser Büros erleichtern, sondern den Parlamentariern vor allem die präzisere Auswahl aus einer stetig anschwellenden Informationsflut ermöglichen Dabei ist die Notwendigkeit des jederzeitigen Zugriffs zu externen wie internen Informationssammelstellen besonders vordringlich.
Ein erster Zwischenbericht der Begleitforschung zum Modellversuch PARLAKOM stellt einerseits fest, daß der überwiegende Teil der Mitarbeiter der Abgeordneten den Computer für die Büroarbeit nicht mehr missen möchte, konstatiert aber andererseits auch deutliche Mängel bei der Steuerung und Kontrolle der Umsetzung des Modellversuchs, bei der interinstitutionellen Zusammenarbeit zwischen Bundestagsverwaltung, Fraktionen und Exekutive bei der angestrebten Realisierung einer bundestagseinheitlichen Kommunikationsinfrastruktur und schließlich Defizite aufgrund des Auseinanderfallens von fachlichen Vorgaben und Haushalts-kompetenz Die bisher durchgeführten Schulungen wurden akzeptiert; das inzwischen eingerichtete Benutzer-Service-Zentrum hat sich bewährt; der Computer wird von den meisten Mitarbeitern täglich genutzt; die Nutzung der Geräte, zur Zeit im wesentlichen auf Textverarbeitung beschränkt, steigt an; die Zugangsmöglichkeiten zu Datenbanken sollen ausgebaut werden. Es verbleiben allerdings noch ungelöste Probleme des Datenschutzes und der Datensicherheit.
Wie sind die langfristigen Wirkungen von PARLA-KOM einzuschätzen? Einerseits können die neuen Informations-und Kommunikationstechniken Kooperationsfähigkeit und Responsivität der Abgeordneten erhöhen und dadurch der dominierenden Stellung der Fraktionsführungen entgegenwirken, so daß sie einen schnelleren Informationszugang und eine höhere Verarbeitungskapazität fördern Dezentralisierung, Deregulierung und Dehierarchisierung würden die Stellung des Parlaments durch Verbesserungen bei der Wahrnehmung der Kontroll-und Gesetzgebungskompetenz stärken. Eine primär fraktionsbezogene Anwendung der neuen Techniken würde jedoch die Stellung der Fraktionsspitzen weiter stärken und die Hierarchien innerhalb des Bundestages vertiefen. Die Durchsetzung eines Konzepts, das die Anwendung der neuen Informations-und Kommunikationstechniken in ihrer vollen Anwendungsbreite (wie sie durch die drei Planungsstufen dokumentiert wird) vorrangig im einzelnen Abgeordneten-büro vorsieht, erscheint auf Dauer wenig wahrscheinlich, da es nicht nur einen hohen personellen, organisatorischen und finanziellen Aufwand erfordern, sondern auch auf Dauer eine Abkehr von den Grundsätzen der primär fraktionsgesteuerten Parlamentsarbeit erzwingen würde Es ist zudem mehr als fraglich, ob die volle Bandbreite der parlamentarischen Anwendungsmöglichkeiten der neuen Techniken — Datenbankabfragen, Computersimulationen, Dokumentationen etc. — überhaupt in den einzelnen Abgeordnetenbüros ausgenutzt werden kann. Hier zeigt sich, daß die Anwendung der neuen Techniken im Parlament politische Reformen nahelegt, die die Analysefähigkeit von einzelnen Abgeordneten und von Arbeitsgruppen und Fraktionen verbessern. Der Standort des Abgeordneten.der Arbeitsgruppen und Fraktionen ist neu zu bestimmen. Ohne eine solche Standortbestimmung wird ein neues parlamentarisches Informations-und Kommunikationssystem nur vorhandene Trends verstärken, die bestehenden Informationsungleichgewichte aber nicht beseitigen können.
VI. Politische Technikbewertung
Die technologiepolitischen Entscheidungen der letzten Jahre zeichnen sich vor allem durch ihre Größenordnung (Globalität der Wirkungen), ihren Zeithorizont (Spätfolgen über Generationen), die Irreversibilität (Unwiederbringlichkeit, Umkehr-verspätung) und die Undurchschaubarkeit ihrer Ursachen, Wirkungszusammenhänge und Folgen (Komplexität) aus Die Notwendigkeit politischer Verantwortung für technologiepolitische Entscheidungen weist auf eine neue Anforderung an das politisch-administrative System hin: die langfristigen Folgen technologiepolitischer Entscheidungen zu antizipieren. Die institutioneile Verantwortung für diese Folgen kann die Politik nur wahrnehmen, wenn sie die Entwicklungsmöglichkeiten der Technik ausreichend analysiert, die vielfältigen Folgen der Technik abschätzt und Alternativen bedenkt, diese Folgen bewertet und Gestaltungschancen aufzeigt.
An Regierung und Parlament stellt der technische Wandel die Anforderung, die Richtung der technologischen Neuerungen und ihre Wirkungen soweit erforderlich institutionell zu steuern und politisch zu kontrollieren. Dabei sind Bewertung und Kontrolle der Technologiefolgen keineswegs in das Belieben der Politiker gestellt; denn politische Technikbewertung ist letztlich „eine Prozedur institutionalisierter Ethik des technischen Handelns“ und damit Grundlage einer prospektiven, politischen Verantwortung des technischen Wandels. Der Kern dieser Verantwortung besteht darin, daß Folgen technischer Neuerungen, die eine politische Regelung oder politische Interventionen erforderlich machen, bewertet werden, bevor sich die hierdurch ausgelösten Innovationen verbreiten. Dadurch wird die Technikbewertung zu einer nicht nur individuellen Aufgabe von Experten, Unternehmern und Verbrauchern, sondern auch zu einer institutioneilen Aufgabe: „Konzertierte Technikbewertung hat die institutioneile Unterstützung der Individuen und die individuelle Unterstützung der Institutionen miteinander zu verbinden. Einerseits ist eine Pluralität von Institutionen zu entwickeln, welche die individuelle Verantwortungsbereitschaft und Verantwortungsfähigkeit stärken und absichern; und andererseits sind Aufklärung und Engagement der Individuen zu fördern, damit diese sich an geeigneten Institutionen wirksam beteiligen.“
Selbst wenn sich Politiker im parlamentarischen Regierungssystem dieser Aufgabenstellung widersetzen, können sie nicht darüber hinwegsehen, daß die Wahrnehmung technischer Risiken durch die Öffentlichkeit auch in gesellschaftlichen Bereichen, die vormals als unpolitisch galten, stark gewachsen ist und der Handlungsdruck auf die Politik größer geworden ist. Damit ist erneut die Frage nach dem Primat der Politik, aufgeworfen. Es ist nur folgerichtig, wenn in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion um Großtechnologien normative Maßstäbe der Zumutbarkeit entworfen werden, die als erster Test zur Beurteilung der politischen Verantwortbarkeit von Technologien herangezogen werden können. Bei diesen Kriterien handelt es sich insbesondere um Intensität und Größenordnung der absehbaren Folgen des Technologieeinsatzes, um dessen zeitlichen Rahmen, die Irreversibilität der Folgen sowie um die Abklärung noch unbekannter Nebenfolgen.
Es ist daher eine vorrangige Aufgabe der Forschungs-, Technologie-und Wirtschaftspolitik, Risiken und Gefährdungen als Folgen technologischen Wandels und gesellschaftlicher Modernisierung möglichst frühzeitig offenzulegen und Alternativen einer sozialverträglichen Technikgestaltung aufzuzeigen
Die neuen Informations-und Kommunikationstechniken bieten gewiß neue Gestaltungschancen, sie sind aber entweder schädlich oder nützlich nach Maßgabe ihrer gesellschaftlichen Anwendung. Dies erfordert den Aufbau einer leistungsfähigen Technologiefolgen-Abschätzung. Besonders in diesem Politikfeld ist der Deutsche Bundestag auf neue Beratungsformen angewiesen, da die herkömmlichen Beratungsmöglichkeiten zu einer umfassenden und zugleich fundierten Technologiefolgen-Abschätzung nicht ausreichen Der Aufbau heuer Beratungsnetze und neuer Beratungsformen ist in zweifacher Hinsicht voranzutreiben: Zum einen ist das vorhandene Netz von Forschungseinrichtungen zu nutzen, zum anderen müssen für die spezifischen Beratungsbedürfnisse des Parlaments eigene Kapazitäten neu aufgebaut werden. Die bloße Verlagerung von Beratungsaufgaben auf die vorhandenen (Groß-) Forschungseinrichtungen reicht hierzu nicht aus. Denn das spezifische technologiepolitische Beratungsproblem des Parlaments wird nicht durch eine Ausweitung der Zahl der zu erstellenden Gutachten — bei großer Di-stanz der wissenschaftlichen Gutachter zum politischen Alltagsbetrieb — gelöst, sondern nur durch neue Formen des interaktiven Dialogs zwischen Politikern und Experten, die in der politischen Diskussion bisher nicht berücksichtigte Handlungsoptionen zu Tage fördern und zur Disposition stellen. Es ist gerade die vorrangige technologiepolitische Aufgabe des Parlaments, die Rahmenbedingungen des technisch-sozialen Wandels mit langfristigen Perspektiven zu gestalten.
In der Forschungs-und Technologiepolitik ist eine Intensivierung der parlamentarischen Beratungen besonders vordringlich. Als neue Form des Dialogs zwischen Wissenschaft und Politik sollte der Bundestag eine leistungsfähige Struktur der Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung in seiner Mitte verankern. Dabei muß es vornehmlich darum gehen, gesellschaftliche Voraussetzungen und Folgen der Technikanwendung zu ermitteln, das Fachwissen der unterschiedlichen Teildisziplinen interdisziplinär zu bündeln und vor allem Alternativen der Technikwahl aufzuzeigen. Auf diesem Wege wird das Parlament seinem Verfassungsauftrag der -auch technologiepolitischen — Schutzgebung und Gefahrenabwendung eher gerecht und könnte zudem einen wirksameren Beitrag zu einer rationaleren öffentlichen Diskussion leisten. Von dieser Debatte könnten zugleich Anstöße für neue Technikentwicklungen ausgehen. Nicht die Thematisierung, sondern die Verdrängung von Risiken und Chancen neuer Technologien ist auf Dauer innovationshemmend.
Die Enquete-Kommission „Einschätzung und Bewertung von Technikfolgen, Gestaltung von Rahmenbedingungen der technischen Entwicklung“ des 10. Bundestages hat am 14. Juli 1986 ihren Bericht zur Institutionalisierung einer Beratungskapazität für Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung beim Deutschen Bundestag vorgelegt In diesem Bericht spricht sich die Kommission einvernehmlich für die Einrichtung einer parlamentarischen „Kommission zur Abschätzung und Bewertung von Technikfolgen“ in Verbindung mit einer ständigen wissenschaftlichen Einheit beim Deutschen Bundestag aus. Damit sollte der Bundestag ein Signal setzen und eine dauerhafte Beratungskapazität für seine Aufgaben schaffen, indem die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages durch Einfügung eines neuen § 56 ergänzt wird, der die Einsetzung einer „Kommission zur Abschätzung und Bewertung von Technikfolgen“ vorsieht, die ihrerseits mit der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages in dieser Kommission Empfehlungen an den Bundestag aussprechen kann. Zur Begründung verweist die Enquete-Kommission auf die Tatsache, daß die politische Verantwortung für staatliches Handeln im Umgang mit Technik gestiegen ist Die Politik müsse Chancen und Gefahren von technischen Entwicklungen bewerten und bewältigen. Hierzu soll der Deutsche Bundestag seinen technischen Informations-und Wissensstand verbessern, zumal die dem Parlament gegenwärtig zugeordneten Dienste nicht dazu ausreichten, den Bundestag zur vorausschauenden Analyse und Bewertung wissenschaftlich-technischer Entwicklungslinien zu befähigen. Dies gelte vor allem für die nichtintendierten, indirekten, synergistischen und langfristigen Folgen technischer Neuerungen Angesichts des problematischen Informationsvorsprungs der Exekutive muß sichergestellt werden, „. . . daß das Parlament insgesamt und seine Fraktionen kompetente Dialogpartner der Regierung bleiben“ Vorgeschlagen wird eine bundestagsinteme Einrichtung für Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung, deren Aufgabe es ist, die wissenschaftliche Informationsgewinnung an den parlamentarischen Beratungsbedürfnissen auszurichten. Die parlamentarische Steuerung der neu zu schaffenden wissenschaftlichen Einheit soll von einer „Kommission zur Abschätzung und Bewertung von Technikfolgen“ wahrgenommen werden.
Die Umsetzung dieser Empfehlungen, die von der Enquete-Kommission „Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung“ des 11. Deutschen Bundestages beraten werden, steht einstweilen noch aus. In der aktuellen Debatte um diesen Lösungsvorschlag, der sich seinerseits auf eine wissenschaftliche und politische Diskussion stützt, die in der Bundesrepublik Deutschland — wenn auch in Wellenbewegungen — seit 1973 geführt wird werden erneut Bedenken geäußert, die weder neu noch originell, aber politisch offensichtlich wirksam sind: Gerade wegen starker Ideologisierungstendenzen von Technikfolgen in Teilen der Bevölkerung bis hin zu „fundamentalistischen“ Bewertungstendenzen benötigt der Deutsche Bundestag um so mehr eine eigene Analyse-und Be^ertungskapazität. Es geht nicht um die politische Indienstnahme zweck-freier Wissenschaft, sondern um den möglichst frühzeitigen, fundierten Ausweis technologiepolitischer Handlungsalternativen. Es geht nicht um die pauschale Übernahme des bewährten Modells des Office of Technology Assessment der Vereinigten Staaten in den unterschiedlichen politisch-institutionellen Kontext des parlamentarischen Systems der Bundesrepublik, sondern darum, vor allem amerikanische sowie außerdem schwedische Erfahrungen in der Technologiefolgen-Abschätzung und -Bewertung für den Deutschen Bundestag überhaupt nutzbar zu machen. Es geht ferner nicht um die politische Steuerung des wissenschaftlich-tech-nischen Fortschritts, sondern vielmehr darum, die technologiepolitische Richtungsbestimmung durch den Bundestag überhaupt erst zu ermöglichen und die politische Technikbewertung nicht vollends zum Monopol der Forschungsbürokratie — und der jeweils auf sie einwirkenden Interessen — werden zu lassen. Gerade wer keine monopolistische, sondern eine pluralistische Technikbewertung anstrebt, muß zur Sicherung pluraler Bewertungen und entsprechender technologiepolitischer Optionen eine leistungsfähige Beratungskapazität für Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung beim Deutschen Bundestag aufbauen — erst Recht vor dem Hintergrund schwerwiegender Funktionsmängel des forschungs-und technologiepolitischen Wettbewerbs in Wirtschaft und Wissenschaft. Wer eine fundierte Technikbewertung als Instrument des Parlaments gegenüber der Regierung fordert, kommt nicht umhin, einen engen Dialog zwischen Abgeordneten und Sachverständigen zu institutionalisieren und die hierfür erforderlichen organisatorischen Voraussetzungen zu schaffen.
Dies leisten die Empfehlungen der Enquete-Kommission des 10. Deutschen Bundestages aus dem Jahre 1986 in überzeugender Weise: Der Dialog wird institutionalisiert, die parlamentarische Verantwortung gewahrt, das vorhandene Netz forschungs-und technologiepolitischer Einrichtungen wirksam genutzt und der organisatorische und haushaltspolitische Aufwand in überschaubaren Grenzen gehalten. Warum ist es so schwer, diese Empfehlungen umzusetzen? Wer die fünf Legislaturperioden seit Beginn der Diskussion um Technologiefolgenabschätzung in der Bundesrepublik Deutschland betrachtet, wird entdecken, daß die forschungs-und technologiepolitische Informationsund Beratungslücke des Parlaments immer von der jeweiligen parlamentarischen Opposition entdeckt und politisch artikuliert wurde Mit dem Regierungswechsel aber wandeln sich offensichtlich auch Perzeption und Bewertung dieser Informationsund Beratungslücke? So entsteht ein Zyklus von Problemwahmehmung (aus der Oppositionsrolle) und Problemverdrängung (aus der Regierungsrolle).der dem übergreifenden Informations-und Beratungsbedarf nicht gerecht ist. Dieser Zyklus wird so lange fortgesetzt, wie die Abgeordneten der jeweiligen Koalitionsmehrheit ihren durch die Forschungsbürokratie und die mit ihr kooperierenden Allianzen aus Großforschungseinrichtungen, Unternehmen und Verbänden vermittelten technologiepolitischen Wissensstand als ausreichend für die Wahrnehmung ihrer parlamentarischen Aufgaben erachten und die Gefahren einseitiger Informationsauswahl (und entsprechender politischer Beeinflussung, wenn nicht Lenkung) gering einschätzen.
Die Schaffung einer Beratungskapazität für Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung beim Deutschen Bundestag erfordert indessen einen breiten parlamentarischen Konsens. Die Empfehlungen der Enquete-Kommission sind ausgewogen, realistisch und konsensfähig. Die Umsetzung dieser Empfehlungen sollte nicht wieder vertagt und nicht etwa dem 12. Deutschen Bundestag überantwortet, sondern noch in der gegenwärtigen Legislaturperiode eingeleitet werden. Damit könnte das Parlament einen gewichtigen, dauerhaften Beitrag dazu leisten, die technologiepolitische Diskussion jenseits modischer Strömungen des Technikoptimismus oderTechnikpessimismus zu versachlichen, die informatorischen Voraussetzungen für die Ausübung der parlamentarischen Alternativ-, Kritik-und Kontrollfunktion zu verbessern und die politi-'sehe Steuerung und Kontrolle der Technologiepolitik zu stärken. Daß Demokratien des Auslands auf diesem dornigen Weg weiter vorangeschritten sind, sollte ermutigen. Mehr als bisher würde der Bundestag zu einem Forum vorausdenkender politischer Technikgestaltung.
Bei andauernder, unzureichender technologiepolitischer Information und Beratung des Deutschen Bundestages besteht jedoch die Gefahr verdeckter forschungs-und technologiepolitischer Weichen-stellungen fort, die vom Parlament nicht ausreichend zu überblicken und zu bewerten sind. Angesichts irreversibler Folgen technologiepolitischer Entscheidungen muß es darum gehen, den Primat der Politik wiederherzustellen. Weder Detailforschung noch „hohe Politik“ sind die vorrangige Aufgabe parlamentarischerTechnologiefolgen-Abschätzung. sondern das Aufspüren und die Präsentation von Alternativen, um das Handlungsrepertoire technologiepolitischer Optionen sichtbar zu machen und zu erweitern. In der Präsentation und Diskussion bisher verschütteter Handlungsalternativen, die im typischen Verlauf der Gesetzesplanung schrittweise ausgeblendet worden sind, besteht die vorrangige Aufgabe einer neuen Institution parlamentarischer Technologiefolgen-Abschätzung und -Bewertung. Das Konzept liegt vor.der Deutsche Bundestag ist gefordert.