Die Machtstruktur deutscher und amerikanischer Städte in Abhängigkeit von institutionellen Rahmenbedingungen | APuZ 25/1990 | bpb.de

I. Einleitung

In Untersuchungen zur kommunalen Machtstruktur stehen üblicherweise natürliche Personen statt juristischer Personen (Organisationen) im Mittelpunkt. Während z. B. bei der Analyse nationaler Politikfelder Organisationen als eigenständige Akteure mit eigenen Interessen behandelt werden, ist dieser Ansatz für Gemeindestudien unüblich. Dies hat vor allem historische Gründe, die im folgenden noch kurz angesprochen werden. Dieser Aufsatz basiert auf der Überlegung, daß Organisationen die kommunale Machtstruktur entscheidend mitbestimmen. Auf lokaler Ebene ist es allerdings nicht sinnvoll. Organisationen und Personen vollkommen getrennt voneinander zu betrachten, da die lokal mächtigen Personen häufig führende Positionen in den lokal mächtigen Organisationen haben. Es ist aber meines Erachtens genauso wenig sinnvoll. die Macht einer Organisation einer Person mit Führungsposition in dieser Organisation zuzuweisen.

Eine zweite Abweichung von traditionellen Ansätzen besteht in der Berücksichtigung von institutioneilen Rahmenbedingungen für die Machtstruktur. Popitz argumentiert, daß der Prozeß der Institutionalisierung von Macht mit steigender Entpersonalisierung. Formalisierung und Integrierung verbunden ist.

Die Entpersonalisierung der Machtverhältnisse bewirkt. daß Entscheidungen von Positionsinhabern und nicht von Individuen getroffen werden. Mit Formalisierung meint Popitz. daß die Machtausübung allgemein verbindlichen Regeln folgt und mit Integrierung, daß sich eine dauerhafte Struktur ergibt, in die die relevanten Akteure eingebunden sind. Das Ergebnis eines solchen Institutionalisierungsprozesses ist seiner Meinung nach Herrschaft im Sinne Max Webers.

Im weiteren Verlauf des Aufsatzes wird dargelegt, daß deutsche und amerikanische Gemeinden sich im Grad der Institutionalisierung unterscheiden. Anhand einer vergleichenden Fallstudie werden die Auswirkungen dieser Unterschiede mit der empirischen Wirklichkeit konfrontiert.

II. Der sozialwissenschaftliche Machtbegriff und die Gemeinde

Es gibt zahlreiche sozialwissenschaftliche Machtdefinitionen. die sich häufig auf Max Weber beziehen, der Macht als „jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht“ definierte. An diese Definition anschließende Überlegungen gehen dann aber in völlig unterschiedliche Richtungen, je nachdem welcher Teil der Definition besonders betont wird. Aus den Worten „innerhalb einer sozialen Beziehung“ kann man ableiten, daß Macht nicht fest strukturiert ist und sich nur in der konkreten Interaktion manifestiert. Der sich daraus ergebende Machtbegriff wird daher auch als relational und der betrachtete Machtaspekt als aktuell bezeichnet.

Der Halbsatz „gleichviel worauf diese Chance beruht“ läßt sich zwar so interpretieren, daß eine weitere Beschäftigung mit den Grundlagen dieser Chancen überflüssig ist, hat aber in verschiedenen Ansätzen den gegenteiligen Effekt. In den meisten dieser Fälle werden die Chancen mit Ressourcen gleichgesetzt. Die Ressourcen einer Person oder Organisation sind ihr Machtpotential. Aus der Betrachtung der Ressourcen ergibt sich eine stärkere Betonung von potentieller Macht. Aufgrund der Sichtweise, Macht als Attribut einer Person oder Organisation aufzufassen, wird dieser Ansatz auch als attributiv bezeichnet. Aus Ressourcenansätzen ergibt sich eher eine statische Machtstruktur.

Die Kontroverse in den „klassischen“ Studien zur kommunalen Machtforschung läßt sich an dieser Unterscheidung festmachen. Die Positions-und die Reputationsmethode beziehen sich auf potentielle, die Entscheidungsmethode aufaktuelle Macht. Der in diesem Aufsatz vertretene Standpunkt, daß nicht nur die Macht von Individuen, sondern auch die der Organisationen berücksichtigt werden muß, war in den klassischen Ansätzen schon angelegt. In Konzepten der Positionsmacht stehen Organisationen im Mittelpunkt, wobei aber die Ressourcen der Organisation Individuen als Inhabern von (Führungs-) Positionen zugeschrieben werden.

Die Erforschung kommunaler Machtstrukturen setzte in Deutschland im Vergleich zu den USA erst relativ spät ein. Die etwa seit den sechziger Jahren in Deutschland entstandenen Untersuchungen orientierten sich zunächst sehr stark am amerikanischen Vorbild. Theoretische Ausgangsüberlegungen und Untersuchungsmethoden wurden übernommen, ohne Fragen der Übertragbarkeit zu problematisieren. Es wurde vorausgesetzt, daß „Gemeinde“ und „Community“ einander entsprechen und sich kommunale Machtstrukturen in beiden Staaten mit den gleichen Methoden erheben lassen. Auf den ersten Blick scheinen die formalen Strukturen in Deutschland und den USA einander sehr ähnlich zu sein. Tatsächlich enthalten beide Staaten auf den verschiedenen Gliederungsstufen vom Namen und z. T. auch von den Aufgaben her verwandte Einheiten. Erst aus der sehr verschiedenen Art der Systemeinbindung ergeben sich weitreichende Unterschiede, die sich auch auf die kommunalen Machtstrukturen auswirken. Das Problem der Auswirkungen von institutioneilen Rahmenbedingungen läßt sich nicht dadurch umgehen, daß man den juristischen oder geographischen Gemeindebegriff zugunsten eines soziologischen Gemeindebegriffs aufgibt, der von der Vorstellung eines „sozialen Systems“ Gemeinde ausgeht.

Soziale Systeme werden durch die Interaktionen ihrer Mitgliedseinheiten definiert. Die Mitglieds-einheiten können sowohl natürliche Personen als auch juristische Personen bzw. Organisationen sein, bei den Interaktionen kann es sich sowohl um freundschaftliche Kontakte zwischen Personen als auch um formalisierte Beziehungen zwischen Organisationen handeln. Welche Mitgliedseinheiten für das soziale System von Bedeutung sind und welche Art der Interaktion zu betrachten ist, hängt sicherlich mit der Größe der Gemeinde und den von ihr zu bearbeitenden Aufgaben zusammen. In einem kleinen Dorf in einer Agrargesellschaft wird das soziale System durch wenig formalisierte Interaktionen der Dorfbewohner bestimmt. Sobald aber die Größe zunimmt und/oder die vom System zu bewältigenden Aufgaben komplexer werden, findet eine interne Differenzierung statt, d. h. es entstehen spezielle Teilsysteme, die die entsprechenden Aufgaben wahrnehmen. In systemtheoretischer Terminologie ausgedrückt: Es findet eine funktionale Differenzierung statt.

Mit der funktionalen Differenzierung ist meistens auch eine Veränderung der Interaktion verbunden. Nicht mehr freundschaftliche oder verwandtschaftliche Beziehungen stehen im Vordergrund, sondern mehr und mehr auf formalen Regeln beruhende Interaktionen. Gleichzeitig ergibt sich aber mit zunehmender Differenzierung das Problem, daß die Problemlösungen der Teilsysteme dem Gesamtsystem zur Verfügung gestellt werden müssen. Das soziale System Gemeinde bleibt nur dann erhalten, wenn die Teilsysteme in Interaktion zueinander stehen. In der Sprache der Systemtheoretiker ist dies das Problem der Integration. Allgemein wird in der Theorie sozialer Systeme angenommen, daß das politische Teilsystem die notwendige Integration gewährleistet. Denkbar aber wären auch Interaktionen der Teilsysteme untereinander, die ebenfalls zur Integration führen könnten, ohne daß ein politisches Teilsystem ausdifferenziert und beteiligt sein müßte.

Für die Gemeinde als soziales System muß eine Besonderheit beachtet werden, nämlich daß die Gemeinde nicht nur ein System von Systemen ist, sondern auch ein System innerhalb von Systemen. Das soziale System Gemeinde ist eingebettet in andere Systeme (wie z. B. Kreis, Land und nationales System) und ist natürlich auch deren Einflüssen ausgesetzt. So werden die formalen Regeln der Interaktionen zwischen den Mitgliedseinheiten der Teilsysteme häufig von übergeordneten Systemen vorgegeben. Je nach Systemerfordernissen können sich sehr verschiedene Lösungsmöglichkeiten herausbilden. Gemeinden, die unterschiedlichen Umweltbedingungen unterliegen, weil sie z. B. unterschiedlichen nationalen Systemen angehören, können bei identischer Aufgabenstellung dennoch sehr verschieden im Grad der Differenzierung und in der Art der Integration sein.

Hier stellt sich die Frage, warum der relativ komplexe Systemansatz herangezogen wird, wo doch der eingangs erwähnte Ansatz von Popitz einen wesentlich leichteren Zugang bietet. Der Grund ist. daß Popitz von einem festen Prozeß der Institutionalisierung ausgeht, der bei einem bestimmten Herrschaftstyp endet und sich nur durch die gerade erreichte Stufe unterscheidet. Die im nächsten Punkt angesprochenen institutioneilen Rahmenbedingungen für deutsche und amerikanische Gemeinden lassen sich aber kaum als unterschiedliche Stufen im Sinne von Popitz interpretieren. Mit dem hier eingeführten Systembegriff steht ein wesentlich flexiblerer Ansatz zur Verfügung, der trotz ähnlicher Aufgabenstellungen unterschiedliche strukturelle Formen zuläßt.

III. Institutioneile Rahmenbedingungen in Deutschland und Amerika

Die lokalen Systeme der USA und der Bundesrepublik weisen einen unterschiedlichen Grad der Ausdifferenzierung auf, wofür sich vor allem historische Gründe anführen lassen. Während es in Deutschland (und auch in anderen europäischen Staaten) zu einer Ausdifferenzierung politischer Macht auf zentrale politische Institutionen kam (sei es nun ein Monarch oder ein Parlament), fehlt eine solche Konzentrationsphase in Nordamerika weitgehend Dies hängt sicherlich damit zusammen, daß erst Ende des 19. Jahrhunderts die „frontier“ geschlossen wurde. Die gewaltigen geographischen Dimensionen, verbunden mit schlechten Verkehrs-und Nachrichtenverbindungen, behinderten eine solche Ausdifferenzierung. In den neu besiedelten Gebieten entstanden häufig neue Regierungsformen. die sich grundlegend von den europäischen unterschieden. In der Literatur wird diese Phase oft als die „Jacksonian Revolution“ bezeichnet, deren Auswirkungen bis heute spürbar sind. „Das kennzeichnende Merkmal der demokratischen Bewegung der Jacksor-Periode ist ihr Widerstand gegen staatliche Interventionen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich, verbunden mit einer starken Betonung der einzelstaatlichen und gemeindlichen Autonomie. Hieraus erklärt sich die Ablehnung des Gedankens einer festgefügten hierarchisch gegliederten Behördenorganisation und eines Berufsbeamtentums mit einem . Standesbewußtsein'.“ Verglichen mit den USA ist der deutsche Verwaltungsaufbau klar strukturiert. Zwar gibt es auch in der Bundesrepublik länderspezifische Besonderheiten, diese fallen aber im Vergleich zur amerikanischen Typenvielfalt kaum ins Gewicht.

Die Bundesrepublik Deutschland hat einen mehrstufigen, föderativen Staatsaufbau. Föderativ, da staatliche Macht zwischen dem Bund und den Ländern geteilt ist, mehrstufig, da es neben dem Bund und den Ländern noch weitere Ebenen lokaler Gebietskörperschaften gibt, die ebenfalls Gebietshoheit haben. Die verschiedenen Stufen des Verwaltungsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland — Bund, Länder, Regierungsbezirke, Verwaltungsgemeinschaften und Gemeinden — zeigt Tabelle 1. Zu beachten ist, daß der Verwaltungsaufbau nicht immer bundeseinheitlich ist. Sowohl in der Anzahl der Verwaltungsebenen als auch in deren Bezeichnungen gibt es Abweichungen zwischen den einzelnen Bundesländern.

Für die USA lassen sich auf lokaler Ebene fünf Grundformen lokaler Regierungen unterscheiden: county, municipality, township, school district and special district. Auch die zu diesen Oberkategorien zusammengefaßten Einheiten können sich von Staat zu Staat erheblich unterscheiden.

Special districts sind eigenständige Verwaltungseinheiten, die im Unterschied zu den deutschen Zweckverbänden prinzipiell unabhängig von anderen lokalen Einheiten sind. In der Regel haben sie Finanzhoheit, können also selbst Steuern erheben und Kredite aufnehmen. Meistens erfüllen special districts nur eine Aufgabe, wie z. B. Naturschutz, Brandschutz oder Wasserversorgung. Die Grenzen der special districts können problemorientiert festgelegt werden, ohne sich an den Grenzen anderer lokaler Einheiten orientieren zu müssen. Für die Ausbildung in (public) elementary und secondary schools sind meistens eigenständige lokale Einheiten zuständig, die als school districts bezeichnet werden. Die weitergehende Ausbildung ist häufig Sache der Kreise oder des Staates. Auch die school districts sind Verwaltungs-und steuermäßig unabhängig. Ihre Grenzen brauchen ebenfalls nicht mit denen anderer lokaler Einheiten übereinzustimmen. Der Staatsaufbau der Vereinigten Staaten von Amerika ähnelt auf den ersten Blick sehr dem der Bundesrepublik Deutschland. Aus dem nach dem Unabhängigkeitskrieg von 1775 bis 1783 entstandenen Staatenbund souveräner, unabhängiger Staaten (Konföderation) entstand mit Inkrafttreten der amerikanischen Verfassung 1789 ein Bundesstaat (Union) mit föderativem Staatsaufbau. Im Verlauf der amerikanischen Geschichte erhielt der Bund mehr und mehr Kompetenzen, allerdings nur in bestimmten Bereichen. Beobachter aus anderen Ländern, denen meist außen-oder verteidigungspolitische Aspekte besonders wichtig sind, neigen leicht dazu, die tatsächliche Stellung der Bundesregierung zu stark zu gewichten. Daß der Bund in zahlreichen innenpolitischen Bereichen nur über sehr geringe Einflußmöglichkeiten verfügt, wird dabei übersehen.

Analysiert man den Verwaltungsaufbau der Bundesrepublik Deutschland genauer, so zeigt sich, daß der Bund auf der mittleren und unteren Verwaltungsebene nur über sehr wenige eigene Behörden verfügt. Verwaltungsaufgaben werden vor allem von den Ländern und den ihnen untergeordneten Behörden wahrgenommen. Artikel 83 des Grundgesetzes besagt; daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Diese weiteren Regelungen sind vor allem in den Artikeln 84 bis 87 enthalten.

Auch die Länder selbst haben wieder einen mehrstufigen Verwaltungsaufbau. Dieser ist in den Flächenstaaten dreistufig, mit Ausnahme Schleswig-Holsteins und des Saarlandes, die einen zweistufigen Aufbau haben. Die unterste Stufe bilden die KommunalVerwaltungen, die die ihnen zugewiesenen Landes-oder Bundesangelegenheiten durchführen müssen.

Der entscheidende Unterschied zwischen dem deutschen und amerikanischen System besteht zum einen darin, daß in Amerika mehr lokale Einheiten zu berücksichtigen sind, und zum anderen, daß Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung in den USA keine Einheit bilden. So benötigt beispielsweise der Bund dort für die Durchführung eines Bundesgesetzes auf lokaler Ebene eigene Behörden.

Diese unterschiedlichen institutionellen Rahmenbedingungen sind zentral für das Verständnis amerikanischer Machtstrukturanalysen. Das Ziel der meisten Studien lag, je nach Ausrichtung des Forschers, entweder in dem Versuch, eine oligarchische oder eine pluralistische Machtstruktur aufzuzeigen. Die genannten institutionellen Rahmenbedingungen führen zunächst fast automatisch zu einer pluralistischen Struktur, da mehrere Regierungseinheiten auf lokaler Ebene für ein Problem zuständig sein können und eine integrierende Institution fehlt. An Entscheidungen sind verschiedene Organisationen beteiligt, die sich gegenseitig blokkieren können. Das pluralistische Element ergibt sich daraus, daß bei unterschiedlichen Sachfragen unterschiedliche Organisationen zu beteiligen sind und jedesmal ein Interessenausgleich neu geschaffen werden muß. In verschiedenen Studien konnte gezeigt werden, daß Personen, die in wichtigen Organisationen eine Führungsposition besitzen, in den Gemeinden werthomogene Gruppen bilden können, die praktisch die Funktion einer integrierenden Institution wahrnehmen und den quasi „instutionellen Pluralismus“ aufheben. Vertreter dieses Ansatzes werden auch als „Elitisten" bezeichnet.

Im Unterschied zu den USA gibt es auf lokaler Ebene in Deutschland — mit Ausnahme der Gemeinden mit süddeutscher Ratsverfassung, in denen der Bürgermeister von der Bevölkerung gewählt wird — mit dem Gemeinderat nur ein einziges allgemein gewähltes Organ, in dem sich formal alle Macht konzentriert. Es existiert eine relativ eindeutig geregelte hierarchische Struktur, die nicht erst durch die Integrationsleistungen von sozialen Gruppen handlungsfähig ist.

Betrachtet man die Möglichkeiten der Einflußnahme auf kommunalpolitische Entscheidungen, so ist es für außenstehende Akteure in deutschen Gemeinden problematisch, überhaupt am Entscheidungsprozeß beteiligt zu werden.

IV. Vergleich zweier Fallstudien

Zur Illustration der oben angeführten Überlegungen werden einige Ergebnisse einer vergleichenden Analyse einer deutschen und einer amerikanischen Gemeinde aufgeführt.

Die westdeutsche Untersuchungsgemeinde ist eine Stadt mittlerer Größe in Nordrhein-Westfalen, die nicht unmittelbar im Einzugsbereich einer Großstadt liegt. Größter lokaler Arbeitgeber ist ein naturwissenschaftliches Forschungszentrum. Die einheimische Industrie hat mittelständischen Charakter. Die Untersuchung wurde im Rahmen des Projekts der Deutschen Forschungsgemeinschaft „Analyse sozialer Netzwerke“ durchgeführt. Leiter der Studie war Franz Urban Pappi, der schon zu einem früheren Zeitpunkt eine Elitestudie in dieser Gemeinde angefertigt hatte. In dieser ersten Studie wurde das Pseudonym „Altneustadt“ verwendet, das hier beibehalten werden soll. Nähere Angaben zur Untersuchungsanlage finden sich bei Pappi und Melbeck

Die amerikanische Gemeinde erhielt das Pseudonym Towertown. Die Towertownstudie stand unter Leitung von Edward O. Laumann, der zusammen mit Pappi schon die erste Altneustadtstudie durchführte. So ist es auch kein Zufall, daß Towertown zahlreiche Gemeinsamkeiten mit Altneustadt aufweist, sondern es ist das Ergebnis einer gezielten Suche.

Towertown liegt im Staate Illinois und hatte zum Untersuchungszeitpunkt knapp 33 000 Einwohner. Die nächste Großstadt liegt etwa 100 km entfernt. Ethnische und religiöse Zugehörigkeiten spielen dort kaum eine Rolle. Es gab wenig Zuwanderungen von Süd-oder Osteuropäern, und auch der Anteil Farbiger ist gering. Äquivalent zu der Forschungseinrichtung in Altneustadt gibt es in Towertown eine Universität. Eine genauere Beschreibung der Towertownstudie findet sich bei Galaskiewicz

Eine der ältesten und einfachsten Methoden, potentielle Macht zu messen, ist die Frage nach der Machtreputation Sowohl in Altneustadt als auch in Towertown entfielen auf eine große Anzahl von Organisationen Nennungen bei der Frage nach der Machtreputation. Zur besseren Darstellbarkeit werden die Einzelorganisationen in der Tabelle 2 zu institutionellen Bereichen zusammengefaßt.

Damit die Anzahl der Einzelorganisationen in einem Bereich inhaltlich interpretiert werden kann, wurden Organisationen ausgeschlossen, auf die nur sehr wenige Machtnennungen entfielen. Trotzdem ist die absolute Anzahl der Machtnennungen wegen der unterschiedlichen Größe der Bereiche nur schwer zu interpretieren. Daher wird hier die Abweichung von einer „erwarteten“ Verteilung verwendet. Die hier verwendeten Erwartungswerte beruhen auf der Annahme einer Gleichverteilung der Nennungen für die Organisationen. Jeder Organisation wurde zunächst die durchschnittliche Zahl der abgegebenen Machtnennungen zugewiesen. Dieser Wert wurde anschließend für jeden Bereich mit der Anzahl der vorhandenen Organisationen multipliziert.

Durch den Ausschluß von Organisationen mit sehr geringer Machtreputation ergeben sich mit 114 Organisationen in Ältneustadt und 101 Organisationen in Towertown recht ähnliche Werte. Ein erster Unterschied zeigt sich aber schon bei der durchschnittlich pro Person genannten Zahl einflußreicher Organisationen. In Altneustadt Hegt die durchschnittliche Zahl der genannten Organisationen bei 20, während in Towertown 31 Organisationen pro befragte Person genannt werden. Der höhere durchschnittliche Wert für Towertown bestätigt die oben angeführte These, daß das amerikanische lokale System nicht so stark zentralisiert ist wie das deutsche und daher in den USA eine größere Zahl von Organisationen berücksichtigt werden muß.

Die Tabelle kann hier nicht in allen Einzelheiten behandelt werden. Allgemein läßt sich zunächst einmal feststellen, daß Unterschiede in den Machtreputationswerten sowohl auf der speziellen lokalen Situation beruhen können als auch auf unterschiedlichen institutioneilen Rahmenbedingungen. Die höhere Machtreputation des Bereichs Landwirtschaft in Towertown läßt sich damit begründen, daß Towertown Handelszentrum für die umliegenden Farmen ist. Entsprechend erklärt sich die her-ausgehobene Bedeutung der Betriebe der öffentlichen Hand in Altneustadt dadurch, daß die Forschungsanlage, die die mit Abstand höchste Macht-reputation aufweist und eine zentrale Bedeutung für die Gemeinde hat, sich in diesem Bereich befindet. Die im Bereich Bildung enthaltene Universität, die als Äquivalent zur Forschungseinrichtung dienen soll, dominiert in Towertown längst nicht so stark wie die Forschungseinrichtung in Altneustadt. Daß der Bildungsbereich in Towertown überhaupt eine überdurchschnittliche Machtreputation aufweist, geht auf die Universität zurück.

Die Unterschiede in der Machtreputation von Organisationen der wirtschaftlichen Bereiche und des Bildungsbereichs lassen sich gut durch lokale Gegebenheiten erklären. Anders ist es in den Bereichen Verwaltung und Stadtrat, bei denen Unterschiede auf unterschiedliche institutionelle Rahmenbedingungen zurückgeführt werden können.

Die im ersten Teil des Aufsatzes für die USA angeführte starke Fragmentierung der Verwaltung auf lokaler Ebene zeigt sich auch in den Machtreputationsangaben der Tabelle. Während der Bereich „Verwaltung andere Ebenen“ in Altneustadt nur Ämter des Landes und des Kreises umfaßt, die alle weniger Machtnennungen erhalten als der Durchschnitt, ergibt sich für Towertown ein stark abweichendes Bild. Der Bereich insgesamt erhält die höchste Machtreputation. Zwei Organisationen dieses Bereichs zählen zu den zehn meistgenannten, zwei weitere liegen über dem Durchschnitt. Dabei handelt es sich um Organisationen des Kreises, des Schulbezirks und zweier spezieller Bezirke (special districts).

In der Literatur finden sich häufig Hinweise auf die herausgehobene Stellung von Gewerkschaften und religiösen Organisationen für die USA. Aus der Tabelle ergibt sich, daß Gewerkschaften weder in Towertown noch in Altneustadt ein bedeutender Machtfaktor sind. In Towertown ist dieser Bereich mit zwölf Gewerkschaften zwar sehr stark besetzt, die Zahl der tatsächlichen Machtnennungen ist allerdings deutlich geringer als der erwartete Wert. Nur eine Gewerkschaft erhält eine durchschnittliche Anzahl Machtnennungen, alle anderen bleiben darunter.

Sowohl in Altneustadt als auch in Towertown enthält der Bereich Religion eine große Anzahl an Organisationen. In Towertown handelt es sich bei 13 der 15 religiösen Organisationen um eigenständige Kirchen. Keine dieser Kirchen weist aber eine überdurchschnittliche Machtreputation auf. In Altneustadt gibt es drei Kirchengemeinden im Stadt-kern, die alle eine überdurchschnittliche Machtreputation aufweisen. Der durchschnittliche Wert für den Bereich ist gering, da die Kirchengemeinden der (eingemeindeten) Stadtteile alle eine geringe Zahl an Machtnennungen erhalten.

Der Bereich Gesundheitswesen enthält in Altneustadt ein Krankenhaus mit einer etwa durchschnittlichen, und eine Krankenversicherung mit einer unterdurchschnittlichen Machtreputation. In Towertown erhält der Gesundheitssektor eine relativ hohe Machtreputation. Towertown erhielt zu diesem Zeitpunkt ein neues Krankenhaus, dessen Bau sehr umstritten war. Die Initiative für den Neubau ging vom Hospital Board aus, unter dessen Schirmherrschaft auch die Planung stand. Dieses Board erhält eine weit über dem Durchschnitt liegende Anzahl an Machtnennungen. Eine ebenfalls sehr hohe Machtreputation weist ein auf Kreisebene angesiedeltes Gesundheitszentrum auf. Über dem Durchschnitt liegt auch noch das lokale Krankenhaus, das langfristig vermutlich durch den Krankenhausneubau überflüssig wird.

Der Medienbereich enthält in Altneustadt die beiden Lokalzeitungen. Beide gehören zu den zehn meistgenannten Organisationen. Der Unterschied zwischen ihnen beträgt nur eine Nennung. Auch in Towertown existieren im Medienbereich zwei Organisationen, die zu den zehn ranghöchsten zählen. Dabei handelt es sich um die lokale Zeitung und um einen privaten Radiosender. Daneben gibt es noch eine Kabel-TV Station, die aber eine sehr geringe Anzahl an Machtnennungen erhält.

Die Angabe der Machtreputation von Organisationen liefert einen ersten Eindruck von der Machtverteilung. Sie stellt aber noch keine befriedigende Operationalisierung des theoretischen Begriffs Macht dar. Selbst wenn man sich auf potentielle Macht beschränkt, so ändert dies doch nichts an dem relationalen Charakter von Macht. Eine angemessenere Operationalisierung ergibt sich aus der Berücksichtigung der Beziehungen zwischen den lokal mächtigen Akteuren, wobei die Machtreputation als Abgrenzungskriterium zur Auswahl der relevanten Akteure dienen kann. Zur Analyse von Beziehungsstrukturen steht die Methode der Netzwerkanalyse zur Verfügung

Die Literatur über Organisationsbeziehungen auf Gemeindeebene nennt vor allem drei Beziehungsarten, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sind: Informationsübertragung, Ressourcen-austausch und Verflechtungen durch das Führungspersonal von Organisationen (Boundary Penetra-tion) Da aus den vorhandenen Daten das Ressourcenaustauschnetz für Altneustadt nicht angemesssen gebildet werden kann, beschränkt sich die folgende Tabelle auf das Informations-und Führungspositionsnetzwerk.

Aus Tabelle 2 ist bekannt, daß für Altneustadt 114 und für Towertown 101 einflußreiche Organisationen identifiziert wurden. Die Angaben über die Beziehungen der Organisationen stammen von hier als „Agenten“ bezeichneten Personen. Dies sind Personen mit einer Führungsposition (z. B. Vorsitzender oder Direktor) in einer Organisation. Die Agenten wurden in den entsprechenden Fragen darauf hingewiesen, daß nicht ihre persönlichen Beziehungen gefragt sind, sondern die Verbindungen ihrer Organisationen. Die Netzwerke sind allerdings nicht vollständig, da nicht für jede Organisation ein Agent befragt wurde. Die Zahl der Agenten zeigt die letzte Zeile der Tabelle 3.

Aufgrund der unterschiedlichen Zahl der Organisationen und Agenten für Altneustadt und Towertown läßt sich die absolute Zahl der Verbindungen nicht gut vergleichen. Daher enthält die Tabelle neben der absoluten Zahl auch einen standardisierten Wert, der als Dichte bezeichnet wird. Die Dichte eines Netzwerkes gibt das Verhältnis der Zahl der tatsächlich vorhandenen zur Zahl der möglichen Beziehungen an. Die Zahl der möglichen Beziehungen ist das Produkt aus der Zahl der Agenten und der um Eins verminderten Anzahl der Organisationen.

Die Dichte für das durch gemeinsame Führungspositionen geschaffene Netz in Towertown ist so gering, daß schon diese Angabe allein für strukturelle Auswertungen aussagekräftig ist. Für die anderen Netze reicht die Angabe der Dichte nicht aus. Es läßt sich zwar ablesen, daß in Towertown zwischen den Organisationen mehr Informationen ausgetauscht werden als in Altneustadt. Es läßt sich aber nicht entscheiden, inwieweit sich aus den Beziehungen im Informationsnetzwerk unterschiedliche Strukturen ergeben.

Die Informationsnetzwerke von Altneustadt und Towertown stimmen darin überein, daß die Medien eine bedeutende Rolle als Organisationsgeber und -nehmet spielen. In den anderen Bereichen zeigen sich aber recht auffällige Unterschiede. Während in Towertown die mächtigen Organisationen besonders gut in das Informationsnetzwerk eingebunden sind, ist dies in Altneustadt nicht der Fall. Dort sind vor allem solche Organisationen, die kommunale Entscheidungen in gewisser Weise vorbereiten und kontrollieren, im Informationsnetzwerk zentral, nicht aber die, die tatsächlich die Entscheidungen fällen.

Als Erklärung dafür bietet sich an, daß es in einem gering differenzierten und wenig zentralisierten System sehr viel wichtiger ist, Informationen zu erhalten und auch geben zu können als in einem stark differenzierten und zentralisierten System. Je mehr Organisationen an einer Entscheidung beteiligt sind bzw. je weniger eine Organisation alleine eine Entscheidung fällen kann, desto wichtiger wird der Informationsaustausch. Kann eine Organisation alleine bindende Entscheidungen treffen, erhält das Informationsnetz eine andere Bedeutung. Es steht nicht mehr die Bildung möglicher Koalitionen im Vordergrund, sondern Informationen werden benötigt, um zu erkennen, wo ein Regelungsbedarf besteht.

In Altneustadt hatte zum Zeitpunkt der Untersuchung die CDU die Mehrheit im Stadtrat und damit auch die Möglichkeit, Entscheidungen nach ihren Vorstellungen zu fällen. Auch wenn der Stadtrat und die CDU für Entscheidungen keine Unterstützung durch andere Organisationen benötigen, verwundert die geringe Einbindung dieser Organisationen in das Informationsnetzwerk doch. Auch mächtige Organisationen benötigen Informationen über die Wünsche ihrer Klientel. Anscheinend erhalten sie diese aber auf anderen Wegen.

Schon ein erster Blick auf die Gesamtdichten des durch gemeinsame Führungspositionen geschaffenen Netzes läßt erkennen, daß hier ein fundamentaler Unterschied zwischen Towertown und Altneu-B Stadt besteht. Die in Towertown auf Personalverflechtungen beruhenden Beziehungen sind so gering und lassen so wenig Struktur erkennen, daß man die Aussage, amerikanische Organisationen scheuten enge Bindungen zu anderen Organisationen, für Towertown nur bestätigen kann. Ganz anders sieht es für Altneustadt aus. Vor allem die CDU und der Stadtrat, die im Informationsnetz überraschend gering verflochten waren, zeigen hier sehr enge Verbindungen untereinander und zu anderen bedeutenden Organisationen.

Zwischen bestimmten Organisationen bestehen keine Beziehungen. Hier sind zunächst die formal nicht zulässigen Verbindungen der Parteien untereinander, der Parteien zu der Stadtverwaltung und des Stadtrates zu der Stadtverwaltung zu nennen. Interessanter ist aber, daß bestimmte Organisationen hier nicht eingebunden sind, obwohl dies formal möglich wäre. Hier ist vor allem die oppositionelle SPD zu nennen, die nur mit sehr wenigen Organisationen, die ebenfalls nicht mit dem Machtzentrum verbunden sind, durch gemeinsame Führungspositionen verbunden ist.

In einigen Fällen scheinen sich das Informationsund das Personalverflechtungsnetzwerk gegenseitig zu ergänzen. Dabei sind neben den Verbindungen des SPD-Blocks vor allem die Verbindungen des Verwaltungsblocks zu den Parteiblöcken, dem Wirtschaftsblock und dem Bildungsblock zu nennen. Betrachtet man die Personalverflechtungen als die engen, beständigen Verbindungen und die Informationsverflechtungen als die schwächeren, unbeständigen Verbindungen, dann läßt sich sagen, daß der CDU—Block eine zentrale Position in der Machtstruktur Altneustadts einnimmt. Insgesamt unterscheiden sich die Machtstrukturen Altneustadts und Towertowns in mehreren Punkten. Der stärkste Unterschied ergibt sich für die dauerhaften Personalverflechtungen durch Führungspositionen, die in Towertown nur in sehr geringem Umfang vorhanden sind.

V. Schlußbemerkungen

Unterschiedliche institutioneile Rahmenbedingungen haben erhebliche Auswirkungen auf die kommunale Machtstruktrur. Daß es einen Unterschied im Institutionalisierungsgrad deutscher und amerikanischer Gemeinden gibt, läßt sich durch die Literatur recht gut belegen. Empirische Untersuchungen über die Auswirkungen unterschiedlicher Rahmenbedingungen gibt es kaum. Der hier angeführte empirische Vergleich zweier Fallstudien zeigt aber, daß dieser Punkt keinesfalls unberücksichtigt bleiben darf.

Die durch gemeinsame Führungspositionen gebildeten Verbindungen sind sehr langfristig und stabil. In Ansätzen, die die tatsächliche Beteiligung an Entscheidungen analysieren, wird dieser Aspekt der Macht häufig übersehen. Eine solche Struktur ist hervorragend dafür geeignet, bestimmte Streitfragen gar nicht erst in die öffentliche Diskussion gelangen zu lassen. Hinter den gemeinsamen Führungspositionen verbirgt sich das „zweite Gesicht der Macht“ das sich den Untersuchungen aktueller Macht häufig entzieht.

In amerikanischen Gemeinden fehlen solche langfristigen Bindungen. Wenn häufig unterschiedliche Koalitionen gebildet werden müssen, wie es aufgrund der starken Fragmentierung auf lokaler Ebene in den USA der Fall ist, sind Personalverflechtungen eher hinderlich. Hier ist eine möglichst zentrale Position im Informationsnetzwerk von Bedeutung.

Aus den beiden Fallstudien läßt sich zwar nicht ablesen, wie schwer oder leicht der Zugang zum Informationsnetzwerk ist, es ist aber wahrscheinlich. daß eine Einbindung in das Informationsnetz-werk leichter möglich ist als in das Führungspositionsnetz. In amerikanischen Gemeinden haben es Organisationen daher leichter, an für sie wichtigen Entscheidungen beteiligt zu werden als deutsche Organisationen, die nicht durch gemeinsame Führungspositionen fest in die kommunale Machtstruktur integriert sind.