Rechtsstaatlichkeit auf internationaler Ebene | Der Rechtsstaat | bpb.de

Dass die Idee der Rechtsstaatlichkeit sich nicht allein auf den Staat als klassischen Rahmen der Ausübung öffentlicher Gewalt bezieht, wurde bereits erläutert. In ihren zentralen Zielsetzungen – der Unterbindung von Anarchie auf der einen sowie der Abwehr hoheitlicher Tyrannei auf der anderen Seite – lässt sich die Rechtsstaatlichkeit vielmehr auch auf jede andere gemeinschaftliche Organisationsform anwenden, die durch öffentliche Gewalt geprägt ist (oder zumindest geprägt sein könnte). Dies gilt auch für die internationale Ebene. Zu unterscheiden ist dabei allerdings zwischen der Rechtsstaatlichkeit internationaler Institutionen, die zur Ausübung öffentlicher Gewalt befähigt sind, und den allgemeinen zwischenstaatlichen Beziehungen als solchen.

Rechtsstaatlichkeit internationaler Institutionen

Ähnlich wie staatliche Institutionen können auch internationale Institutionen öffentliche Gewalt ausüben (internationale öffentliche Gewalt). Um die Idee der Rechtsstaatlichkeit auf der internationalen Ebene anzuwenden, ist diese internationale öffentliche Gewalt von entscheidender Bedeutung.

Internationale öffentliche Gewalt

Zentral für die internationale öffentliche Gewalt ist das Phänomen der Globalisierung. Die Globalisierung bezeichnet die Zunahme der weltweiten Verflechtung politischer, wirtschaftlicher, gesellschaftlicher, sozialer, ökologischer und technischer Vorgänge. Dieser Prozess erzeugt zwar viele positive Effekte, stellt die Weltgemeinschaft jedoch zugleich auch vor neuartige grenzüberschreitende Herausforderungen, etwa wenn internationale Finanzströme reguliert, der Klimawandel verlangsamt oder der internationale Terrorismus bekämpft werden sollen.

Als Reaktion auf diese grenzüberschreitenden Herausforderungen verschieben sich schon seit geraumer Zeit bestimmte Aufgaben und Funktionen von der nationalstaatlichen auf die internationale Ebene. Die Politikwissenschaft bezeichnet diesen Prozess als Global Governance, also als Begründung globalen Regierungshandelns. Anders als in einem Staat erfolgt Global Governance jedoch nicht durch einen zentralen Akteur (etwa eine Art "Weltregierung"), sondern durch eine Vielzahl unterschiedlicher Institutionen und Mechanismen.

Einen besonders relevanten Aspekt der Global Governance bildet die "internationale öffentliche Gewalt". Sie existiert immer dann, wenn Staaten einer eigenständigen internationalen Institution bestimmte Kompetenzen einräumen, um verbindlich Verhaltensregeln zu setzen und/oder durchzusetzen. Dabei hat die Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt einen erweiterten Adressatenkreis im Vergleich zur Ausübung öffentlicher Gewalt in einem Staat. Betroffen sind nicht nur die Bürgerinnen und Bürger der Staaten, welche die internationale Institution einsetzen, sondern mitunter auch die Staaten selbst.

Neben der EU, die hier bereits gesondert behandelt wurde, existieren heute viele internationale Institutionen, die in ihrem Inhalt und Umfang ganz unterschiedlich internationale öffentliche Gewalt ausüben. Dazu gehört das Handeln der Weltgesundheitsorganisation (WHO), wenn diese rechtsverbindliche internationale Gesundheitsvorschriften gegenüber ihren Mitgliedstaaten erlässt. Genannt werden kann außerdem die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD), die über die Bewilligung von Maßnahmen zur wirtschaftlichen Entwicklung in ärmeren Ländern entscheidet. Vor allem gehören aber auch internationale Gerichte zu den Institutionen, die mit ihren verbindlichen Urteilen internationale öffentliche Gewalt gegenüber Staaten und Individuen ausüben. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) einen Staat wegen der Verletzung von Menschenrechten zu einer Entschädigungszahlung verurteilt oder wenn der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) einer Person wegen eines Kriegsverbrechens eine Freiheitsstrafe auferlegt.

Internationale Anwendbarkeit der Rechtsstaatsidee

Wie auf staatlicher Ebene, so ist auch auf internationaler Ebene die Einrichtung öffentlicher Gewalt nicht allein nützlich, um globale Probleme zu lösen, sondern birgt stets auch das Risiko eines Machtmissbrauchs. Die Idee rechtsstaatlicher Ordnung, die sich dieser grundlegenden Ambivalenz widmet, lässt sich daher in ihren zentralen Zielsetzungen auch auf internationale Institutionen, die internationale öffentliche Gewalt ausüben, anwenden. Einerseits ist der Rechtsstaatlichkeit wegen ihrer friedens-, sicherheits- und ordnungsstiftenden Effekte durchaus an der Begründung internationaler öffentlicher Gewalt gelegen. Andererseits sieht die Idee der Rechtsstaatlichkeit auch für die internationale Ebene vor, dass die Ausübung von Gewalt gewissen Begrenzungen unterworfen ist. Zumindest dem Grundsatz nach können die verschiedenen rechtsstaatlichen Anforderungen an die Begründung und Begrenzung öffentlicher Gewalt daher auch auf die internationale Ebene übertragen werden.

Zur Rechtsstaatlichkeit der Vereinten Nationen

Ein aus globaler Perspektive besonders wichtiges Beispiel einer internationalen Institution, der es erlaubt ist, internationale öffentliche Gewalt auszuüben, sind die Vereinten Nationen (VN).

Die VN sind eine zwischenstaatliche Einrichtung, die durch die Charta der Vereinten Nationen (VN-Charta) geschaffen wurde und der mit 193 Staaten nahezu alle Staaten der Welt angehören. In der VN-Charta haben sich die Mitgliedstaaten auf eine internationale Sicherheits- und Friedensordnung geeinigt, welche insbesondere jede gewaltsame Auseinandersetzung zwischen Staaten verbietet. Eine der wesentlichsten Aufgaben der VN liegt laut ihrer Charta in der Sicherung dieser Sicherheits- und Friedensordnung. Zur Erfüllung dieser Aufgabe verfügen die VN in einem außergewöhnlichen Maß über die Fähigkeit zur Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt. Dies gilt vor allem für den VN-Sicherheitsrat – ein Organ der VN, dem die fünf ständigen Mitglieder China, Frankreich, Großbritannien, Russland und die USA sowie zehn nichtständige Mitglieder angehören. Letztere wechseln in einem regelmäßigen Turnus von zwei Jahren, wobei jedes Jahr fünf nichtständige Mitglieder neu gewählt werden.

Eine besonders wirkungsvolle Fähigkeit zur Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt bilden dabei die Exekutivkompetenzen des VN-Sicherheitsrats. Gemäß Kapitel VII der VN-Charta ist es diesem möglich, einzelne VN-Mitgliedstaaten verbindlich anzuweisen, unfriedliche Handlungen untereinander unverzüglich einzustellen. Damit enden die Kompetenzen des VN-Sicherheitsrats jedoch noch nicht. Vielmehr kann der VN-Sicherheitsrat eine solche Anweisung – und das ist auf internationaler Ebene einmalig – letztlich sogar mit militärischem Zwang durchsetzen. Zwar stehen dem VN-Sicherheitsrat keine eigenen Streitkräfte zur Verfügung. Er kann sich dazu jedoch der Streitkräfte der VN-Mitgliedstaaten bedienen. Auf dieser Basis wurden etwa im Jahr 1991 die Streitkräfte einer internationalen Koalition ermächtigt, Kuwait von der völkerrechtswidrigen Besetzung durch den Irak zu befreien. Das gleiche gilt für die im Jahr 2011 beschlossene Ermächtigung zu einer militärischen Intervention im libyschen Bürgerkrieg um die Zivilbevölkerung zu schützen. Auch wenn diese militärische Sicherung des Friedens in letzter Zeit eher eine theoretische Fähigkeit bildet – weil sich der VN-Sicherheitsrat (vor allem wegen des Vetorechts seiner ständigen Mitglieder) häufig nicht auf die entsprechenden Beschlüsse einigen kann –, zeigt doch bereits die Möglichkeit einer militärischen Durchsetzung, über welche besondere internationale öffentliche Gewalt der VN-Sicherheitsrat im Grundsatz verfügt.

Ein weiteres Beispiel der Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt durch den VN-Sicherheitsrat bildet dessen quasilegislatives Handeln. Dies ist etwa dann gegeben, wenn der VN-Sicherheitsrat anhand von Kapitel VII der VN-Charta über die Errichtung von Kriegsverbrechertribunalen entscheidet – in der Vergangenheit insbesondere den Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien und den Internationalen Strafgerichtshof für Ruanda – und dabei auch das jeweils anzuwendende Völkerstrafrecht festlegt. Das gleiche gilt, wenn der VN-Sicherheitsrat in gesetzesähnlicher Form Pflichten der VN-Mitgliedstaaten bestimmt, um die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu unterbinden.

Wichtige Artikel des Kapitels VII der VN-Charta

Art. 39 VN-Charta
Der Sicherheitsrat stellt fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt; er gibt Empfehlungen ab oder beschließt, welche Maßnahmen auf Grund der Artikel 41 und 42 zu treffen sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen.

Art. 41 VN-Charta
Der Sicherheitsrat kann beschließen, welche Maßnahmen – unter Ausschluss von Waffengewalt – zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen; er kann die Mitglieder der Vereinten Nationen auffordern, diese Maßnahmen durchzuführen. Sie können die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen.

Art. 42 VN-Charta
Ist der Sicherheitsrat der Auffassung, dass die in Artikel 41 vorgesehenen Maßnahmen unzulänglich sein würden oder sich als unzulänglich erwiesen haben, so kann er mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen. Sie können Demonstrationen, Blockaden und sonstige Einsätze der Luft-, See- oder Landstreitkräfte von Mitgliedern der Vereinten Nationen einschließen.

Wo internationale öffentliche Gewalt in einem solch erheblichen Umfang begründet wird, dient sie zwar einerseits dem rechtsstaatlichen Ziel der Befriedung und Ordnung der internationalen Gemeinschaft. Zugleich stellt sich angesichts des mit ihr verbundenen Risikos eines Machtmissbrauchs jedoch auch die Frage nach rechtsstaatlichen Begrenzungen des VN-Sicherheitsrats.

Die VN-Generalversammlung, das Organ der VN, in dem alle 193 VN-Mitgliedstaaten vertreten sind, stellte daher in ihrer wichtigen Resolution 67/1 aus dem Jahr 2012 fest: "Wir erkennen an, dass Rechtsstaatlichkeit für alle Staaten gleichermaßen wie auch für die internationalen Organisationen gilt, einschließlich der Vereinten Nationen und ihrer Hauptorgane, und dass die Achtung und Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Gerechtigkeit als Richtschnur für alle ihre Aktivitäten dienen und ihrem Handeln Berechenbarkeit und Legitimität verleihen soll." Anhand dieser Resolution wird besonders deutlich, dass die Rechtsstaatsidee auch auf öffentliche Gewalt, die sich nicht im klassischen Kontext des Staates, sondern auf internationaler Ebene vollzieht, anwendbar ist.

Nichtsdestotrotz gibt es für die rechtsstaatliche Begrenzung der internationalen öffentlichen Gewalt des VN-Sicherheitsrats bis heute keine festen Mechanismen. Zwar sind die Organe der VN bei ihrem Handeln an die rechtlichen Vorgaben der VN-Charta gebunden. Doch eine Aufteilung der internationalen öffentlichen Gewalt der VN (im Sinne eines institutionellen Gleichgewichts) oder gar einen Mechanismus effektiven Rechtsschutzes gegen das Handeln des VN-Sicherheitsrats gibt es nicht.

Beispiel Individuelle Terror-Sanktionslisten: Ein besonders eindrückliches Beispiel für die rechtsstaatlichen Defizite in den VN liefern die Vorgänge um die individuellen Terror-Sanktionslisten der VN.

Infolge der erheblichen Zunahme der globalen terroristischen Bedrohung am Ende des 20. Jahrhunderts beschloss der VN-Sicherheitsrat auf der Grundlage von Kapitel VII der VN-Charta ab dem Jahr 1999 die Einführung eines individuellen Sanktionsregimes. Zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus wurde dabei ein Sanktionskomitee errichtet, welches – auf Antrag einzelner VN-Mitgliedstaaten – fortan über die Aufnahme einzelner Personen auf eine Sanktionsliste entscheiden konnte. Voraussetzung einer Listung war – und ist bis heute – die begründete Überzeugung des Sanktionskomitees, dass eine Person sich entweder selbst terroristisch betätigt oder terroristische Tätigkeiten zumindest aktiv unterstützt.

Die persönlichen Konsequenzen einer solchen Listung sind erheblich. Sie umfassen etwa die Beschlagnahme des Eigentums, Kontensperrungen oder umfassende Reisebeschränkungen der gelisteten Personen. Zwar trifft die Pflicht zur Umsetzung dieser Maßnahmen die im Einzelnen jeweils territorial und personell zuständigen VN-Mitgliedstaaten. Nichtsdestotrotz ist es die Listungsentscheidung des Sanktionskomitees, die den Ausgangspunkt für die daraus letztlich resultierenden Nachteile bildet. Im Dezember 2021 befanden sich 263 Personen auf dieser Liste. In der ganz überwiegenden Zahl der Fälle war der Grund dabei die Mitgliedschaft in den Terrororganisationen Al-Qaida oder Islamischer Staat.

Trotz der Intensität des sich aus einer Listung ergebenen Folgen für die Betroffenen, war das Listungsverfahren zu Beginn der 2000er-Jahre nur in äußerst beschränktem Umfang rechtsstaatlich organisiert. So waren die konkreten Kriterien und Beweiserfordernisse für die Aufnahme auf die Sanktionsliste unklar. Auch wurde den Gelisteten ihre Listung nur selten überhaupt mitgeteilt. Vor allem aber wurde ihnen keinerlei inhaltliche Begründung für die Listungsentscheidung übermittelt. Außerdem existierte praktisch keine Möglichkeit, vor der Listungsentscheidung des Sanktionskomitees angehört zu werden oder sich gegen eine ergangene Listungsentscheidung effektiv zu wehren bzw. diese unabhängig prüfen zu lassen.

Die rechtsstaatlichen Defizite waren so erheblich, dass der EuGH im Jahr 2008 in einem aufsehenerregenden Urteil entschied, dass die Umsetzung persönlicher Konsequenzen für gelistete Personen zumindest in der EU untersagt sei, solange sich die Rechtsstaatlichkeit des gesamten Listungsverfahrens in den VN nicht verbessere.

Auch in Reaktion auf das Urteil des EuGH sowie auf umfassende Kritik der VN-Mitgliedstaaten (unter anderen Deutschlands), wurde die rechtsstaatliche Situation in den Listungsverfahren der VN vor allem ab Ende der 2000er-Jahre kontinuierlich verbessert. So sind mittlerweile die Kriterien für eine Listungsentscheidung deutlich geschärft worden. Die gelisteten Personen müssen außerdem zwingend über ihre Listung unterrichtet werden, erhalten eine Begründung für ihre Aufnahme auf die Liste und werden so in die Lage versetzt, sich überhaupt gegen ihre Listung wehren zu können. Darüber hinaus ist ein Mechanismus zur regelmäßigen internen Überprüfung des weiteren Vorliegens der Listungsvoraussetzungen eingeführt worden. Von besonderer Bedeutung ist schließlich die Schaffung einer Kontaktstelle, um individuelle Streichungsanträge einzureichen, und eines Ombudsmannes, welcher gelistete Personen bei entsprechenden Anträgen vor dem Sanktionskomitee unterstützt und auch eine Empfehlung für dessen Entscheidung abgeben kann. Eine Reihe rechtsstaatlicher Bedenken konnten damit ausgeräumt werden.

Gleichwohl entspricht das durch den Ombudsmann unterstützte Streichungsverfahren bis heute nicht den hohen rechtsstaatlichen Anforderungen an die Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Besonders problematisch bleibt, dass eben keine unabhängige und unbefangene Institution über die Rechtsmäßigkeit der Listung entscheidet, sondern dies nach wie vor das Sanktionskomitee selbst ist – es bleibt folglich Gericht in eigener Sache.

Diese Kritik an den defizitären rechtsstaatlichen Schutzmechanismen gegen die Listung mutmaßlicher Terroristinnen und Terroristen sollte allerdings nicht falsch verstanden werden. Sie ist keineswegs darauf gerichtet, die Effektivität des Kampfes der VN gegen den internationalen Terrorismus zu mindern. Zwar dürfte die Einführung effektiven Rechtsschutzes innerhalb der VN die Aufrechterhaltung einzelner Listungsentscheidungen gelegentlich erschweren. Soll der internationale Terrorismus jedoch tatsächlich effektiv bekämpft werden, so kann dies letztlich nur gelingen, wenn seinen auf Rechtlosigkeit und Tyrannei gegründeten Mechanismen stets das Konzept der Rechtsstaatlichkeit entgegengehalten wird. In einer rechtsstaatlichen Ordnung haben dann aber eben auch mutmaßlichen Terroristinnen und Terroristen – die Feindinnen und Feinde der Rechtsstaatlichkeit – ein Recht auf rechtliches Gehör und effektiven Rechtsschutz. Denn auch im Kampf gegen den Terrorismus gilt: Der Zweck heiligt nicht die Mittel. Dies ist letztlich das stärkste Argument, das die Rechtsstaatlichkeit dem Terrorismus entgegenhalten kann.

Rechtsstaatlichkeit in den allgemeinen zwischenstaatlichen Beziehungen

Obwohl die zwischenstaatlichen Beziehungen durch internationale Institutionen und internationale öffentliche Gewalt zunehmend auf gemeinsamen Regeln basieren, überwiegen doch nach wie vor solche Teile deutlich, die keine derartigen Strukturen aufweisen. Nichtsdestotrotz kann die Idee der Rechtsstaatlichkeit auch auf diese Teile der zwischenstaatlichen Beziehungen Anwendung finden.

Anders als bei existierenden Strukturen internationaler öffentlicher Gewalt sind in diesem Fall jedoch eben zuvorderst die rechtsstaatlichen Aspekte der Begründung und nicht der Begrenzung internationaler öffentlicher Gewalt maßgeblich. Für die allgemeinen zwischenstaatlichen Beziehungen bedeutet Rechtsstaatlichkeit daher zuallererst die Existenz und Weiterentwicklung einer funktionierenden zwischenstaatlichen Völkerrechtsordnung anstatt eines anarchischen "Rechts des Stärkeren". Noch weiter gedacht, folgt aus der Anwendung der Idee rechtsstaatlicher Ordnung darüber hinaus, dass auch in den allgemeinen zwischenstaatlichen Beziehungen eine kontinuierliche Einführung von Strukturen internationaler öffentlicher Gewalt stattfindet, um so verbesserte Mechanismen zu entwickeln, die die Überwachung der Einhaltung der Völkerrechtsordnung ermöglichen.

Aus der Perspektive der Rechtsstaatlichkeit sind die allgemeinen zwischenstaatlichen Beziehungen daher als ein Kontext zu begreifen, in dem lediglich noch keine Strukturen internationaler öffentlicher Gewalt eingerichtet wurden. Rechtsstaatlich betrachtet kann die Zukunft der zwischenstaatlichen Beziehungen folglich nur in der stetigen Vertiefung einer auf das Völkerrecht gestützten, internationalen Integration der Staatengemeinschaft liegen. Auch deshalb stellt der gegenwärtige und eindeutig völkerrechtswidrige russische Angriffskrieg in der Ukraine einen besonders massiven Rückschlag für die internationale Rechtsstaatlichkeit dar.