Die Idee der Rechtsstaatlichkeit | Der Rechtsstaat | bpb.de

Rechtsstaatsidee und Rechtsstaatsprinzip

Was ist ein Rechtsstaat und was macht ihn aus? Warum ist es erstrebenswert, in einem Rechtsstaat zu leben? Ist die Bundesrepublik Deutschland ein Rechtsstaat? Könnte sogar die Europäische Union ein Rechtsstaat sein? Und was nützt ein solcher Rechtsstaat dem Einzelnen ganz persönlich?

Vor der ausführlichen Beschäftigung mit diesen und vielen weiteren Fragen der Rechtsstaatlichkeit, bedarf es einer wichtigen Vorbemerkung: Die folgenden Erläuterungen beruhen auf der Grundannahme, dass zwischen der Rechtsstaatlichkeit als Idee einerseits und der Verwirklichung von Rechtsstaatlichkeit in einer bestimmten Rechtsordnung andererseits zu unterscheiden ist. Bei der Idee der Rechtsstaatlichkeit handelt es sich erst einmal lediglich um ein theoretisches politisches Konzept. Ob und wie eine bestimmte Gemeinschaft (zum Beispiel die Bundesrepublik Deutschland oder die Europäische Union) diese Idee dann über ihre Rechtsordnung tatsächlich auch umsetzt und zur verbindlichen Grundlage des gemeinschaftlichen Zusammenlebens macht (als Rechtsstaatsprinzip), ist eine andere Frage. Zwar liefert die Idee der Rechtsstaatlichkeit die theoretischen Grundlagen für die konkrete Umsetzung der Rechtsstaatlichkeit in einer Gemeinschaft. Um Rechtsstaatlichkeit wirklich verstehen zu können, ist es aber wichtig, sich die Unterschiedlichkeit dieser beiden Ebenen – Rechtsstaatsidee und Rechtsstaatsprinzip – gleich zu Beginn bewusst zu machen.

Begriff der Rechtsstaatlichkeit

Die Rechtsstaatlichkeit ist ein schillernder Begriff und wird in der politischen Debatte häufig in einer Vielzahl sehr unterschiedlicher, teilweise fast widersprüchlicher Zusammenhänge verwendet, einerseits als Synonym für einen besonders starken und wehrhaften Staat, andererseits aber auch, um die Notwendigkeit der Beschränkung von Staatsgewalt zum Ausdruck zu bringen. Besonders oft fällt der Begriff der Rechtsstaatlichkeit außerdem, wenn es darum geht, "unsere" Idee von einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung im Allgemeinen zu beschreiben. Nicht selten wird die Rechtsstaatlichkeit dabei schlicht als ein Sammelbegriff für eine als besonders "gut" empfundene Art der gemeinschaftlichen Organisation benutzt.

Und tatsächlich ist es gar nicht so einfach, die genaue Bedeutung des Begriffs Rechtsstaatlichkeit in Kürze zu beschreiben. Um zu verstehen, was sich hinter der Idee rechtsstaatlicher Ordnung verbirgt, bedarf es einer ausführlicheren Betrachtung. Für den Anfang soll der Begriff der Rechtsstaatlichkeit dabei wie folgt definiert werden: Die Rechtsstaatlichkeit ist eine politische Idee, nach der eine Gemeinschaft freiheitlich, insbesondere frei von Anarchie und Tyrannei, organisiert sein soll, wobei dies durch die Begründung und Begrenzung institutionalisierter Herrschaft (auch öffentliche Gewalt genannt) erreicht wird. Sobald es über ihren Kerngedanken hinausgeht, ist die Idee der Rechtsstaatlichkeit allerdings bis heute umstritten.

Theoretische Grundlagen der Rechtsstaatlichkeit

Um die Idee der Rechtsstaatlichkeit zu verstehen, ist es wichtig, zunächst deren gedankliche Grundlagen zu klären, die vor allem im staatsphilosophischen Liberalismus wurzeln. Mit dem Ziel einer freiheitlichen Gestaltung des menschlichen Zusammenlebens steht die Rechtsstaatsidee dabei in einem besonderen Näheverhältnis zum Konzept der öffentlichen Gewalt (und dessen Ambivalenz).

Die öffentliche Gewalt (und deren Ambivalenz)

Öffentliche Gewalt existiert immer dann, wenn sich eine Gemeinschaft in einer Weise organisiert, in der die Setzung und Durchsetzung ihrer Verhaltensregeln übergeordneten Institutionen obliegt. Die Gesamtheit dieser übergeordneten Institutionen bildet die öffentliche Gewalt. Für eine effektive Setzung und Durchsetzung der Verhaltensregeln ist es dabei nötig, dass die öffentliche Gewalt auf das Verhalten der Mitglieder der jeweiligen Gemeinschaft beschränkend und insbesondere auch mit Zwang einwirken kann. Die Mitglieder der Gemeinschaft sind der öffentlichen Gewalt also unterworfen (dies wird auch als Über-/Unterordnungsverhältnis oder auch Subordinationsverhältnis bezeichnet).

Im Staat, dem klassischen (aber keineswegs einzigen) Kontext der Ausübung öffentlicher Gewalt, entspricht dies bei vereinfachter Betrachtung dem rechtlich organisierten Herrschaftsverhältnis zwischen den staatlichen Institutionen (Parlamente, Behörden, Gerichte etc.) auf der einen und den Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern auf der anderen Seite.

Die Organisation einer Gemeinschaft durch öffentliche Gewalt erfolgt zum Vorteil des Gemeinwohls – vor allem zum Zweck der Gewährleistung von Frieden, Sicherheit und Ordnung. Erst das Vorhandensein öffentlicher Gewalt ermöglicht eine gewaltfreie und damit friedliche, sichere und geordnete Koexistenz. Ihren Ursprung findet diese Annahme bereits bei dem englischen Staatstheoretiker und Philosophen Thomas Hobbes (1588–1679), der in seinem bedeutsamen Werk Leviathan (1651) feststellte, dass "im Naturzustand der Mensch dem Menschen ein Wolf sei", das heißt die Menschen im Urzustand für sich selbst gegenseitig eine große Gefahr darstellen, und erst die staatlichen Institutionen den "Krieg aller gegen alle" verhindern könnten. Ihre Existenz beruhe daher auf einem (hypothetischen) "Gesellschaftsvertrag" aller Mitglieder einer Gemeinschaft. In der jüngeren Vergangenheit schrieb der Staatsrechtler und ehemalige Verfassungsrichter Ernst-Wolfgang Böckenförde (1930–2019) in seinem 1991 erschienenen Buch "Recht, Staat, Freiheit" hierzu: "Der Staat als politische Organisation, in dem die Gesamtheit der einzelnen als Subjekt auftritt, ist unerläßlich, um jedem einzelnen Schutz gegenüber der Bedrohung der Gewalttätigkeit zu vermitteln. Die Freiheitsbedrohung durch Gewalttätigkeit, die zunächst in der Gesellschaft diffus zerstreut ist, wird durch den Staat kraft des von ihm errichteten Monopols legitimer Gewaltausübung zusammengefaßt und einer Regelung und Entscheidung unterworfen, die den innerstaatlichen Friedenszustand und – dadurch vermittelt – Sicherheit als Voraussetzung der Freiheitsbetätigung herstellt."

Doch das Vorhandensein öffentlicher Gewalt ist nicht völlig unproblematisch. Jeder institutionalisierten Macht zur Setzung und Durchsetzung der (rechtlichen) Verhaltensregeln wohnt immer auch das Risiko des Machtmissbrauchs inne – oder kurz gesagt: "Wer stark genug ist, alle zu schützen, ist auch stark genug, alle zu unterdrücken" (Thomas Hobbes). Die Einrichtung einer die Gemeinschaft ordnenden öffentlichen Gewalt birgt daher auch Gefahren; sie ist ambivalent.

An dieser Stelle – also vor dem Hintergrund des Nutzens und der parallel bestehenden Gefahren öffentlicher Gewalt – kommt das damit eng verbundene Konzept der Rechtsstaatlichkeit ins Spiel. Es greift die ordnenden Effekte öffentlicher Gewalt auf, reagiert aber zugleich auch auf deren Ambivalenz. Einerseits geht es dem Konzept der Rechtsstaatlichkeit daher zunächst einmal um die Begründung öffentlicher Gewalt. Dass öffentliche Gewalt existiert (um Frieden, Sicherheit und Ordnung zu ermöglichen), ist also Ziel und Bestandteil der Idee rechtsstaatlicher Ordnung. Andererseits richtet die Rechtsstaatsidee ihre Aufmerksamkeit jedoch in mindestens gleichem Maße auf die aller öffentlichen Gewalt innewohnende Gefahr ihrer missbräuchlichen und willkürlichen Ausübung. In einer rechtsstaatlich organisierten Gemeinschaft ist die öffentliche Gewalt daher nie unbeschränkt, sondern kann immer nur innerhalb gewisser (rechtlicher) Grenzen ausgeübt werden.

Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Rechtsstaatlichkeit in ihren ganz grundlegenden und zentralen Zielsetzungen die Unterbindung von Anarchie (durch die Begründung öffentlicher Gewalt) auf der einen, insbesondere aber die Abwehr hoheitlicher Tyrannei (durch die Begrenzung öffentlicher Gewalt) auf der anderen Seite gewährleisten soll. Rechtsstaatlichkeit bedeutet daher stets die Gleichzeitigkeit von Begründung und Begrenzung öffentlicher Gewalt.

Freiheit und Würde

Durch ihre zentralen Ziele – Anarchie zu unterbinden und hoheitliche Tyrannei abzuwehren – leistet die Rechtsstaatlichkeit einen Beitrag für ihre übergeordnete politische Leitidee: den staatsphilosophischen Liberalismus im Sinne einer freiheitsorientierten Gestaltung des Zusammenlebens in einer Gemeinschaft. Der Liberalismus ist hier explizit nicht als politische Strömung im Parteienspektrum der Bundesrepublik Deutschland zu verstehen, sondern als historische Grundposition der politischen Philosophie.

Allein in dem durch öffentliche Gewalt ermöglichten Umfeld von Frieden, Sicherheit und Ordnung kann eine Freiheit keimen, die jedem Mitglied der Gemeinschaft in gleichem Maße zukommt. Wer ständig in Gefahr ist, ist niemals frei. Die liberale Idealvorstellung einer freiheitlichen Gemeinschaft kann aber nur dann auch zu voller Entfaltung gelangen, wenn die öffentliche Gewalt gleichzeitig die Grenze einer unnötigen Bevormundung nicht überschreitet.
Mit der Förderung dieser freiheitsgeleiteten Idealvorstellung stellt die Idee der Rechtsstaatlichkeit zugleich auch die Würde des Individuums in den Mittelpunkt. Erst in der freiheitlichen Ordnung des Rechtsstaats kann die dem Einzelnen innewohnende Fähigkeit und Berechtigung zur Autonomie auch tatsächlich ausgelebt werden.

Merkmale rechtsstaatlicher Ordnung

Obwohl sich die Idee der Rechtsstaatlichkeit in ihrem Kern auf die Begründung und Begrenzung öffentlicher Gewalt reduzieren lässt, verbleibt sie nicht auf dieser Abstraktionshöhe. Vielmehr setzt sie sich heute – auch als Ergebnis eines historischen Entwicklungsprozesses, der sich über Jahrhunderte erstreckte und sich maßgeblich auf dem europäischen Kontinent abspielte – aus einer Vielzahl konkreter Anforderungen an die Art und Weise dieser Begründung und Begrenzung öffentlicher Gewalt zusammen.

Rechtsstaatliche Aspekte der Begründung öffentlicher Gewalt

Den notwendigen Ausgangspunkt aller rechtsstaatlicher Ordnung bildet stets die Organisation einer Gemeinschaft anhand des Rechts. In der Rechtsordnung wird das gemeinschaftliche Zusammensein nicht zuvorderst von sittlichen, moralischen oder religiösen Regeln bestimmt, sondern von verbindlichen (und sanktionsbewehrten) Rechtsnormen geregelt. In einer solchen Rechtsordnung wird das Individuum zum Rechtssubjekt und seine Beziehungen zu anderen Individuen oder Institutionen werden zu Rechtverhältnissen. Erst diese Existenz einer anerkannten und auch weitestgehend geachteten Ordnung aus rechtlichen Ge- und Verboten, Befugnissen und Verfahren beendet den Zustand der Gesetzlosigkeit und schafft so das organisatorische Fundament einer friedlichen, geordneten und damit letztlich freiheitlichen Koexistenz zwischen den Menschen.

Die Vorstellung, dass das Zusammenleben in einer Gemeinschaft anhand von (sanktionsbewehrten) Rechtsnormen geregelt werden sollte, ist uralt. Überlieferte Inschriften auf Stelen, Tontafeln und Tempelwänden aus der Zeit um das Jahr 2000 v. Chr. belegen, dass bereits im alten Mesopotamien (historische Landschaft u.a. im heutigen Irak und Syrien zwischen den Flüssen Euphrat und Tigris) öffentlich zugängliche Rechtssammlungen das Zusammenleben der Menschen bestimmten – etwa der heute im Louvre in Paris ausgestellte Codex Hammurapi (ca. 1700 v. Chr.).

Die heutige Idee der Rechtsstaatlichkeit hat allerdings keine festgelegte Gestaltung der Rechtsordnung vor Augen. Es ist vielmehr selbstverständlich, dass sich die Strukturen und Inhalte von Rechtsordnungen in verschiedenen Kontexten (insbesondere in verschiedenen Staaten) teilweise sehr stark unterscheiden. Zwingend notwendig sind aus rechtsstaatlicher Perspektive jedoch stets drei übergeordnete Aspekte:

• das "Primat des Rechts", das heißt die Höchstrangigkeit der rechtlichen Normen gegenüber allen sonstigen in der Gemeinschaft existierenden Verhaltensregeln;

• die Allgemeingültigkeit der Rechtsordnung, das heißt insbesondere ihre grundsätzlich unterschiedslose Anwendung auf alle Mitglieder der Gemeinschaft;

• die Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung, also die Fähigkeit der Rechtsordnung, unter sich wandelnden Umständen auch geändert werden zu können;

Hinzu treten einige zusätzliche allgemeine Anforderungen an die Rechtsordnung, die gewährleisten sollen, dass das geltende Recht für die Mitglieder der Gemeinschaft auch gut zugänglich ist. So muss eine Rechtsordnung, die rechtsstaatlichen Ansprüchen genügen soll, stets öffentlich bekannt gemacht werden (Publizität). Außerdem soll sie in ihren wesentlichen Grundsätzen überschaubar und widerspruchsfrei, zugleich aber auch ausreichend klar und verständlich formuliert sein.

Damit eine Rechtsordnung ihre Funktion der Friedens-, Sicherheits- und Ordnungserzeugung wirklich effektiv erfüllen kann, muss außerdem sichergestellt sein, dass sie um- und durchgesetzt wird. Zwar mag sich die Achtung des geltenden Rechts unter den Mitgliedern einer Gemeinschaft im Regelfall freiwillig vollziehen – denn die wenigsten Menschen wollen in einer Gemeinschaft leben, in der das Recht nicht geachtet wird. Gleichwohl reichen Gemeinsinn und Vernunft der einzelnen Mitglieder für sich nicht aus, um Verstöße gegen die Rechtsordnung dauerhaft zu verhindern. Für eine verlässliche Geltung der Rechtsordnung ist diese – mit den Worten des deutschen Rechtsphilosophen Reinhold Zippelius gesprochen – daher auf ein "Zwangsmoment in Reserve" angewiesen. Im Rechtsstaat bedarf es demnach stets übergeordneter Institutionen, die die Um- und Durchsetzung der Rechtsordnung innerhalb der Gemeinschaft tatsächlich (wenn nötig auch mit Zwang) gewährleisten können. Oder einfach gesagt: Es bedarf der öffentlichen Gewalt.

In ihrer Aufgabe der Um- und Durchsetzung der Rechtsordnung beschränkt sich die Rolle der öffentlichen Gewalt jedoch nicht allein darauf, etwa durch eine Polizei sicherzustellen, dass sich die einzelnen Mitglieder der Gemeinschaft an das geltende Recht halten. Sie ist auch dafür zuständig, rechtliche Streitigkeiten zu klären, welche die Mitglieder der Gemeinschaft untereinander haben. Man spricht bei diesem zweiten Aspekt von der allgemeinen Justizgewährleistung. Konkret bedeutet dies, dass die öffentliche Gewalt einen neutralen und fairen Mechanismus bereitstellt, der die Beilegung rechtlicher Streitigkeiten innerhalb der Gemeinschaft übernimmt. Im Regelfall handelt es sich dabei um Gerichte.

Frühe Ansätze einer solchen öffentlich-institutionalisierten Streitbeilegung lassen sich bereits in der athenischen Demokratie des 4. und 5. Jahrhunderts v. Chr. erkennen. Schon die Bürger Athens konnten sich mit ihren Klagen an Gerichtsversammlungen (dikasteria) von bis zu 501 Laienrichtern wenden, die dann durch Abstimmung ein Urteil in der Angelegenheit fällten.

Die öffentliche Gewalt ist im Rechtsstaat aber nicht lediglich für die Um- und Durchsetzung des Rechts, sondern auch für dessen Setzung zuständig. "Setzung des Rechts" meint die Erschaffung neuen oder die Änderung bestehenden Rechts. Nur die öffentliche Gewalt ist durch ihre institutionalisierte und übergeordnete Stellung wirklich geeignet, den Prozess der Setzung allgemeingültigen Rechts effektiv zu organisieren (Dies ist nicht zu verwechseln mit der Frage nach dem konkreten Prozess der Rechtsetzung).

Erneut lassen sich weit zurückreichende historische Bezüge zu den frühen Entwicklungen öffentlicher Institutionen im antiken Griechenland herstellen. So wurde bereits in den Jahren 403 und 402 v. Chr. die athenische Institution der gesetzgebenden Versammlung (nomothetai) eingeführt, welche fortan allein für den Erlass der wesentlichen Gesetze (nomoi) zuständig war. Die zuvor für die Gesetzgebung zuständige Versammlung des gesamten Volkes (ekklesia) konnte von nun an nur noch nachrangige Gesetze (psephismata) erlassen.

Mit der Einrichtung öffentlicher Gewalt ist in einem Rechtsstaat stets auch der Anspruch einer exklusiven Zuständigkeit für die Setzung und (potenziell auch zwanghafte) Durchsetzung des geltenden Rechts verbunden. Stünde dieses Gewaltmonopol der öffentlichen Gewalt infrage und würden die Mitglieder einer Gemeinschaft daher das Recht eigenmächtig setzen oder durchsetzen, so käme es zu chaotischen Zuständen und schon der rechtsstaatliche Ausgangspunkt einer allgemeinen, einheitlichen und unterschiedslos geltenden Rechtsordnung wäre nicht möglich.

Bereits der frühe athenische Gesetzgeber Drakon (um 7. Jahrhundert v. Chr.) – dessen harten Strafgesetzen wir die Rede von den "drakonischen Strafen" verdanken – war im 7. Jahrhundert v. Chr. bemüht, die zu dieser Zeit weit verbreitete private Blutrache durch die ausschließliche Zuständigkeit von Strafgerichten abzulösen. Anders als etwa der babylonische Codex Hammurapi, der eine Blutrache der Geschädigten noch ausdrücklich vorsah, versuchte Drakon, die Streitbeilegung aus der archaischen Selbstjustiz in die Hände öffentlicher Institutionen zu überführen. Etwa 2000 Jahre später manifestierte sich diese Zielsetzung auch in den bedeutenden mittelalterlichen Landfriedensgesetzen, die eine weitgehende Beschränkung von Fehden und anderen Formen der gewaltsamen Selbsthilfe vorsahen. Institutionell abgesichert wurden die Landfriedensgesetze von öffentlichen Gerichten, den Landfriedensgerichten. Die mittelalterliche Landfriedensbewegung gipfelte in dem vom deutschen König und späteren Kaiser Maximilian I. (1459–1519) verkündeten Ewigen Landfrieden (1495), der das Fehderecht endgültig beseitigte. Zur Durchsetzung des Ewigen Landfriedens wurde das Reichskammergericht geschaffen, das bis zu seiner Auflösung im Jahr 1806 (neben dem Reichshofrat) das oberste Gericht des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation sein sollte.

Rechtsstaatliche Aspekte der Begrenzung öffentlicher Gewalt

Dass der Einrichtung monopolisierter öffentlicher Gewalt stets das Risiko ihrer willkürlichen oder sogar missbräuchlichen Ausübung innewohnt, wurde bereits erläutert. Es wurde auch bereits gesagt, dass die Idee rechtsstaatlicher Ordnung daher nicht nur auf die soeben beschriebene Begründung, sondern auch auf die Begrenzung öffentlicher Gewalt gerichtet ist. Diese rechtsstaatlichen Begrenzungen zeigen sich in unterschiedlicher Weise.

Einen wesentlichen Aspekt der rechtsstaatlichen Begrenzung bildet das Prinzip der Gewaltenteilung. Darunter wird einerseits die Aufteilung der öffentlichen Gewalt (Gewaltentrennung), andererseits die Einrichtung verschiedener Mechanismen der gegenseitigen Mäßigung und Kontrolle zwischen den geteilten Gewalten (Gewaltenbalance) verstanden. Klassischerweise erfolgt die Trennung der öffentlichen Gewalt in Legislative bzw. Rechtsetzung (Erschaffung und Änderung des Rechts), Exekutive bzw. Rechtsvollziehung (Ausführung und Durchsetzung des geltenden Rechts) sowie Judikative bzw. Rechtsprechung (verbindliche Auslegung des geltenden Rechts). Die getrennten Gewalten werden durch unterschiedliche, voneinander unabhängige Institutionen (und vor allem auch unterschiedliche Personen) ausgeübt. Regelmäßig sind dies das Parlament, die Regierung bzw. die Verwaltung und die Gerichte. Dabei soll die Gewaltenteilung nicht die Durchsetzungskraft der öffentlichen Gewalt schwächen, sondern lediglich die gefährliche Konzentration der öffentlichen Gewalt an einer Stelle verhindern. Es ist daher auch nicht weiter bedenklich, wenn es in der Gewaltenteilung zu punktuellen Abhängigkeiten oder Überlappungen der verschiedenen Gewalten kommt. Vielmehr ermöglicht erst eine gewisse Verschränkung der Gewalten (soweit sie deren jeweiligen Kern unangetastet lässt), eine effektive gegenseitige Mäßigung und Kontrolle.

Erste Ansätze einer solchen Gewaltenteilung lassen sich erneut bis in die Antike zurückverfolgen. Neben der athenischen Demokratie fand auch in der Römischen Republik (Anfang 5. Jahrhundert v. Chr. bis 27 v. Chr.) bereits eine gewisse Aufteilung der öffentlichen Gewalt auf verschiedene Institutionen statt. Die Volksversammlungen, welche die römischen Bürger vertraten, hatten das Recht, Gesetze zu erlassen und die oberen Beamten (magistratus) zu ernennen. Diese oberen Beamten übten dann ihrerseits sowohl exekutive als auch judikative Funktionen aus. Zusätzlich erteilte der Senat – ein Gremium adeliger Bürger – den oberen Beamten rechtlich zwar unverbindliche, faktisch jedoch nahezu unumstößliche Ratschläge. Von einem modernen Verständnis der Gewaltenteilung waren diese stark aristokratisch geprägten Strukturen noch weit entfernt. Erst bedeutende Aufklärer wie der Engländer John Locke (1632–1704), vor allem aber der Franzose Charles de Montesquieu (1689–1755) legten mit ihren staatstheoretischen Schriften im 17. und 18. Jahrhundert schließlich den Grundstein für unser heutiges Verständnis der klassischen Gewaltenteilung in Legislative, Exekutive und Judikative. Konkrete Anwendung fanden diese Überlegungen dann erstmalig in der auf den amerikanischen Unabhängigkeitskrieg folgenden Verfassung der Vereinigten Staaten von 1787, welche eine Aufteilung der öffentlichen Gewalt in Legislative (Kongress), Exekutive (Präsident) und Judikative (Oberster Gerichtshof und Bundesgerichte) ausdrücklich vorsah.

Allein die Aufteilung der öffentlichen Gewalt macht ihre willkürliche Ausübung zwar unwahrscheinlicher, aber keineswegs gänzlich unmöglich. In ihrem zentralsten Aspekt beansprucht die heutige Idee rechtsstaatlicher Ordnung daher, dass das Recht nicht nur die Mitglieder einer Gemeinschaft bindet, sondern auch die öffentliche Gewalt selbst. Im Rechtsstaat ist die öffentliche Gewalt damit stets nicht nur Nutznießerin, sondern zugleich auch Adressatin des Rechts (und seiner Begrenzungen).

Historisch betrachtet ist diese Bindung der öffentlichen Gewalt an das Recht keineswegs selbstverständlich. Vereinzelt wurde sogar noch bis in das 19. Jahrhundert vertreten, dass Könige und Kaiser dem (durch sie gesetzten) Recht selbst nicht unterworfen seien (Absolutismus). Ein besonderes, weil vergleichsweise frühes historisches Ereignis stellt daher die Unterzeichnung der Magna Carta Libertatum durch den englischen König Johann Ohneland (1166–1216) im Jahr 1215 dar. Die Magna Carta Libertatum, zu der es nach einer Revolte des englischen Adels gegen die englische Krone kam, stellte fest, dass auch der englische König nicht frei von rechtlicher Bindung und in seinem hoheitlichen Handeln entsprechend begrenzt sei. In der Realität währte die Anerkennung der Magna Carta Libertatum jedoch nur wenige Wochen. Es dauerte mehr als weitere 450 Jahre bis im Anschluss an die Glorreiche Revolution (Glorious Revolution) in den Jahren 1688 und 1689 die – in England bis heute – bedeutsame Bill of Rights von 1689 eine unbeschränkte königliche Herrschaft tatsächlich weitestgehend abschaffte. Insbesondere war es dem König nun verboten, ohne Zustimmung des Parlaments vom Gesetz abzuweichen, das Gesetz auszusetzen oder Steuern zu erheben. Im Europa des 17. Jahrhunderts war England mit dieser Abkehr vom Absolutismus allerdings noch eine frühe Ausnahmeerscheinung.

Auch mit der heute zum Kern der Rechtsstaatsidee zählenden Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt bleibt allerdings eine entscheidende Frage der Herrschaftsbegrenzung offen. Wenn die öffentliche Gewalt im Rechtsstaat nicht nur dafür zuständig ist, das Recht (als Exekutive und Judikative) durchzusetzen, sondern auch das Recht (als Legislative) zu setzen, wie lässt es sich dann verhindern, dass die Legislative nicht einfach nur solches Recht setzt, das ihrem (willkürlichen) Herrschaftsinteresse gerade nützlich ist? Auf dieses Spannungsverhältnis zwischen den rechtsstaatlichen Zielen der Rechtsbindung aller öffentlichen Gewalt einerseits und der gleichzeitigen Zuständigkeit der Legislative für die Erschaffung und Änderung des geltenden Rechts andererseits, reagiert die Idee der Rechtsstaatlichkeit mit einem spezifischen Rechtsinstrument: der Verfassung. Dabei kommt dem Verfassungsrecht der höchste Rang im Stufenbau der Rechtsordnung zu. Es steht also über dem durch die rechtssetzende Gewalt erzeugten (einfachen) Recht und setzt damit auch der Legislative rechtliche Grenzen.

Zugleich ist die Verfassung selbst regelmäßig dadurch gekennzeichnet, dass sie nur schwer oder sogar überhaupt nicht geändert werden kann. Die ersten Meilensteine in der Geschichte dieser verfassungsrechtlichen Bindung der Legislative bilden die Verfassung der Vereinigten Staaten von 1787 und die französische Verfassung von 1791, welche auf die Französische Revolution folgte, allerdings nicht einmal ein Jahr lang galt. Die Idee der modernen Verfassung hat seitdem vor allem im 19. und 20. Jahrhundert einen globalen Siegeszug angetreten (Konstitutionalismus) und findet heute als Grundlage der rechtlichen Organisation von Gemeinschaften weltweit Verbreitung. Nicht selten wird die Einhaltung des Verfassungsrechts durch die öffentliche Gewalt (nicht nur durch die Legislative, sondern auch durch die Exekutive sowie die Judikative) durch ein besonderes (Verfassungs-)Gericht überwacht und gesichert.

Unmittelbar mit der Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt ist die Notwendigkeit verknüpft, sich gegen rechtswidriges Verhalten der öffentlichen Gewalt auch effektiv wehren zu können. In einem Rechtsstaat muss es daher neutrale Institutionen (idealtypisch unabhängige Gerichte) geben, die es den der öffentlichen Gewalt Unterworfenen ermöglichen, eine Kontrolle öffentlicher Maßnahmen zu veranlassen und dabei tatsächlich Schutz vor rechtwidrigem Handeln zu erlangen. Diese Möglichkeit des Rechtsschutzes ist ein wesentlicher Bestandteil der heutigen Idee rechtsstaatlicher Begrenzung öffentlicher Gewalt. In besonderem Maße gilt diese Notwendigkeit der Kontrolle für die Exekutive, deren Maßnahmen die Mitglieder der Gemeinschaft für gewöhnlich am intensivsten und unmittelbarsten ausgesetzt sind.

Historisch betrachtet fand die Entwicklung dieses so wichtigen Aspekts der Rechtsstaatlichkeit jedoch erst relativ spät statt. Noch bis ins 19. Jahrhundert war es selten, dass Maßnahmen der öffentlichen Gewalt, die gegen geltendes Recht verstießen, konkrete rechtliche Konsequenzen nach sich zogen. Vielmehr waren die Folgen zumeist politischer Natur. So konnten hoheitliche Rechtsverletzungen etwa dazu beitragen, politische Kräfte zu mobilisieren, die sich der öffentlichen Gewalt widersetzten. Den Herrschenden drohten dann vor allem Autoritätsverlust und Absetzung. Werden beispielsweise die verschiedenen deutschen Staaten des 18. und 19. Jahrhunderts betrachtet, so existierte letztlich bis Ende des 19. Jahrhunderts keine ernstzunehmende Möglichkeit der Unterworfenen, sich gegen rechtswidriges Verhalten der Exekutive effektiv zur Wehr zu setzen.

Noch bis Mitte des 19. Jahrhunderts erfolgte die "Kontrolle" exekutiven Handelns durch die Verwaltung selbst (sog. Administrativjustiz) – aus rechtsstaatlicher Perspektive eine mangelhafte, weil für eine unabhängige Kontrolle offensichtlich untaugliche Lösung. Die in der gescheiterten deutschen Märzrevolution in den Jahren 1848/49 entstandene (und nie in Kraft getretene) Paulskirchenverfassung forderte daher ausdrücklich die Abschaffung der administrativen Selbstkontrolle: "Die Verwaltungsrechtspflege hört auf; über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte". Erst gegen Ende des 19. Jahrhunderts entwickelte sich zunächst in Baden, später auch in Preußen, Württemberg und Bayern eine unabhängige (Verwaltungs-)Gerichtsbarkeit, zu deren ausdrücklichen Aufgabe auch die gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Handelns der öffentlichen Gewalt gehörte.

Die heute ebenfalls einen wichtigen Aspekt der Rechtsstaatsidee bildende Möglichkeit, die öffentliche Gewalt nicht nur einer rechtlichen Überprüfung zu unterziehen, sondern sie für getanes Unrecht auch tatsächlich haftbar zu machen, entwickelte sich noch später. Zwar sah etwa das Allgemeine Preußische Landrecht aus dem Jahr 1794 bereits eine persönliche Haftung der preußischen Beamten für die schuldhafte Verletzung ihrer Amtspflichten vor. Weil es sich jedoch um eine persönliche Haftung der Beamten handelte, liefen die Geschädigten Gefahr, bei Zahlungsunfähigkeit eines Beamten leer auszugehen. Erst zum Anfang des 20. Jahrhunderts erfolgte daher die rechtliche Überleitung der Beamtenhaftung auf den Staat (Staatshaftung).

Stufenweise Verwirklichung von Rechtsstaatlichkeit

Die verschiedenen Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit sind in ihrer Gesamtheit als eine Art erstrebenswerter rechtsstaatlicher Idealzustand zu begreifen. Ein Rechtsstaat ist folglich keineswegs entweder existent oder nicht existent, sondern als eine abgestufte Entwicklung zu verstehen. Besonders prägnant formuliert es der Staatsrechtler und ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm: "Rechtsstaatlichkeit ist keine Frage des Alles oder Nichts, sondern des Weniger oder Mehr. Zwar ist der Rechtsstaat kein Prozess, wie gelegentlich behauptet, sondern ein Zustand. Doch kann sich die Verwirklichung des Rechtsstaats prozesshaft von Stufe zu Stufe vollziehen. […] Jede neue Stufe bedeutet einen Fortschritt gegenüber dem vorherigen Zustand. Selbst das Minimalkonzept der Gesetzesbindung der Verwaltung, noch ohne Rücksicht auf den Inhalt der Gesetze, ist ein Fortschritt gegenüber willkürlicher Herrschaft. Je elementarer die Stufe ist, welche beschritten wird, desto größer ist auch das Bedürfnis danach."

Die Problematik wertegebundener Rechtsstaatskonzepte

Während über die zuvor dargestellten einzelnen Anforderungen der Idee der Rechtsstaatlichkeit weitestgehend Einigkeit besteht, gehen einige Konzeptionen der Rechtsstaatlichkeit noch deutlich darüber hinaus. Häufig werden diese umfassenderen Ansätze dabei als materielle Rechtsstaatskonzeptionen bezeichnet. Gemeinsam ist ihnen, dass sie den oben erörterten Zielsetzungen der Begründung und Begrenzung öffentlicher Gewalt (aus denen sich wiederum die gezeigten einzelnen rechtsstaatlichen Anforderungen ableiten) noch eine weitere Zielsetzung hinzufügen. Bei dieser dritten Zielsetzung geht es konkret darum, dass im Rechtsstaat nicht nur überhaupt eine Rechtsordnung existieren, sondern dass es sich bei dieser Rechtsordnung ihrem Inhalt nach auch um eine "gute" Rechtsordnung handeln soll.

Auf den ersten Blick mag ein solches erweitertes Verständnis der Rechtsstaatlichkeit überzeugend wirken. Was spricht schon gegen eine "gute" Rechtsordnung? Doch bei genauerer Betrachtung gestaltet sich die Frage nach den Bedingungen einer "guten" Rechtsordnung kompliziert. Problematisch ist vor allem, dass die Maßstäbe, anhand derer eine Rechtsordnung als "gut" bewertet wird, stark variieren und häufig auch moralisch und politisch stark aufgeladen sind. Gefordert werden dabei etwa die Umsetzung von allgemeiner Gerechtigkeit, sozialer Wohlfahrt oder gesamtgesellschaftlicher Umverteilung, teilweise aber auch der besondere Schutz von Privateigentum oder die Festlegung des Wirtschaftssystems auf die freie Marktwirtschaft.

Eben weil die Maßstäbe für eine "gute" Rechtsordnung dabei so divers und unbestimmt sind, droht im Ergebnis die Gefahr einer Überfrachtung der Rechtsstaatsidee. Auch die US-amerikanischen Rechtsphilosophen Jeremy Waldron und Joseph Raz (1939–2022) führen dazu treffend aus: "Sobald wir die Möglichkeit eröffnen, dass der Rechtsstaat eine materielle Dimension hat, lösen wir eine Art Wettbewerb aus, bei dem jeder darum buhlt, dass sein bevorzugtes politisches Ideal als materielle Dimension des Rechtsstaates aufgenommen wird" (Jeremy Waldron, sinngemäß übersetzt aus dem Englischen). "Wenn die Rechtsstaatlichkeit die Herrschaft des guten Rechts ist, dann erfordert jede Formulierung der Rechtsstaatlichkeit letztlich die Formulierung einer ganzen Sozialphilosophie. Unter dieser Bedingung verliert der Begriff jedoch jede brauchbare Funktion. Die Idee der Rechtsstaatlichkeit hilft uns nicht weiter, wenn an sie zu glauben nichts anderes bedeutet, als dass das Gute siegen soll" (Joseph Raz, sinngemäß übersetzt aus dem Englischen).

Das heißt aber natürlich nicht, dass Gemeinschaften in ihrer Rechtsordnung bestimmte Wertvorstellungen nicht verbindlich niederlegen können oder sollen. Es heißt lediglich, dass nicht schon die Rechtsstaatsidee selbst die Gemeinschaft auf ganz bestimmte moralische oder politische Werte festlegt. In ihren zentralen Zielen, öffentliche Gewalt zu begründen und zu begrenzen, soll die rechtsstaatliche Ordnung gerade auch einen Beitrag zur Freiheit von Wertediskursen leisten, anstatt sie im Voraus festzulegen.

Abgrenzungen zu anderen Ideen

Es ist außerdem wichtig zu betonen, dass die Idee der Rechtsstaatlichkeit nicht synonym für das umfangreiche liberale Ideal des freiheitlich-demokratischen Gemeinwesens und die Gesamtheit dessen typischer Strukturen steht. Zwar bildet die Rechtsstaatlichkeit insoweit einen wesentlichen Baustein, umfasst aber keineswegs alle wichtigen Facetten dieses Ideals oder ist damit gar völlig identisch. Wo das freiheitlich-demokratische Gemeinwesen viele weitere, insbesondere etwa auch menschenrechtliche oder demokratische Strukturen voraussetzt, handelt es sich um bedeutsame, aber – nach hier vertretener Meinung – neben der Rechtsstaatlichkeit stehende Dinge. Nichtsdestotrotz kommt es im Verhältnis dieser verschiedenen Konzepte zu erheblichen Überschneidungen, Wechselwirkungen und mitunter auch zu Spannungen.

Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte

Zunächst soll das Verhältnis von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten näher beleuchtet werden. Unter Menschenrechten (in manchen Rechtsordnungen, etwa der deutschen, auch Grundrechte genannt) ist ein Katalog bestimmter, den Einzelnen gegenüber der öffentlichen Gewalt individuell zustehender Freiheits- und Gleichheitsrechte zu verstehen. Beispiele sind das Recht auf körperliche Unversehrtheit, die Religionsfreiheit, die Meinungsfreiheit oder auch die Versammlungsfreiheit. Die öffentliche Gewalt muss diese Rechte nicht nur respektieren, sondern, wo nötig, auch schützen. Ob die Existenz eines Katalogs von Menschenrechten einen Teil rechtsstaatlicher Ordnung darstellt, ist sehr umstritten.

Nicht wenige Rechtsstaatstheoretikerinnen und Rechtsstaatstheoretiker begreifen das Konzept der Menschenrechte – jedenfalls deren generelles Vorhandensein, manchmal aber auch ganz konkrete einzelne Menschenrechte – als einen wesentlichen Teil rechtsstaatlicher Ordnung. Für eine solche Eingliederung in die Rechtsstaatsidee werden verschiedene Argumente vorgebracht. Eher unbrauchbar ist dabei das – plattitüdenhafte, aber häufig vorkommende – Argument, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit seien im freiheitlich-demokratischen Gemeinwesen nun einmal untrennbar miteinander verbunden. Etwas überzeugender ist es hingegen, wenn darauf hingewiesen wird, dass Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit letztlich die gleichen Ziele verfolgen. Sowohl den Menschenrechten als auch der Rechtsstaatlichkeit ginge es um die Freiheit und Würde der Einzelnen durch die Begrenzung öffentlicher Gewalt.

Nichtsdestotrotz spricht im Ergebnis mehr dafür, die Menschenrechte nicht als Teil der Rechtsstaatsidee zu begreifen. Der wichtigste Grund, beide zu trennen, liegt in den unterschiedlichen Funktionsweisen von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten. Während die Rechtsstaatlichkeit das Ziel der freiheits- und würdesichernden Begrenzung öffentlicher Gewalt durch institutionelle und organisatorische Mechanismen bewirkt, erreichen die Menschenrechte selbiges Ziel über den gänzlich anders gelagerten Mechanismus einer subjektiven Ermächtigung des Individuums. Ein beispielhafter Vergleich der rechtsstaatlichen Anforderung der Gewaltenteilung mit dem Menschenrecht auf körperliche Unversehrtheit verdeutlicht dies. Beides dient zweifelsohne dazu, öffentliche Gewalt zu begrenzen. Die Gewaltenteilung erreicht diese Begrenzung jedoch über eine allgemeine Anforderung an die Organisation von öffentlicher Gewalt, während das Menschenrecht auf körperliche Unversehrtheit jedem Einzelnen ein individuelles Recht gegenüber der öffentlichen Gewalt zuweist.

Für eine Trennung von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten spricht außerdem, dass die "Herabsetzung" der Menschenrechte zu einem rechtsstaatlichen Inhalt "unter vielen" und die sich darin andeutende Unterordnung der Menschenrechte ihrer Bedeutung als humanistischem Schlüsselkonzept nicht gerecht würde. Der Gedanke der menschenrechtlichen Subjektivierung des Einzelnen kann und sollte für sich stehen. Die hier vertretene Trennung relativiert die Bedeutung der Menschenrechte daher nicht, sondern verstärkt sie gerade.

Dass es trotz dieser konzeptionellen Trennung zu erheblichen Überschneidungen und Wechselwirkungen zwischen Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten kommt, bleibt unbenommen. So sind die Menschenrechte als (Verfassungs-)Rechtsnormen zunächst in besonderem Maße auf die rechtsstaatliche Vorbedingung der Organisation einer Gemeinschaft durch Recht sowie die Rechtsgebundenheit aller öffentlichen Gewalt angewiesen. Die Wirksamkeit der Menschenrechte beruht darüber hinaus ganz wesentlich auf ihrer rechtlich organisierten Durchsetzbarkeit und damit vor allem auf der Möglichkeit, Rechtsschutz vor Gericht zu erlangen. Soweit die Menschenrechte außerdem nicht nur auf die Abwehr von Eingriffen, sondern zugleich auch auf ihren Schutz durch die öffentliche Gewalt gerichtet sind, ist auch die rechtsstaatliche Begründung öffentlicher Gewalt eine Garantin der Wirksamkeit von Menschenrechten. Denn um wirksam geschützt zu werden, sind die Menschenrechte auf die ordnende Existenz öffentlicher Gewalt gerade angewiesen.

Der Rechtsstaatlichkeit kommt im Verhältnis zu den Menschenrechten jedoch nicht allein der Status einer Vorbedingung zu. Vielmehr verlaufen die Wechselwirkungen auch in entgegengesetzter Richtung. So finden einzelne rechtsstaatliche Anforderungen erst durch die Menschenrechte zu maximaler Wirkung. Dies ist etwa dann der Fall, wenn die rechtsstaatliche Anforderung gerichtlichen Rechtsschutzes erst über eine Ausgestaltung als subjektives (Menschen-)Recht größtmögliche Wirksamkeit erzielt.

In ihrer "Checkliste Rechtsstaat" fasst die Venedig-Kommission – ein wichtiges Beratungsgremium des Europarats – daher Trennung und Wechselwirkungen von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten wie folgt zusammen: "Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte sind miteinander verknüpft. [...]. Die Rechtsstaatlichkeit wäre nur eine leere Hülle, wenn sie nicht den Zugang zu den Menschenrechten ermöglichen würde. Umgekehrt werden der Schutz und die Förderung der Menschenrechte nur durch die Achtung der Rechtsstaatlichkeit verwirklicht: Ein starkes rechtsstaatliches System ist für den Schutz der Menschenrechte unerlässlich" (sinngemäß übersetzt aus dem Englischen).

Rechtsstaatlichkeit und Demokratie

In einem weiteren Schritt ist nun noch ein Blick auf das spezielle Verhältnis von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie zu werfen. Das Konzept der Demokratie besteht im Grundsatz darin, dass alle öffentliche Gewalt (insbesondere die Rechtsetzung) im Volk ihren Ursprung und damit auch ihre Legitimation findet. Obwohl die demokratische Legitimation von öffentlicher Gewalt einen besonders wesentlichen Aspekt freiheitlich-demokratischer Gemeinwesen darstellt, ist das Konzept der Demokratie etwas anderes als die Idee der Rechtsstaatlichkeit. So ist die rechtsstaatliche Begründung und Begrenzung öffentlicher Gewalt zumindest im Grundsatz auch ohne deren demokratische Rückkoppelung und Legitimation denkbar. Das Vorherrschen demokratischer Strukturen ist damit jedenfalls kein notwendiger Teil rechtsstaatlicher Ordnung. Eine funktionierende Rechtsordnung, Gewaltenteilung, gerichtlicher Rechtsschutz und dergleichen sind zumindest theoretisch auch in nichtdemokratischen Herrschaftsformen denkbar.

Andersherum ist die Demokratie jedoch in einigem Umfang auf die Rechtsstaatlichkeit angewiesen und letztlich eng mit ihr verbunden. Erst das Instrument des Rechts erlaubt eine reelle Wirksamkeit der auf demokratischem Wege beschlossenen Regeln des gemeinschaftlichen Zusammenlebens. Auch ist Demokratie nicht denkbar ohne eine (zugleich selbst an das Recht gebundene) öffentliche Gewalt, welche den Regeln der demokratischen Willensbildung und der demokratisch gesetzten Rechtsordnung selbst Schutz und Effektivität gewährt.

Zugleich findet die Demokratie gewisse Grenzen in der Rechtsstaatlichkeit. Dies zeigt sich insbesondere dort, wo das Recht dem demokratischen Gesetzgeber (und damit letztlich dem Mehrheitswillen des Volkes) formelle Grenzen setzt. So etwa, wenn es auch dem über eine Mehrheit verfügenden demokratischen Gesetzgeber mitunter schwer gemacht wird (oder gar gänzlich unmöglich ist), die besondere Änderungsfestigkeit einer Verfassung zu überwinden. Noch deutlicher wird dieses Spannungsverhältnis dort, wo eine (demokratisch nur verhältnismäßig schwach legitimierte) Verfassungsgerichtsbarkeit am Maßstab der Verfassung Gesetze für nichtig erklären kann und damit gegenüber dem demokratischen Gesetzgeber eine besondere Macht innehat.

Aus demokratischer Perspektive sind solche besonderen Verfestigungen der Rechtsordnung zwar begründungsbedürftig. Versteht man Demokratie jedoch richtigerweise als einen Zustand, in dem Minderheiten stets die Chance haben, auch (wieder) zu Mehrheiten werden zu können, so ist es durchaus sinnvoll, dass dem Mehrheitswillen des Volkes in bestimmten Situationen durch eine Verfassung und die entsprechenden Kompetenzen einer Verfassungsgerichtsbarkeit Einhalt geboten werden kann. Diese rechtsstaatlichen Grenzen werden gerade dann besonders wichtig, wenn sich die demokratische Mehrheit etwa für eine Beeinträchtigung von Minderheitenrechten entscheidet oder die Regeln über den demokratischen Prozess an sich zu ihren Gunsten verändern möchte.

Rechtsstaatlichkeit als ein Teil des liberalen Gemeinwesens

Gerade weil der Begriff des Rechtsstaats im allgemeinen Sprachgebrauch häufig synonym für das liberale Ideal des freiheitlich-demokratischen Gemeinwesens verwendet wird, dürften die vorausgegangenen Einordnungen und Abgrenzungen zunächst ein wenig überraschen. Es ist daher von besonderer Bedeutung, an dieser Stelle ausdrücklich zu betonen, dass die obigen Ausführungen keinesfalls falsch verstanden werden dürfen. Wenn hier eine wertegebundene Rechtsstaatskonzeption zurückgewiesen oder die Rechtsstaatlichkeit von den Menschenrechten und der Demokratie getrennt wird, so geht es allein um eine möglichst präzise Beschreibung der theoretischen Idee der Rechtsstaatlichkeit. Keineswegs soll damit ein Plädoyer für die Entbehrlichkeit bestimmter Werte, der Menschenrechte oder der Demokratie in liberalen Gemeinwesen gehalten werden. Es steht außer Zweifel, dass ein liberales Gemeinwesen ohne einen essenziellen Wertekanon, menschenrechtliche Gewährleistungen und demokratische Strukturen weder vollständig noch erstrebenswert ist. All dies unter den Begriff der Rechtsstaatlichkeit zu ziehen, würde der Spezifizität der Rechtsstaatsidee jedoch nicht gerecht.