Zusammenfassung
Die russischen Wahlkommissionen sind streng hierarchisch organisiert und fest unter der Kontrolle der politischen Führung des Landes. Der folgende Beitrag gibt im Hinblick auf die bevorstehenden Dumawahlen einen Überblick über die entsprechende rechtliche Regelung sowie die Funktionsweise der Wahlkommissionen.
Einleitung
Für das Verständnis von Parlamentswahlen in Russland stellt die spezifische Rolle der Wahlkommissionen ein überaus wichtiges Element dar. Die Wahlkommissionen sind streng hierarchisch organisiert und sind in den 2000er Jahren zu einem wahren »Wahlministerium«, zu einem festen Bestandteil der von Putin proklamierten »Vertikale der Macht« geworden, d. h. der Unterordnung der gesamten staatlichen Strukturen unter die nationale politische Führung.
Laut russischer Wahlgesetzgebung werden Wahlen formal durch die Wahlkommissionen - kollegiale, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten von den Behörden der Exekutive unabhängige Gremien - organisiert. In Wirklichkeit befinden sich die Wahlkommissionen in starker Abhängigkeit von der Exekutive und sind praktisch eine PR-Struktur der Partei »Einiges Russland«. Diese Abhängigkeit der Wahlkommissionen ergibt sich im Wesentlichen aus der Art und Weise, wie sie zusammengestellt werden.
Organisationsstruktur
In der Russischen Föderation gibt es sechs Ebenen von Wahlkommissionen:
die Zentrale Wahlkommission der Russischen Föderation (russ.: ZIK RF);
die Wahlkommissionen der Föderationssubjekte (Regionen);
die territorialen Wahlkommissionen, die in der Regel in Landkreisen, mittelgroßen kreisfreien Städten und Verwaltungsbezirken innerhalb großer Städte gebildet werden;
die Wahlkommissionen der Land- oder Stadtgemeinden, die jeweils in einer bestimmten Kommune gebildet werden;
die Wahlkommissionen auf Wahlkreisebene, die bei Wahlen nach dem Mehrheitswahlrecht für Wahlkreise mit einem oder mehreren zu verteilenden Mandaten gebildet werden;
die Wahlkommissionen in den Stimmbezirken, die am Tag der Wahl unmittelbar die Abstimmung durchführen, wobei ein Stimmbezirk bis zu 3.000 Wählern entspricht;
Die Zentrale Wahlkommission besteht laut Verfassung aus 15 Mitgliedern, von denen fünf vom Präsidenten persönlich ernennt werden, wobei er seine Entscheidung mit niemandem abzusprechen hat. Weitere fünf Mitglieder werden durch die Staatsduma ernannt, wobei jede Dumafraktion nicht mehr als einen Kandidaten für die Zentrale Wahlkommission nominieren kann. Die übrigen fünf Mitglieder werden vom Föderationsrat, dem Oberhaus des Parlaments, aus den von den regionalen Regierungen vorgeschlagenen Kandidaten ausgewählt. Seit 2005 stellt sich durch die Abschaffung der Gouverneurswahlen die Situation jedoch so dar, dass die Hälfte des Föderationsrates aus Abgeordneten besteht, die von den Gouverneuren ernannt wurden, während die Gouverneure wiederum vom Präsidenten ernannt werden. Der Föderationsrat setzt sich also zur Hälfte (indirekten) Kandidaten des Präsidenten zusammen.
Die Zentrale Wahlkommission wählt ihren Vorsitzenden, dessen Stellvertreter und einen Sekretär. Ihrer Dienststellung, der Besoldung und anderen Vergünstigungen nach sind die Mitglieder der ZIK praktisch den Mitgliedern der Regierung gleichzusetzen. Früher wurden die ZIK und die Wahlkommissionen der Regionen auf vier Jahre ernannt, diese Frist ist seit 2011 auf fünf Jahre verlängert worden.
Die Zentrale Wahlkommission führt die Wahlen auf nationaler Ebene durch. Bei Wahlen auf nationaler Ebene wirken jedoch auch die regionalen Wahlkommissionen, die territorialen Wahlkommissionen und die Wahlkommissionen in den Stimmbezirken mit.
Regionale Wahlkommissionen
Laut dem Föderalen Gesetz Nr. 67-F3 »Über die grundlegenden Garantien zum Wahlrecht und zur Teilnahme an einem Referendum für Bürger der Russischen Föderation« wird die Anzahl der Mitglieder der regionalen Wahlkommissionen innerhalb einer Bandbreite von 10 bis 14 von der jeweiligen regionalen Verfassung festgelegt. Die Mitglieder der regionalen Wahlkommissionen werden zu gleichen Teilen vom Gouverneur und dem regionalen Parlament ernannt, wobei die vom Parlament nominierten Anwärter unter den Vorschlägen jener Parteien ausgewählt werden, die Kandidatenlisten aufgestellt haben und darüber Mandate in der Staatsduma und im jeweiligen regionalen Parlament errungen haben. Mit einem Vorschlagsrecht sind seit 2009 zudem jene Parteien ausgestattet, die »Trostmandate« errungen haben, also Parteien mit fünf bis sieben Prozent Stimmenanteil. Mindestens die Hälfte der Kommissionsmitglieder muss auf Vorschlag der erwähnten Parteien ernannt werden. Berücksichtigt werden auch Vorschläge der kommunalen Vertretungen in den Land- und Stadtgemeinden sowie der Wahlkommission des betreffenden Föderationssubjekts in ihrer vorherigen Zusammensetzung.
Bis 2002 haben die Regionen ihre Wahlkommissionen selbst zusammengestellt. In dem 2002 verabschiedeten, oben bereits genannten Gesetz ist jedoch die Bestimmung enthalten, dass Parlament und Gouverneur jeder Region verpflichtet sind, jeweils ein Mitglied der regionalen Wahlkommission auf Vorschlag der Zentralen Wahlkommission zu ernennen.
Vertikale Hierarchie
Gleichzeitig wurde die Vorschrift eingeführt, dass der Vorsitzende der regionalen Wahlkommission bei deren konstituierender Sitzung auf Vorschlag der Zentralen Wahlkommission zu wählen ist. Dadurch sind die regionalen Wahlkommissionen praktisch der ZIK unterstellt. Die Wahlkommissionen auf kommunaler Ebene, die die Kommunalwahlen organisieren (sie zählen zwischen sechs Mitgliedern in kleineren Siedlungen und zwölf in den größeren Städten und Landkreisen), werden nach einem analogen Schema gebildet, wobei nun die regionalen Wahlkommissionen die Rolle der ZIK übernehmen. Ein Unterschied besteht hier jedoch darin, dass die Mitglieder allein durch die kommunalen Räte ernannt werden, ohne Beteiligung der Verwaltungen. Bei Wahlen auf nationaler Ebene werden den kommunalen Wahlkommissionen für gewöhnlich die Zuständigkeiten der territorialen Wahlkommissionen für die Durchführung der nationalen Wahlen auf dem Gebiet der jeweiligen Kommune übertragen.
Im Weiteren besteht eine direkte Hierarchie: Die Kommissionen der Wahlkreise (wenn bei regionalen oder lokalen Wahlen nach dem Mehrheitswahlrecht gewählt wird) sowie die Wahlvorstände in den Stimmbezirken werden ausschließlich von der jeweils übergeordneten Instanz ernannt.
Die zentrale Wahlkommission
Die Zentrale Wahlkommission wurde in ihrer jetzigen Zusammensetzung Anfang 2011 eingesetzt. Die fünf vom Präsidenten ernannten Mitglieder sind allesamt Kandidaten aus der Präsidialadministration, die eng mit der Partei »Einiges Russland« verbunden ist. Unter den fünf von der Staatssduma ernannten Mitgliedern sind zwei Kandidaten von »Einiges Russland« (ein formeller Vertreter der Fraktion sowie ein weiterer, der von Abgeordneten nominiert wurde) und drei Vertreter der Oppositionsparteien zu finden. Zur Zeit der Besetzung der Zentralen Wahlkommission war Sergei Mironow, der Leiter von »Gerechtes Russland«, Vorsitzender des Föderationsrates, so dass unter den fünf vom Oberhaus ernannten Mitgliedern nur drei Vertreter der Exekutive sind. Ein weiterer steht der Partei »Gerechtes Russland« nahe, der fünfte ist Mitglied von »Jabloko«.
Insgesamt sind so aber nicht weniger als zehn der 15 Mitglieder der ZIK praktisch Kandidaten der Präsidialadministration sowie der eng mit ihr verbundenen Partei »Einiges Russland«. Die Leitung der Zentralen Wahlkommission ist unverändert geblieben. Vorsitzender ist weiterhin Wladimir Tschurow; für ihn stimmten 14 Mitglieder bei einer Gegenstimme des KPRF-Mitglieds Jewgenij Koljuschin. Als Stellvertreter wurden Stanislaw Wawilow und Leonid Iwlew, Mitarbeiter im Referat Innenpolitik der Präsidialadministration, bestätigt. Sekretär der ZIK bleibt Nikolai Konkin.
Personalkarussel
Vor den anstehenden nationalen Wahlen erfolgte ein intensiver Prozess der Neubesetzung der regionalen Wahlkommissionen. Im Verlauf des Jahres 2011 wurden 64 der insgesamt 83 regionalen Wahlkommissionen neu gebildet. Darüber hinaus hatte es in den Jahren 2009 und
2010 bei weiteren 27 regionalen Wahlkommissionen einen Wechsel des Vorsitzenden gegeben.
Im Jahr 2011 standen die Wechsel der Vorsitzenden deutlich im Zusammenhang mit dem Amtsantritt neuer Gouverneure, die sich, wie anzunehmen ist, an der Spitze der Wahlkommissionen Leute wünschten, die dem eigenen Lager nahe stehen. So hat es in folgenden Regionen mit einem neuen Gouverneur auch einen Wechsel der Kommissionsvorsitzenden gegeben: Republik Karelien, Amurgebiet, Gebiete Wolgograd, Kalinigrad, Kirow, Kostroma, Murmansk, Nishnij Nowgorod, Nowosibirsk, Orenburg, Orjol, Samara, Smolensk, Twer, Tula, Jaroslawl, Autonome Bezirke der Nenzen sowie der Chanten und Mansen.
In 19 von 23 Fällen handelt es sich um den Abgang von Kommissionsvorsitzenden, die unter einem anderen Gouverneur ernannt worden waren. Diese recht offensichtliche Gesetzmäßigkeit unterstreicht, wie sehr das System der Wahlkommissionen praktisch von der Exekutive abhängig ist. Hinzukommt, dass in einer Reihe von Fällen bei den Wechseln an der Kommissionsspitze erfahrene Fachleute durch Beamten ersetzt wurden, die früher nie mit Wahlen zu tun gehabt haben, wohl aber den neuen Regionalregierungen gegenüber loyaler sind und diesen näher stehen.
So wurde im Gebiet Kaliningrad Sergei Lunajew, Leiter der Wahlkommission des Gebiets und davor Leiter der städtischen Wahlkommission, durch Michail Pljuchin abgelöst, einen stellvertretenden Ministerpräsidenten des Gebiets, der bisher in keiner Weise mit Wahlen zu tun gehabt hat. Im Amurgebiet wurde Nikolai Newedomskij neuer Vorsitzender der Wahlkommission;.Newedomskij war 2004 bis 2007 und 2009/2010 Kanzleichef des Gouverneurs und von Mai bis Juni 2010 Leiter der Stadtverwaltung von Blagoweschtschensk. Im Gebiet Wolgograd wurde Andrei Sirotin, stellvertretender Bürgermeister der Stadt Wolgograd, Vorsitzender der Wahlkommission. Im Gebiet Kostroma ist Wadim Smirnow abgelöst worden, ein fähiger Jurist, der die Wahlkommission des Gebietes über mehrere Wahlperioden hinweg geleitet hat. An seiner Stelle sitzt der Kommission nun Michail Barabanow vor, Leiter der Abteilung für Rechtsfragen in der Regionalverwaltung und einer der engsten Vertrauten des Gouverneurs.
Der neue Vorsitzende der Wahlkommission des Gebietes Orenburg Dmitrij Kulagin war bis März 2011 Vorsitzender des regionalen Parlaments, in das er 2007 über die Partei »Einiges Russland« gewählt worden war und hat den Wahlkampfstab der Partei geleitet. Zur neuen Vorsitzenden der Wahlkommission der Republik Altai wurde Iraida Karanina ernannt. Karanina hat zuvor im Regierungsapparat und davor im Innenministerium der Republik gearbeitet. Neuer Vorsitzender der Wahlkommission des Gebiets Orjol ist Wadim Sokolow, er war früher Leiter der Verwaltung für Regionalpolitik, öffentlichen Dienst und Personalfragen im Apparat von Gouverneur und Gebietsregierung sowie stellvertretender Leiter des Apparates.
In einigen Fällen sind die neuen Leiter der Wahlkommissionen offensichtlich politisch engagiert und nicht nur mit der Regionalverwaltung eng verbunden, sondern auch mit einer der Parteien; in einigen Fällen kommen sie aus einer anderen Region. Vorsitzender der Wahlkommission des Gebiets Jaroslawl wurde Sergei Baburkin, der bis zu seiner Ernennung Leiter des Exekutivkomitees Jaroslawl der Partei »Einiges Russland« war. Die Wahlkommission des Gebiets Tula leitet nun Sergei Kostenko anstelle von Valentina Fedossejewa. Kostenko war früher stellvertretender Referats- sowie Abteilungsleiter im Zentralen Exekutivkomitee von »Einiges Russland« und als Vertreter der Partei mit beratender Stimme Mitglied in der Zentralen Wahlkommission. Stellvertretende Vorsitzende der Wahlkommission des Gebiets Murmansk wurde Marina Shdanowa, früher Vorsitzende der territorialen Wahlkommission Nr. 19 der Stadt St. Petersburg.
Eine Reihe von Wechseln bei den Kommissionsvorsitzen sind hingegen zu begrüßen. So hat beispielsweise Valentina Smirnowa, die über mehrere Wahlperioden die Wahlkommission der Moskauer Region geleitet hat, ihren Posten verlassen. Unter ihrer Leitung wurden viele umstrittene Beschlüsse gefasst, die mehrfach auf die Kritik von Opposition und Experten stießen und von denen einige per Gericht und durch die ZIK aufgehoben wurden. Zudem galt die Öffentlichkeitsarbeit dieser Wahlkommission als eine der schlechtesten im Lande. Abgelöst wurde Smirnowa durch den Juristen Irek Wildanow, der früher der Partei »Einiges Russland« zugearbeitet hat. Im Gebiet Nowosibirsk wurde Tamara Aleksenko durch Jurij Petuchow abgelöst, den langjährigen Vorsitzenden der städtischen Wahlkommission Nowosibirsk und Vizebürgermeister der Stadt seit 2011. Ein angesehener Fachmann in Wahlrechtsfragen ist auch Viktor Ignatenko, der 2010 auf den Posten des Vorsitzenden der Wahlkommission des Gebiets Irkutsk zurückkehrte.
Skandale ohne Folgen
Gleichzeitig behielten zweifelhafte Kommissionsvorsitzende, die sich bei Wahlen durch eine Reihe von Skandalen und eine Vielzahl umstrittener Entscheidungen diskreditiert haben, ihren Posten. Zu nennen wären hier der Vorsitzende der Wahlkommission des Swerdlowsker Gebietes Wladimir Mostowschtschikow sowie der Vorsitzende der Moskauer Wahlkommission Valentin Gorbunow. Dieser Umstand kann als Signal an das System betrachtet werden, dass in der Praxis nicht juristische Genauigkeit zählt, sondern das erwünschte und mit allen Mitteln zu erreichende Resultat.
Im Zusammenhang mit der Bestätigung von Alexander Kuschnarjow als Vorsitzendem der Wahlkommission des Gebietes Omsk erinnerte die Opposition erneut daran, dass bei den letzten Präsidentschaftswahlen 2008 in mehreren Kreisen des Gebietes Omsk die Ergebnisprotokolle zu insgesamt 90.000 Wählerstimmen verschwunden sind. Diese skandalöse Situation entstand nachdem die Ergebnisse für den späteren Sieger Medwedew im Gebiet Omsk drastisch unter dem Durchschnitt lagen. Die Protokolle wurden, so die offizielle Erklärung, durch einen Wasserschaden infolge eines Rohrbruchs zerstört. Aufgrund dieser Angaben sprach die Opposition von ernstlichen Wahlfälschungen im Gebiet Omsk. Auf die Frage von Mitgliedern der Zentralen Wahlkommission, welche Maßnahmen zur Beseitigung dieser zweifelhaften Umstände getroffen wurden, antwortete Kuschnarjow, der Schlosser, der für den Keller, in dem die Protokolle untergebracht waren, verantwortlich war, sei entlassen worden.
Bei der Bildung der Wahlkommissionen sind die Ereignisse um Julia Kulikowa, die ehemalige Vorsitzende der Wahlkommission des Gebietes Pskow, ohne Parallele. Gegen Kulikowa wurde 2009 wegen des Verdachts der Unterschlagung und Veruntreuung von Haushaltsmitteln sowie der Urkundenfälschung im Amt ein Strafverfahren eröffnet. Kulikowa wird zusammen mit anderen Amtspersonen beschuldigt, während der Vorbereitung und Durchführung der Wahlen im November und Dezember 2007 sowie im Februar und März 2008 über 56 Millionen Rubel gesetzeswidrig verausgabt zu haben. Sie befindet sich derzeit in Elternurlaub.
Resümee: Neutralität zweifelhaft
Es fällt auf, dass es in den Regionen sehr verbreitet und unter beliebigem Vorwand die Weigerung gab, Vertreter von nicht im Parlament vertretenen Parteien oder nicht genehmen gesellschaftlichen Organisationen als Mitglieder von Wahlkommissionen zuzulassen. So wurde in St. Petersburg unter verschiedenen Vorwänden kein einziger Kandidat der Partei »Jabloko« in auch nur eine der insgesamt 30 territorialen Wahlkommissionen berufen. Im Gebiet Kostroma haben regionale Untergliederungen der nicht im Parlament vertretenen Parteien Kandidaten sowohl für die städtische als auch für die regionale Wahlkommission nominiert, jedoch stets eine Absage erhalten. Dies Liste ließe sich fortsetzen.
Insgesamt ist bereits zu Beginn des Wahlverfahrens deutlich geworden, dass in den meisten Regionen erhebliche Zweifel an der Unvoreingenommenheit der Wahlkommissionen und ihrer Unabhängigkeit von der regionalen politischen Führung angebracht sind. Gleichzeitig sind sehr viele Beamte der Regionalverwaltungen auf der Kandidatenliste einer ganz bestimmten Partei zu finden.
Übersetzung: Hartmut Schröder
Über den Autor:
Dr. Alexander Kynev ist Politikwissenschaftler und leitet die Analyseabteilung der Assoziation »Zur Verteidigung der Rechte der Wähler GOLOS«. Er studierte politische Wissenschaften an der Moskauer Lomonossow-Universität und arbeitete u. a. bei der Partei »Jabloko«, im Apparat der Staatsduma, im Internationalen Institut für humanitär-politische Forschungen (MIGPI) und als Leiter des Regionalprogramms der Stiftung für die Entwicklung von Informationspolitik (FRIP). 2008 bis 2010 lehrte er als Dozent an der Moskauer Higher School of Economics.
