Die Flüchtlingsaufnahme wird eine zentrale politische Herausforderung für Deutschland bleiben. Für 2015 geht das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge von 230.000 Asylanträgen in Deutschland aus, doch auch andere EU-Staaten weisen hohe Antragszahlen auf. Angesichts fortdauernder Konflikte an den Rändern Europas ist mit weiterhin hohen oder sogar steigenden Zahlen von Flüchtlingen zu rechnen, die ihr Land verlassen müssen. Die Probleme Deutschlands sind gleichzeitig auch die Probleme der EU; in der aktuellen Flüchtlingskrise bedarf es stärkerer kollektiver Lösungsansätze. Nationalstaatliche Interessen an ausschließlich "nützlicher" Zuwanderung (wie z. B. qualifizierter Arbeitsmigration) müssen vor diesem Hintergrund zurückgestellt werden zugunsten der Wahrnehmung internationaler und humanitärer Verantwortung. Denn weiterhin nehmen weniger entwickelte Länder in geografischer Nähe zu Krisenstaaten mit Abstand die meisten Flüchtlinge auf. Neben dem individuellen Asylrecht sollten Deutschland und die EU daher auch kollektive Programme zur – temporären wie dauerhaften – Aufnahme von Flüchtlingen direkt aus dem Ausland ausbauen. Im Rahmen dieser Aufgabe stellen sich zahlreiche kritische Fragen, die auch Aspekte der fairen Verteilung und der Solidarität der Mitgliedstaaten untereinander betreffen.
Die größte gesamteuropäische Herausforderung im Hinblick auf Asylfragen bleibt derzeit jedoch, die Vorgaben aus dem EU-Recht, der GFK und der EMRK zum humanitären Schutz wirksam und flächendeckend durchzusetzen. Hier besteht für die Mitgliedsländer, aber auch für die EU als Ganze ein hohes Maß an Verantwortung Schutzsuchenden in aller Welt gegenüber. Das GEAS II ist dabei ein Schritt in die richtige Richtung, denn es verspricht, die in einigen EU-Staaten bislang nur geringen Schutzstandards deutlich anzuheben. Demgegenüber diskreditieren die steigenden Opferzahlen unter Migranten, die Europa über das Mittelmeer erreichen wollen, das europäische Flüchtlings- und Asylsystem: Nach Berechnungen der Internationalen Organisation für Migration (IOM) sind dabei seit dem Jahr 2000 bereits mehr als 22.400 Menschen ums Leben gekommen, mehr als 3.000 allein im Jahr 2014 (das entspricht rund 75 Prozent aller Todesfälle von Migranten an Seegrenzen weltweit). Die Zahl der Todesfälle auf dem Mittelmeer in den ersten vier Monaten des Jahres 2015 beziffert die IOM bereits auf rund 1.800. Allein am 18. April starben bis zu 800 Menschen, als ein völlig überfülltes Schiff vor der libyschen Küste kenterte.
Seenotrettung im Mittelmeer
Nachdem am 3. Oktober 2013 bei einer Schiffskatastrophe vor Lampedusa mehr als 350 Menschen, die von der libyschen Küste aus nach Europa gelangen wollten, ums Leben gekommen waren, rief die italienische Regierung die humanitäre Seenotrettungsaktion "Mare Nostrum" ins Leben. Für rund ein Jahr patrouillierte die italienische Marine nahezu flächendeckend im südlichen Mittelmeer und rettete nach eigenen Angaben über 100.000 Personen. Die Europäische Union beteiligte sich – entgegen den Wünschen Italiens – nur symbolisch an der monatlich zwischen neun und zehn Millionen Euro kostenden Aktion, die zum November 2014 auslief. Seitens der EU wurde "Mare Nostrum" durch ein neues Grenzüberwachungsprogramm für das Mittelmeer abgelöst ("Triton"). Dieses soll von der Grenzschutzagentur Frontex koordiniert werden. "Triton" stellt zwar mit einem monatlichen Budget von 2,9 Millionen Euro, 21 beteiligten Mitgliedstaaten, 65 Mitarbeitern sowie entsprechendem Gerät die bislang kosten- und personalintensivste Operation in der Geschichte der europäischen Grenzschutzagentur dar. "Mare Nostrum" kann sie aber nicht ersetzen, da die Operation über eine wesentlich schwächer ausgestattete humanitäre Komponente verfügt und die Grenzsicherung im Vordergrund steht. Dies hat sich auch nach dem erneuten Flüchtlingsdrama, bei dem im April 2015 bis zu 800 Menschen vor der lybischen Küste ertranken, nicht geändert. Zwar hat die EU reagiert und das Budget von Frontex verdreifacht. Dennoch besteht für die EU ein zentrales Dilemma fort: Einerseits möchte sie ihren humanitären Verpflichtungen durch die Rettung von Schiffbrüchigen nachkommen, andererseits hat das Ziel der Verhinderung illegaler Einreisen weiterhin höchste Priorität. Faktisch bleibt der Rettungsauftrag nachgeordnet, denn er soll insbesondere von Frontex erfüllt werden, einer Agentur, die primär zur Sicherung der Außengrenzen der EU beitragen soll.
Zugang zum Flüchtlingsschutz in der EU
Die EU-Grundrechtecharta gewährt zwar ein Recht auf humanitären Flüchtlingsschutz, im gemeinsamen Asylrecht gibt es jedoch keinen Mechanismus, der Asylbewerbern eine erleichterte Einreise ermöglicht. Stattdessen gelten die allgemeinen Visa-Vorschriften. Die Schutzsuchenden stammen vorwiegend aus Ländern, für die in der EU Visumpflicht besteht. Da sie jedoch oft die Voraussetzungen für die normale Visaerteilung nicht erfüllen, reisen sie überwiegend irregulär ein und setzen dabei häufig ihr Leben aufs Spiel (siehe voriger Abschnitt zur Seenotrettung). Diese Problematik hat sich mit der verstärkten Überwachung der Europäischen Außengrenze verschärft. Eine zentrale Herausforderung besteht somit für die EU darin, Flüchtlingen einen möglichst sicheren Zugang zum humanitären Schutz in Europa – auch jenseits des individuellen Asylrechts – zu bieten. Gerade angesichts der syrischen Flüchtlingskrise erscheint es notwendig, auf EU-Ebene einen temporären Kollektiv-Schutzstatus zu schaffen, um aus humanitären Gründen gemeinsam und koordiniert Flüchtlinge aufzunehmen. Doch hierzu besteht ebenso wenig ein mehrheitlicher Wille bei den Mitgliedstaaten, wie zur Schaffung wirklich sicherer Zugangswege für Personen, die ein individuelles Asylverfahren anstreben. Entsprechende "Protected-Entry-Procedures" über das sogenannte Botschaftsasyl oder humanitäre Visa sind jedoch auch mit Risiken verbunden: Beamte in den Auslandsvertretungen müssten eine Art "Asyl-Vorprüfung" durchführen, ohne dafür geschult zu sein; außerdem bliebe fraglich, wie politisch Verfolgte wirksam Zugang zu rechtlicher Beratung und Unterstützung erhalten können. Insbesondere in Zeiten hoher Asylantragszahlen haben diese Ansätze kaum realistische Chancen auf Umsetzung.
Die kommenden Jahre werden zeigen, inwieweit es der EU gelingt, das gemeinsame Wiederansiedlungs-Programm (Resettlement) in nennenswertem Umfang auszubauen. Hierbei werden in Kooperation mit dem UNHCR anerkannte Flüchtlinge, die sich in zahlenmäßig stark belasteten Drittstaaten aufhalten, in die EU umgesiedelt. Addiert man die Resettlement-Kontingente aller EU-Staaten, die ein solches Programm anbieten, kommt man für die Jahre 2010 bis 2014 auf durchschnittlich nur etwa 5.000 Plätze in der gesamten EU, wobei fast 90 Prozent auf Staaten entfallen, in denen solche Neuansiedlungsprogramme bereits seit längerem ein zentraler Bestandteil des Flüchtlingsschutzes sind (Vereinigtes Königreich, Schweden, Niederlande, Finnland, Dänemark). Im Rahmen ihrer neuen Migrationsagenda, die die EU-Kommission Mitte Mai 2015 vorgestellt hat, ist der Aufbau eines EU-weiten Neuansiedlungsprogramms geplant, das jährlich auf alle Mitgliedstaaten verteilt 20.000 Plätze für die Aufnahme von Personen, die "eindeutig internationalen Schutz" in Europa benötigen, vorsieht. Unklar ist bislang allerdings, ob sich die Mitgliedstaaten tatsächlich hierzu bereit erklären.
Gegenseitige Anerkennung von Asyl-Entscheidungen
Das Interner Link: GEAS II bietet zwar gute Voraussetzungen für eine Harmonierung von Asylentscheidungen, Unterbringungs- und Verfahrensstandards. Die EU-Mitgliedstaaten haben bislang aber kaum Fortschritte bei der gegenseitigen Anerkennung von Aufenthaltstiteln erzielt: Asylberechtigte und subsidiär Geschützte haben nur ein Aufenthaltsrecht für den Staat, der sie anerkannt hat. Ein Mechanismus für die gegenseitige Anerkennung nationaler Asylentscheidungen (und damit verbunden eine Übertragung der Schutzverantwortung), wenn sich ein Schutzbegünstigter in einem anderen Mitgliedstaat niederlässt, existiert nicht. Frühestens nach fünf Jahren können Flüchtlinge im Sinne der Qualifikationsrichtlinie einen EU-weiten Daueraufenthaltstitel erhalten, allerdings nur unter Bedingungen, die für viele schwer zu erfüllen sind (z. B. eigenständige Sicherung des Lebensunterhalts und Vorliegen eines umfassenden Krankenversicherungsschutzes).
Fairness und Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten
Eine weitere Herausforderung besteht in der mangelnden innereuropäischen Solidarität, wenn es um die Verantwortlichkeiten geht, die ein hohes Flüchtlingsaufkommen mit sich bringen kann. Kommission, Rat und Parlament haben sich zwar mit Verweis auf den in den EU-Verträgen festgeschriebenen Grundsatz der Solidarität mehrfach für ein Asylsystem ausgesprochen, das diesem Grundsatz gerecht wird. Dennoch werden auch nach den Vorgaben der reformierten Dublin-III-Verordnung einige Mitgliedstaaten überproportional von Flüchtlingszuwanderung betroffen sein und andere so gut wie gar nicht. Die Verordnung sieht keinerlei verbindliche Lasten- oder Verantwortungsteilung vor, lediglich ein Frühwarnsystem soll krisenhafte Überlastungen einzelner Asylsysteme rechtzeitig erkennen helfen und mit Unterstützung durch das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (Interner Link: siehe Infobox "EASO") bewältigen. Bei der Verabschiedung der strategischen Leitlinien für die EU-Innenpolitik im Sommer 2014 betonte der Europäische Rat erneut die Notwendigkeit europäischer Lösungen für gemeinsame Herausforderungen sowie den Grundsatz der internen Solidarität und einer gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten. Dazu bedarf es in Zukunft einer Einigung auf Kriterien zur Bestimmung zumindest theoretisch fairer Aufnahmequoten, mit denen eine solidarische Verteilung von Verantwortlichkeiten wirksam erreicht werden kann – etwa durch finanzielle Kompensationen für die Aufnahme von Asylsuchenden wie sie seit 2014 bei der Aufnahme von bereits anerkannten Flüchtlingen (Interner Link: Resettlement) bzw. deren EU-interner Weiterverteilung (Relocation) aus dem Asyl- und Migrationsfonds vorgesehen ist. Die Mitte Mai 2015 vorgestellte Migrationsagenda der EU sieht die Einführung eines Quotensystems vor, mit dem bis zu 20.000 Flüchtlinge aus überlasteten EU-Staaten an den Außengrenzen auf die anderen Mitgliedstaaten weiterverteilt werden sollen. Bis Jahresende soll ein Vorschlag für ein dauerhaftes gemeinsames EU-System "für krisenbedingte Umsiedlungen infolge eines Massenzustroms von Migranten" erarbeitet werden. Außerdem schlägt die Kommission ein gemeinsames Resettlement-Programm der EU für bis zu 20.000 Flüchtlinge vor, die nach dem gleichen Quotenschlüssel auf die Mitgliedstaaten verteilt werden sollen. Die Idee einer Quotenregelung trifft aber in zahlreichen Mitgliedstaaten auf Widerstand, sodass abzuwarten bleibt, ob ein solches System wirklich eingeführt wird.
Legale Migration, Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit
Entscheidend für die Zukunft der europäischen Asylpolitik wird daneben sein, inwieweit es gelingt, durch flankierende politische Maßnahmen die Asylsysteme zu entlasten und für eine bessere Differenzierung von Schutzsuchenden und sonstigen Migranten zu sorgen. Die Beseitigung von Fluchtursachen stellt dabei die komplexeste Herausforderung dar. Ein vielversprechender Ansatz sind sogenannte Mobilitätspartnerschaften – vertraglich abgesicherte Kooperationen mit ausgewählten Drittstaaten, die migrations- und entwicklungspolitische Ziele miteinander verbinden sollen. Im Idealfall lässt sich durch Mobilitätspartnerschaften eine "Triple-Win"-Situation erreichen:
(1) Personen aus Drittstaaten erhalten darüber eine legale Alternative zum Asylverfahren und damit die Perspektive eines zeitlich befristeten Aufenthalts in Europa;
(2) die Herkunftsländer werden in einer schwierigen Übergangssituation entwicklungspolitisch unterstützt, da durch Rücküberweisungen und Technologietransfer wirtschaftliches Wachstum gefördert wird;
(3) die europäischen Aufnahmeländer schließlich erhalten mit den Mobilitätspartnerschaften ein zusätzliches Instrument, um den Fachkräftemangel abzumildern.
Gefragt sind neben migrations- und entwicklungspolitischen auch außenpolitische sowie wirtschafts- und handelspolitische Ansätze. Vor allem gehört dazu aber auch, potenzielle Migranten über die bereits bestehenden legalen Zuwanderungswege (etwa für Qualifizierte oder Fachkräfte) besser zu informieren. Vielfach könnten dadurch illegale, gefährliche und über die Bezahlung von Schleppern auch teure Einreiseversuche zur Stellung eines Asylantrags in der EU vermieden werden.
Integrationsangebote und Potenzialerschließung
Deutschland muss wie alle Staaten der EU damit rechnen, weiterhin ein Zufluchtsgebiet für internationale Schutzsuchende zu sein – und sollte sich darauf einstellen, eine große Anzahl von Flüchtlingen für längere Zeiträume oder sogar für immer zu beherbergen. Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, möglichst früh mit Integrationsmaßnahmen (wie Sprachkurse oder berufliche Bildung) zu beginnen und auch die Vorzüge der Zuwanderung zu erkennen: Gerade alternde Gesellschaften wie jene in der EU sollten stärker auf die Potentiale, Talente und Fähigkeiten von Flüchtlingen achten und diese fördern. Denn Flüchtlinge sind in der Regel deutlich jünger als die angestammte Bevölkerung und können – eine gelungene Integration vorausgesetzt – zur Abfederung von Fachkräftemangel und allgemeiner demografischer Risiken beitragen. Eine zentrale Herausforderung bleibt dabei, die Akzeptanz für die Aufnahme von Flüchtlingen in der Bevölkerung zu erhalten und zu stärken.
Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers Interner Link: Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz im Rahmen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.