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Grundzüge der deutschen (Arbeits-)Migrationspolitik

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Grundzüge der deutschen (Arbeits-)Migrationspolitik

Vera Hanewinkel Jochen Oltmer

/ 7 Minuten zu lesen

Deutschland verstand sich trotz hoher Zuwanderung lange Zeit nicht als Einwanderungsland. Migrationspolitische Reformen wurden so blockiert. Erst 2005 trat ein umfassendes Zuwanderungsgesetz in Kraft, das auf die Steuerung von Migration unter Berücksichtigung wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischer Interessen zielt und Integrationsförderung als staatliche Aufgabe festschreibt. Begründet wird die Öffnung gegenüber bestimmten Zuwanderergruppen mit dem Hinweis auf den demografischen Wandel und den zunehmenden Fachkräftebedarf.

Die Schülerin Hadeiatou, eine Asylbewerberin aus Guinea, absolviert im Februar 2015 in einer Berufsschule in Bremen einen Kurs im E-Schweißen. Die junge Frau gehört zu den Flüchtlingen, denen es gelang, ihr Leben nach Deutschland zu retten und hier eine Ausbildung zu beginnen. (© picture-alliance/dpa)

Obwohl Deutschland im internationalen Vergleich zu den Ländern mit dem größten Zuwandereranteil zählt, beschränkte sich die migrationspolitische Debatte lange auf die Diskussion, ob Deutschland ein Einwanderungsland sei oder nicht. Dadurch wurde eine Reform der deutschen Zuwanderungspolitik blockiert. Insgesamt konzentrierte sich die als solche bezeichnete Ausländerpolitik der 1970er, 1980er und 1990er Jahre weitgehend auf die Verhinderung weiterer Zuwanderung. Erste Signale eines Umdenkens setzte die sogenannte Green Card-Initiative der 1998 gewählten Regierungskoalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen. Sie erleichterte zwischen 2000 und 2004 die temporäre Zuwanderung von ausländischen IT-Fachkräften. Rund 18.000 von ihnen kamen.

Zuwanderungsgesetz

Am 1. Januar 2005 trat das in der Öffentlichkeit als Zuwanderungsgesetz bekannte "Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern" in Kraft, um das im Vorfeld jahrelang gerungen worden war. Mit dem Externer Link: Gesetz wurde eine grundlegende Neuregelung des gesamten Ausländer- und Asylrechts vorgenommen. Erstmalig wurde auch die Förderung der Integration von Zuwanderern und ihren Nachkommen als staatliche Aufgabe festgeschrieben (siehe "Integrationspolitik"). Kern des Zuwanderungsgesetzes ist das Aufenthaltsgesetz (AufenthG). Zu den Zielen des Gesetzes zählt die Steuerung von Migration unter Berücksichtigung wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischer Interessen. Damit liegt der Fokus auf der Zuwanderung (hoch)qualifizierter Arbeitnehmer. Die arbeitsmarktbezogene Zuwanderung gering qualifizierter Personen soll dagegen weiterhin begrenzt werden. Hochqualifizierte Fachkräfte haben nach § 18 AufenthG die Möglichkeit, für Beschäftigungszwecke eine befristete Aufenthaltsgenehmigung zu beantragen. Verfügen sie über besonders herausragende Qualifikationen, kann ihnen auch sofort eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis (Niederlassungserlaubnis) erteilt werden (§ 19 AufenthG).
Das Zuwanderungsgesetz wurde 2007 reformiert. Anlass war die Umsetzung von elf aufenthalts- und asylrechtlichen EU-Richtlinien in deutsches Recht. Das novellierte Zuwanderungsgesetz trat am 28. August 2008 in Kraft.

Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz

Weitere Reformen in Bezug auf eine arbeitsmarktadäquate Steuerung der Zuwanderung hochqualifizierter Fachkräfte folgten mit Inkrafttreten des Arbeitsmigrationssteuerungsgesetzes am 1. Januar 2009. Damit wurde das Mindesteinkommen, das hochqualifizierte Zuwanderer (festgelegt in § 19 Abs. 2 Nr. 3) nachweisen müssen, um sofort ein Daueraufenthaltsrecht zu erhalten, deutlich gesenkt (von rund 86.400 Euro auf 63.600 Euro). Darüber hinaus ermöglicht das Gesetz Externer Link: Geduldeten, die in Deutschland eine qualifizierte Ausbildung oder ein Hochschulstudium absolviert haben und über eine verbindliche Arbeitsplatzzusage verfügen, einen sicheren Aufenthaltsstatus in Deutschland zu erhalten. Das gilt auch für geduldete Fachkräfte, die bereits zwei Jahre lang durchgehend in einem Beschäftigungsverhältnis standen, das wiederum eine qualifizierte Berufsausbildung voraussetzt.

EU Blue Card

Eine weitere migrationspolitische Entwicklung geht auf die Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie der Europäischen Union (2009/50/EG) in nationales Recht zurück. Dadurch wurde insbesondere das Aufenthaltsgesetz angepasst (§ 19a AufenthG). Folglich können hochqualifizierte Drittstaatsangehörige seit dem 1. August 2012 die Blaue Karte EU (Blue Card) beantragen. Voraussetzungen dafür sind ein deutscher oder ein mit dem deutschen Hochschulabschluss vergleichbarer bzw. anerkannter ausländischer Hochschulabschluss sowie ein Arbeitsvertrag mit einem Bruttojahresgehalt in Höhe von 50.800 Euro (4.234 Euro/Monat) (Stand: 2017). Arbeiten die Antragsteller in sogenannten Mangelberufen (Naturwissenschaftler, Mathematiker, Ingenieure, IT-Fachkräfte, Ärzte) reicht der Nachweis eines Bruttojahreseinkommens in Höhe von 39.624 Euro (3.302 Euro/Monat). Die Blaue Karte berechtigt zunächst zu einem Aufenthalt von höchstens vier Jahren. Im Anschluss daran kann sie verlängert bzw. in eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis umgewandelt werden. Familienangehörige der Fachkräfte haben freien Arbeitsmarktzugang in Deutschland. Zwischen August 2012 und Dezember 2016 haben mehr als 53.700 Zuwanderer die Blaue Karte erhalten.

Neben der Einführung der Blauen Karte EU beinhaltet das Anfang August 2012 in Kraft getretene Externer Link: Gesetz weitere Regelungen zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für ausländische Fachkräfte und ihre Familienangehörigen. So dürfen Ausländer mit einem deutschen oder ausländischen Hochschulabschluss zum Zweck der Arbeitsplatzsuche für sechs Monate nach Deutschland einreisen. Internationale Studierende, die einen Abschluss an einer deutschen Hochschule erworben haben, dürfen im Anschluss daran bis zu 18 Monate (statt wie bis dahin zwölf Monate) in Deutschland verbleiben, um einen ihren Qualifikationen angemessenen Arbeitsplatz zu suchen. Ausländische Arbeitnehmer, die in Deutschland eine betriebliche Ausbildung abgeschlossen haben, dürfen sich anschließend bis zu einem Jahr in Deutschland zur Arbeitsplatzsuche aufhalten.

Gesetz zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher EU-Richtlinien zur Arbeitsmigration

Weitere EU-Richtlinien zur Steuerung der Arbeitsmigration wurden durch ein am 1. August 2017 in Kraft getretenes Gesetz in nationales Recht überführt. Es enthält umfassende Neuregelungen zur innereuropäischen Mobilität und zum Aufenthaltsrecht u.a. von unternehmensintern transferierten Arbeitnehmern (intra-corporate-transferees, ICTs), Studierenden und Forschern. Ziel ist es, durch die Stärkung der legalen Arbeitsmigration zur "mittel- und langfristigen Stärkung des Wirtschaftsstandorts Deutschland" beizutragen. So soll das Gesetz es beispielsweise international tätigen Unternehmen erleichtern, ihr ausländisches Personal in Deutschland einzusetzen. Dafür wurde mit der Intra Corporate Transferee (ICT)-Karte ein neuer Aufenthaltstitel geschaffen, der auch den Einsatz von Arbeitnehmern in anderen EU-Mitgliedstaaten ermöglicht. Forschern und Studierenden ermöglicht das Gesetz, leichter an grenzüberschreitenden Projekten und Studiengängen teilzunehmen, da sie fortan mit Erwerb des deutschen Aufenthaltstitels auch zur Mobilität innerhalb der EU berechtigt sind.

Neuregelung der Beschäftigungsverordnung

Im Mai 2013 hat die Bundesregierung die Beschäftigungsverordnung neu geregelt. Damit hat Deutschland seinen Arbeitsmarkt für Facharbeiterinnen und Facharbeiter aus Drittstaaten geöffnet. Die Verordnung ist am 1. Juli 2013 in Kraft getreten. Grund für die Änderung der Beschäftigungsordnung ist die Tatsache, dass in Deutschland nicht nur Akademiker gesucht werden. Vielmehr besteht in einigen Tätigkeitsbereichen wie dem Pflegesektor oder gewerblich-technischen Berufen auch ein Mangel an Arbeitskräften, die über eine Berufsausbildung verfügen. So fehlen beispielsweise Mechatroniker, Lokführer und Krankenpfleger. Offene Stellen können oft lange nicht besetzt werden. Die Bundesagentur für Arbeit ist dafür zuständig, jene Berufe zu ermitteln, in denen Fachkräfte fehlen und aus dem Ausland angeworben werden sollen (Externer Link: Positivliste). Um Menschen aus den Westbalkanstaaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien, die nach Deutschland einwandern wollen, eine Alternative zum für sie in der Regel aussichtslosen Asylverfahren zu eröffnen (alle genannten Länder sind als Interner Link: sichere Herkunftsstaaten eingestuft worden), sind 2015 in die Beschäftigungsverordnung Möglichkeiten aufgenommen worden, im Rahmen der Erwerbsmigration nach Deutschland zu kommen. So können Bürger aus diesen Staaten eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, wenn sie einen gültigen Arbeitsvertrag nachweisen können und eine Vorrangprüfung bestanden sowie in den vorhergehenden zwei Jahren keine Asylbewerberleistungen bezogen haben.

Arbeitsmarktzugang von Asylsuchenden

Mit dem Ziel, die gesellschaftliche Integration von Asylsuchenden mit guter Bleibeperspektive zu erleichtern, sind in den vergangenen Jahren die Hürden beim Arbeitsmarktzugang schrittweise abgebaut worden. In den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts in Deutschland dürfen Asylsuchende nicht arbeiten. Danach dürfen sie – mit Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit – eine Arbeitsstelle antreten, in den meisten Regionen Deutschlands inzwischen sogar ohne Vorrangprüfung. Die Bundesagentur für Arbeit prüft lediglich die Vergleichbarkeit der Arbeitsbedingungen, das heißt, ob insbesondere Arbeitszeit und Bezahlung mit denen deutscher Arbeitnehmer im selben Beruf vergleichbar sind. Die Vorrangprüfung entfällt grundsätzlich nach 15-monatigem Aufenthalt in Deutschland. Nach vier Jahren wird auch auf die Prüfung der vergleichbaren Arbeitsbedingungen verzichtet. Einschränkungen gelten seit Inkrafttreten des sogenannten "Asylpakets I" ("Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz") bei Asylbewerbern und Interner Link: Geduldeten aus Interner Link: "sicheren Herkunftsstaaten", die nach dem 31. August 2015 einen Asylantrag in Deutschland gestellt haben. Sie dürfen nicht arbeiten.

Arbeitsmobilität von EU-Bürgern

Die Regelungen zur Zuwanderungssteuerung gelten im Wesentlichen nur für Drittstaatsangehörige. EU-Bürger fallen unter das Externer Link: Freizügigkeitsgesetz/EU. Sie benötigen keine spezielle Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis und sind deutschen Staatsangehörigen weitgehend gleichgestellt. Steigende Zuwandererzahlen aus Rumänien und Bulgarien haben allerdings in den Jahren 2013 und 2014 zu einer Debatte um einen angeblichen Missbrauch der Freizügigkeit durch sogenannte "Armutsmigranten" geführt. Als Reaktion darauf hat der Bundestag im November 2014 ein Externer Link: Gesetz zur Änderung des Freizügigkeitsgesetzes in der EU beschlossen. Es sieht vor, dass zugewanderte EU-Staatsangehörige, denen Rechtsmissbrauch oder Betrug nachgewiesen wird, mit befristeten Wiedereinreisesperren belegt werden können. Zudem wird das Aufenthaltsrecht zur Arbeitssuche befristet und es wird nur noch dann Kindergeld ausgezahlt, wenn eine Steuer-ID des Antragstellers vorliegt. Darüber hinaus ist für zugewanderte EU-Bürger der Zugang zu Sozialleistungen eingeschränkt worden. Ein im Dezember 2016 verabschiedetes Externer Link: Gesetz sieht vor, dass EU-Ausländern, die noch nie in Deutschland gearbeitet haben, erst nach fünfjährigem Aufenthalt Grundsicherung und Sozialhilfe zustehen. Es sind jedoch einmalige Überbrückungsgelder und Darlehen für die Rückreise ins Herkunftsland vorgesehen.

Dieser Text ist Teil des Interner Link: Migrationsprofils Deutschland.

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Vera Hanewinkel ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück.
E-Mail: E-Mail Link: vera.hanewinkel@uni-osnabrueck.de

Dr. phil. habil., geb. 1965, ist Apl. Professor für Neueste Geschichte und Mitglied des Vorstands des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück.
E-Mail: E-Mail Link: joltmer@uni-osnabrueck.de