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26.5.2002 | Von:
Christian Hacke

Die Politik der Clinton-Regierung im Nahen und Mittleren Osten

Die Nahostpolitik der Regierung Clinton stand im Zeichen seiner Bemühungen um Fortschritte im arabisch-israelischen Friedensprozess. Dank seiner Vermittlungsversuche kam es auch zu positiven Ergebnissen.

I. Die Nahostpolitik der USA

Im Zuge des Golfkrieges hatte Israel in den USA sein Vertrauenskapital aufgestockt [1] . Die irakischen SCUD-Raketen-Angriffe auf Tel Aviv hatten großes Mitgefühl für den jüdischen Staat hervorgerufen. Insbesondere der amerikanische Kongress fühlte sich den Israelis aufs Engste verbunden. Diesem politischen Klima entsprechend hatte Bill Clinton noch als Präsidentschaftskandidat aus Rücksicht gegenüber der jüdischen Lobby erklärt, dass er jeglichen Druck auf Israel ablehnen würde. So lehnte Clinton die Forderung nach einem unabhängigen Palästinenser-Staat [2] wie auch amerikanische Waffenlieferungen an die arabischen Staaten ab. Wegen seines anfänglichen geringen Interesses an der Nahost-Region [3] verließ er sich im Wesentlichen zunächst auf seinen Außenminister Warren Christopher und auf Fachberater, von denen ein erheblicher Teil aus der republikanischen Administration Bush übernommen worden war [4] .


Die Regierung Clinton konzentrierte sich zunächst auf einen multilateralen Ansatz für eine Friedensregelung auf der Linie der Konferenz von Madrid von 1991. Wenn schon nicht "lösungsreif", so schien der Nahost-Konflikt zumindest "regelungsreif" [5] . Dabei sollte die israelische Regierung als Verbündeter der USA fungieren. Yitzhak Rabin, der mit Washingtoner Wahlkampfhilfe Mitte 1992 gesiegt hatte, stand in der Schuld der USA [6] . Im Vergleich zu seinem Vorgänger im Amt des Ministerpräsidenten, Yitzhak Shamir, zeigte er sich auf Druck Washingtons bereit, auf der Basis "Land gegen Frieden" die Beendigung des Kriegszustandes mit den Palästinensern zu verhandeln. Bei Rabins erstem Besuch im Weißen Haus im Februar 1993 wurden Israel drei Mrd. US-Dollar Wirtschafts- und Militärhilfe pro Jahr versprochen. Doch als die USA durch die bahnbrechenden Geheimgespräche zwischen Israelis und Palästinensern in Oslo überrascht wurden, anerkannte Washington sofort, dass der entscheidende Durchbruch allein durch norwegische Vermittlung zustande gekommen war. Clinton machte gute Miene und gab am 10. September 1993 bekannt, dass die USA sofort den Dialog mit der PLO wieder aufnehmen würden, der seit 1990 ausgesetzt war. Er knüpfte diesen Schritt aber an folgende Konditionen: Die PLO sollte vorab Israels Existenzrecht in Frieden und Sicherheit anerkennen, die umstrittenen Passagen zur Vernichtung Israels aus der PLO-Charta streichen und jeglichen terroristischen Aktivitäten abschwören [7] . Dabei boten sich die USA als Garantiemacht bei einer möglichen Übereinkunft an. Doch vorerst verhielten sich die USA zurückhaltend als schützender Sponsor der Verhandlungen [8] .

Mit dem "Gaza-Jericho-Abkommen" vom 13. September 1993 zwischen Israel und der PLO stieg die Hoffnung auf eine bilaterale Lösung dieses zentralen Konflikts. Nach Jahrzehnten, die von Kriegen geprägt waren, gerieten im Nahen Osten die starren Fronten endlich in Bewegung. Vor allem suchten die USA durch massive wirtschaftliche Anreize die jeweiligen innenpolitischen Widerstände zu überwinden. Am 4. Mai 1994 wurde in Kairo schließlich das Abkommen über die Autonomie des Gaza-Streifens und der Stadt Jericho durch Rabin und Arafat unterzeichnet.

Auch gegenüber Jordanien kam es zum Ausgleich. Auf dem durch Clinton initiierten Gipfeltreffen vom 25. Juli 1994, an dem König Hussein und Ministerpräsident Rabin teilnahmen, wurde durch die "Washingtoner Erklärung" der seit 46 Jahren herrschende Kriegszustand zwischen Jordanien und Israel offiziell beendet. Beide Parteien wollen einen gerechten, dauerhaften und umfassenden Frieden erreichen. Israel erklärte sich bereit, die besondere Rolle Jordaniens hinsichtlich der moslemischen heiligen Stätten in Jerusalem anzuerkennen. Außerdem vereinbarten beide Länder zur Normalisierung ihrer Beziehungen gemeinsame Maßnahmen für Verkehr, Handel und Tourismus.

Bereits drei Monate später, am 26. Oktober, wurde an der israelisch-jordanischen Grenze am Roten Meer der Friedensvertrag zwischen Israel und Jordanien feierlich unterzeichnet. Nach Ägypten war Jordanien das zweite arabische Land, das mit Israel Frieden schloss. König Hussein erklärte anlässlich der Unterzeichnung: "Präsident Clinton, Sie sind unser Partner, Sie sind unser Freund, Sie haben uns zusammen mit der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika unterstützt. In diesem historischen Augenblick sind Sie am Ruder . . . keiner wird diesen Tag je vergessen; insbesondere werden wir uns stets daran erinnern, dass Sie persönlich hierher kamen, um mit uns diesen glücklichen Anlass an einem Tag zu begehen, an dem ein Kapitel der Dunkelheit zu Ende geht und ein Buch des Lichtes aufgeschlagen wird."

Die Anwesenheit des amerikanischen Präsidenten bei der Unterzeichnung des Friedensvertrages zwischen Israel und Jordanien in Avrona ist bezeichnend für die Schlüsselrolle der USA im arabisch-israelischen Friedensprozess. Nicht ohne Pathos, aber auch die wirtschaftlichen Interessen im Blick, erklärte Clinton: "In der Wüste gibt es viele Rohstoffe. Mineralien können aus dem Meer gefördert werden. Hier, wo ehemals Sklaven gezwungen wurden, Steine mit Meißeln zu bearbeiten, wird die Erde, wie der Koran sagt, erbeben und das Leben hervorbringen. Die Wüste wird sich freuen und die Steppe soll jubeln und blühen."

An die Nahostpolitik seines Vorgängers, besonders an die Ergebnisse der Konferenz von Madrid von 1991 anknüpfend, wies Clinton darauf hin, dass die Streitfragen ohne Einmischung von dritter Seite gelöst werden sollten. Hinter den Kulissen trieb die Regierung Clinton durch die Vermittlung von Unterhändler Dennis Ross den Friedensprozess voran und konzentrierte sich auf fünf Punkte:

- Förderung der regionalen Initiativen zur Lösung der Streitfragen auf überwiegend bilateraler Ebene;

- Unterscheidung zwischen externen und internen Gefahrenherden, um die Verhandlungsprozesse möglichst direkt und eingegrenzt zum Ziel zu bringen;

- Unterstützung der innenpolitischen Kräfte in Israel, die den Friedensprozess vorantreiben, und Stärkung von Israels militärischen Sicherheitsinteressen;

- Verhandlungsbemühungen, um Syrien in den Friedensprozess einzubeziehen, und

- Schaffung von Anreizen, besonders wirtschaftlicher Art, um die Beteiligten vom Friedensprozess zu überzeugen.

Nach der Unterzeichnung des Friedensabkommens von 1993 zwischen den Israelis und den Palästinensern und nach Unterzeichnung des Friedensvertrages mit Jordanien 1994 begann eine hoffnungsvolle Phase im Friedensprozess. Doch zeigte sich bald, dass auch nach der Unterzeichnung des Gaza-Jericho-Abkommens genügend Konfliktpotential weiter wirkte [9] . Die Ermordung von Ministerpräsident Rabin, die terroristischen Attacken in Jerusalem und in Tel Aviv sowie das Verhalten der palästinensischen Polizei beim Aufruhr nach der Öffnung des Tunnels am Tempelberg im Herbst 1996 erschwerten Fortschritte, ja verschärften die Krise. Die Wiederaufnahme der Siedlungstätigkeit in den besetzten Gebieten führte zu Wellen des Protests und der Empörung bei den Palästinensern, wodurch auch Arafats Verständigungspolitik in Mitleidenschaft gezogen wurde. Die Regierung Clinton favorisierte Shimon Peres, doch wurde Benjanim Netanjahu im Juni 1996 israelischer Regierungschef [10] . Jetzt drohte Stagnation im Friedensprozess. Clintons Hauptfehler bestand darin, dass er zu lange Netanjahu freie Hand ließ, obwohl der die vertraglichen Abmachungen einseitig zugunsten Israels interpretierte oder einfach negierte, z. B. den 1995 vereinbarten Abzug der israelischen Truppen aus Hebron und aus Teilen der besetzten West-Bank. Doch Clintons Kritik an Netanjahu stieß auf Widerstand innerhalb des Kongresses. Damit schwand sein Prestige als Vermittler. Anstatt als Garantiemacht der Abkommen von Oslo rigoros für eine Umsetzung der Vereinbarungen zu sorgen, sah sich Clinton zunehmend gezwungen, auf mittlerer diplomatischer Ebene den Unterhändler Dennis Ross auf Verhandlungsmission zu schicken. Diese Zurückhaltung wurde in der arabischen Welt kritisch bewertet. Folglich konnte Washington keine neue Anti-Saddam-Koalition zusammenschweißen, als sich ab Mitte 1996 die Situation im Irak wieder zuspitzte. Die Militärschläge der USA auf Bagdad wirkten konfus und waren völkerrechtlich fragwürdig. Sie führten auch zu Kontroversen mit Amerikas Verbündeten, weil Clinton gleichzeitig gegenüber Israels Vertragsbrüchen tatenlos blieb [11] . Die Araber distanzierten sich von den USA, z. B. 1997 durch Teilboykottierung einer von Washington organisierten Wirtschaftskonferenz in Doha.

Erst 1998 drängte Clinton Netanjahu, so dass am 23. Oktober 1998 das Abkommen von Wye unterzeichnet wurde - eine schriftliche Garantie über den vertraglich bereits vereinbarten Abzug der israelischen Truppen aus Hebron und den übrigen besetzten Gebieten. Wye war nichts weiter als die Bestätigung der eingegangenen Verpflichtungen, wobei der Zeitplan für den Rückzug jetzt allerdings definiert wurde. Als Druckmittel diente auch Arafats Ankündigung im Mai 1999, fünf Jahre nach Unterzeichnung des Oslo-I-Abkommens, einseitig einen palästinensischen Staat auszurufen [12] - eine Schreckensvorstellung für Netanjahu, falls dieser Staat international anerkannt worden wäre.

Nach zu langer Indifferenz zeigte Clinton endlich mehr Engagement für den Friedensprozess. Außenministerin Albright erklärte sogar, die Israelis trügen die alleinige Schuld am Verhandlungsstillstand. Auch Clintons Lewinsky-Affäre und die veränderten Mehrheitsverhältnisse im US-Kongress zugunsten der Republikaner zwangen ihn zur außenpolitischen Initiative. Schließlich reiste er selbst Ende 1998 in den Nahen Osten. Bewusst besuchte Clinton den Chef der PLO in den autonomen Gebieten, um dessen politische Rolle aufzuwerten.

Erst nachdem 1999 Ehud Barak Israels neuer Regierungschef geworden war, stiegen wieder die Hoffnungen auf Fortsetzung des Friedensprozesses. Doch Clintons Ziel eines umfassenden Friedens zwischen Israelis und Palästinensern blieb unerfüllt. Im Juli 2000 unternahm Clinton einen letzten, leider vergeblichen Versuch, den israelischen Ministerpräsidenten Barak und Palästinenserpräsident Arafat auf dem historischen Boden von Camp David zum Vertragsfrieden zu motivieren [13] . Doch der Gipfel scheiterte, weil der Druck auf Arafat und Barak aus den eigenen Reihen eine gemeinsame Lösung verhinderte [14] . Aber erstmals wurde direkt über "sakrosankte" Themen gesprochen, so z. B. über die zukünftige Verwaltung und die Oberhoheit in der Heiligen Stadt Jerusalem [15] .

Fußnoten

1.
Herrn Dr. Kinan Jaeger danke ich für wichtige Anregungen. 1 Vgl. Christian Hacke, Zur Weltmacht verdammt. Amerikanische Außenpolitik von Kennedy bis Clinton, Berlin 1997, S. 462 ff.
2.
Clinton hatte seinen Wahlkampf u. a. durch die massive Unterstützung der jüdischen Lobby gewinnen können, die ihm nicht nur zu ca. 86 Prozent ihre Stimmen verlieh, sondern auch ein Drittel der gesamten Kosten übernahm. Die Washingtoner Regierungszentrale soll sich daher - zumindest aus arabischer Sicht - nach Clintons Wahlsieg zum "Israeli Occupied White House" gewandelt haben, was mit der starken Besetzung des Clinton'schen Kabinetts durch Mitglieder jüdischer Herkunft begründet wurde. Vgl. auch Helmut Hubel/Markus Kaim/Oliver Lembcke, Pax Americana im Nahen Osten, Baden-Baden 2000, S. 56 ff.
3.
"For American policymakers the Middle East has often been a headache, sometimes a nightmare, as each president has tried in his own way to pursue an even-handed policy, if only because he needed both Arab oil and Jewish campaign contributions." Zit. in: Eric Watkins, The unfolding US policy in the Middle East, in: International Affairs, 73 (1997) 1, S. 1.
4.
Vgl. John Sigler, Pax Americana in the Gulf: old reflexes and assumptions revisited, in: International Journal, XLIX (Frühling 1994), S. 297.
5.
Margret Johannsen, Einflusssicherung und Vermittlung: Die USA und der Nahe Osten, in: Peter Rudolf/Jürgen Wilzewski (Hrsg.), Weltmacht ohne Gegner. Amerikanische Außenpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts, Baden-Baden 2000, S. 165.
6.
Vgl. J. Sigler (Anm. 4), S. 297.
7.
Vgl. Mohamed Rabie, U. S.-PLO Dialogue, Secret diplomacy and conflict resolution, Gainesville-Tallahassee 1995.
8.
Vgl. Markus Kaim, Zwischen globaler Hegemonie und regionaler Begrenzung. Die amerikanische Politik im arabisch-israelischen Konflikt 1991-1996, Baden-Baden 1998. Kaim beschreibt die Rolle der USA in den israelisch-palästinensischen und den israelisch-jordanischen Verhandlungen als "Facilitator", "Enabler" und "Catalysator", wobei sie die Einflussnahme eines Dritten grundsätzlich ablehnten.
9.
Schon frühzeitig wurde Kritik an diesem Friedensprozess geäußert. Vgl. dazu Ludwig Watzal, Frieden ohne Gerechtigkeit? Israel und die Menschenrechte der Palästinenser, Köln 1994; ders., Die Grenzen des Gaza-Jericho-Abkommens, in: Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte, 41 (1994) 11, S. 980-986.
10.
Vgl. Stefan Braun, Duell zweier Freunde. Münster 1999, S. 434. Nähere Hintergründe zum Wahlsieg Netanjahus u. a. in: Gideon Doron, The Nationalists return to Power, in: Current History, (Januar 1997), S. 31-35.
11.
Vgl. Christian Hacke/Udo Steinbach, Auf ewig der Juniorpartner Amerikas? Im Konfliktfeld Naher und Mittlerer Osten wachsen Europa neue Aufgaben und Verantwortlichkeiten zu, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 15. 5. 1999, S. 11.
12.
Die First Lady Hillary Clinton hatte sich bereits im Mai 1998 öffentlich für die Gründung eines eigenen palästinensischen Staates ausgesprochen.
13.
Welche Bedeutung Clinton diesen Gesprächen beimaß, wird schon dadurch deutlich, dass er seine Abreise zum Weltwirtschaftsgipfel in Japan längstmöglich hinauszögerte und während seiner Abwesenheit seine Außenministerin Albright beauftragte, beide Verhandlungsführer vor Ort im Dialog zu halten.
14.
Vgl. Josef Joffe, Das Camp der guten Hoffnung, in: Die Zeit vom 13. 7. 2000.
15.
An der Jerusalem-Frage scheiterte der Gipfel zwar letztlich, er stellte aber doch einen teilweisen Erfolg dar, denn auch andere Kompromissansätze waren Gegenstand der Gespräche. Danach könnten den Palästinensern als Ausgleich für die jüdischen Siedlungen in den palästinensischen Gebieten kleine Territorien aus dem Kernland Israel zugewiesen werden. Auch die Frage der Genehmigung der Rückkehr von Diaspora-Palästinensern könnte dergestalt geregelt werden, dass Israel jährlich gewisse Kontingentierungen zuließe, die seinem eigenen Sicherheitsempfinden nicht widersprächen.