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Gladbach Fans auf der voll besetzten Tribüne des Bökelbergstadions am 2. Mai 1965

13.12.2016 | Von:
Christof Wieschemann

Ohne Lizenz kein Spiel

Organisation und Recht

Sicherheit und Ordnung im Umfeld der Bundesliga als Aufgabe der Ordnungsbehörden

St. Pauli-Fans protestieren während des Spiels am 22. April 2012 gegen den Ausschluss der Hansa-Fans.St. Pauli-Fans nehmen den Ausschluss der Hansa-Fans während des Spiels am 22. April 2012 mit Humor. (© picture alliance / INSIDE-PICTURE )


Gesetzliche Grundlagen des Einschreitens der Ordnungsbehörden

Nach dem Grundgesetz ist die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch die öffentliche Gewalt und die Gesetzgebung dazu Ländersache. Die Länder haben unterschiedliche Gesetze, die allerdings vom Regelungsgehalt und zum Teil im Wortlaut weitgehend übereinstimmen. Zentrale Aufgabe nach den Gesetzen ist die Abwehr bevorstehender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder die Beseitigung einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung[67].

Die einzelnen Maßnahmen sind entweder unmittelbar gegen die Person zu richten, die die Gefahr verursacht (§ 8 Abs. 1 SOG HH; § 17 Abs. 1 OBG NW) oder, sofern die Gefährdung oder Sicherheit durch eine Sache ausgeht, gegen den Eigentümer der Sache (§ 9 Abs. 1, SOG HH; § 18 Abs. 1 OBG NW). Gegen andere Personen, also sogenannte "Nichtstörer" kann die Ordnungsbehörde Maßnahmen nur richten, wenn auf andere Weise eine unmittelbare bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht abgewehrt oder beseitigt werden kann und soweit die Verwaltungsbehörde nicht über ausreichend eigene Kräfte und Mittel verfügt, gegen die Störer bei Eintritt der Gefahr unmittelbar vorzugehen (§ 10 Abs. 1 SOG AH; § 19 Abs. 1 OBG NW). Dieser oder ein vergleichbarer Normenkatalog liegt dem Einschreiten der Ordnungsbehörden, im Regelfall (aber nicht nur) der Polizeibehörden, zugrunde, wenn diese zur Abwehr einer Gefahr für die Sicherheit und Ordnung im Umfeld eines Spiels einschreiten. Das bezieht sich auch, sollte dies erforderlich sein, auf Maßnahmen im Vorfeld der Begegnung bereits gegen anreisende Fans, deren Gewaltbereitschaft bekannt ist, wie auch auf den Einsatz innerhalb des Stadions.

Wesentlich ist hier eine Unterscheidung zwischen Ordnungsrecht und Strafrecht. Nach dem in Paragraf 152 Absatz 2 Strafprozessordnung niedergelegten "Legalitätsprinzip" ist die Staatsanwaltschaft, und mit ihr die Polizei als deren Hilfsbeamten, ohne Einräumung eines Ermessens verpflichtet, wegen aller verfolgbaren Straftaten einzuschreiten, sofern tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen. Demgegenüber gilt im Bereich der Gefahrenabwehr aufgrund der Polizei- und Ordnungsbehördengesetze der Länder das sogenannte "Opportunitätsprinzip", nach dem die Behörden nach pflichtgemäßen Ermessen unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die erforderlichen Maßnahmen treffen können[68].

Kartenabgabeverbot beim Spiel FC St. Pauli gegen FC Hansa Rostock

Ein besonderer Sachverhalt, der die Zusammenhänge transparent macht, lag der Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichtes am 13. April 2012 (4 BS 78/12) zugrunde. Die Stadt Hamburg hatte dem Verein FC St. Pauli untersagt, für das Heimspiel gegen den FC Hansa Rostock, dem Gastverein am 22. April 2012, wie dies die verbandsinternen Regelungen des Deutschen Fußball-Bundes und der Deutschen Fußball Liga vorsehen, zehn Prozent der Sitzplatzkarten sowie zehn Prozent der Stehplatzkarten zu reservieren und bei fristgerechter Anforderung abzugeben.

Nach den Erkenntnissen der Polizei war es in der Vergangenheit aus Anlass gerade dieser Spielpaarung regelmäßig zu gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen einem Teil der Anhänger dieser Vereine untereinander und der Polizei gekommen. Dieser Teil der Anhänger wird nach einer internen Definition der Polizei der Zuschauerkategorie B zugeordnet, soweit sie als gewaltbereit eingeschätzt werden, oder der Zuschauerkategorie C, soweit sie als gewaltsuchend geführt werden. Aus den Erfahrungen der Vergangenheit schlossen die Polizeibehörden, dass auch mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit am 22. April 2012 mit gewalttätigen Ausschreitungen mit Gefahr für Leib und Leben Dritter zu rechnen sei. Das Gefährdungspotenzial sei noch dadurch erhöht, dass in unmittelbarer Nachbarschaft des Stadions ein Volksfest (Hamburger Dom) stattfinden würde, das täglich von durchschnittlich mehr als 100.000 Menschen besucht werde.

Die Polizeibehörden gingen davon aus, dass der FC St. Pauli das Gefährdungspotenzial weder mit hinreichendem eigenen Personal würde einschränken können, noch dass Maßnahmen am Spieltag gegen die Störer selbst zum Erfolg führen würden. Nachdem die Polizeibehörden den Klub mit Schreiben vom 16. Februar 2012 über das beabsichtigte Kartenabgabeverbot unterrichtet hatte, untersagten sie ihm mit Bescheid vom 1. März 2012, Eintrittskarten an FC Hansa Rostock abzugeben, und ordneten die sofortige Vollziehung der Verfügung an, sodass der sofort von FC St. Pauli eingelegte Widerspruch keine aufschiebende Wirkung hatte. Gegen die Anordnung des sofortigen Vollzuges richtete sich der Antrag des FC St. Pauli vom 16. März 2012 auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, den das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 2. April 2012 ablehnte. Dagegen richtete sich wiederum der Antrag vom FC St. Pauli an das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, das am 13. April 2012 entschied[69].

Vorgehen gegen FC St. Pauli als Nichtstörer

Das Besondere an dem Verfahren ist zunächst, dass die Polizeibehörden selbst als selbstverständlich unterstellt hatten, dass der Adressat des Verwaltungsaktes, der FC St. Pauli, nicht selbst Störer ist. Das Verwaltungsgericht im Ausgangsverfahren hatte demgegenüber dies zumindest noch als möglich erachtet und ausgeführt, der Verein schaffe mit der an sich zulässigen Ausrichtung des Spiels und der Abgabe von Eintrittskarten auch an Anhänger des FC Hansa Rostock ein von ihm nicht zu beherrschendes "Sonderrisiko".

Dagegen hatte der Verein unter anderem zutreffend darauf hingewiesen, dass die vom Verwaltungsgericht für möglich gehaltene polizeirechtliche Verhaltensverantwortlichkeit der Veranstalter von Großveranstaltungen jeder Art (etwa sportliche Großereignisse, Open-Air-Konzerte, Public Viewing, Love Parade) für Störungen von – durch diese Veranstaltung angezogenen – Personen in einem örtlich nicht näher eingegrenzten Bereich, zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Abgrenzung der einzelnen polizeirechtlichen Störerbegriffe führen würde. Das wäre allerdings wegen der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit von Normen, die hoheitliche Eingrenzungsbefugnisse regeln, problematisch. Auch das Oberverwaltungsgericht sah den veranstaltenden Klub im Ergebnis als Nichtstörer.

Abwehr unmittelbar drohender Gefahr für die Sicherheit und Ordnung durch Kartenabgabeverbote in der Bundesliga

Das Verwaltungsgericht und das Hamburgische Oberverwaltungsgericht haben sich in ihren Entscheidungen sehr ausführlich mit den Fragen beschäftigt, ob denn zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung von einer "unmittelbar bevorstehenden" Gefahr auszugehen ist, ob diese mit anderen Mitteln hätte beseitigt werden können und ob die Polizeibehörden nicht über ausreichend eigene Kräfte verfügten (polizeilicher Notstand), um die Gefahr bei tatsächlichem Eintritt zu beseitigen. Im Ergebnis hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht genauso wie das Verwaltungsgericht Hamburg die Anordnung des Sofortvollzuges wegen einer verfahrensrechtlichen Besonderheit bestätigt. Man darf bei der Bewertung des Beschlusses nicht vergessen, dass das Ergebnis zum Teil der Verfahrensart geschuldet ist. Das Gericht hat bei der nur summarischen Überprüfung im Rahmen vorläufigen Rechtschutzes eine Reihe wichtiger Fragen aufgeworfen und ausgiebig diskutiert, nicht jedoch verbindlich beantworten müssen. In dieser Verfahrensart kommt es nur auf die Wahrscheinlichkeit des Obsiegens in der Hauptsache und die Abwägung der Interessen der Beteiligten an.

Damit standen sich auf der einen Seite die Interessen der beteiligten Vereine gegenüber, von denen sich der FC Hansa Rostock gerade im Abstiegskampf der 2. Bundesliga befand und gerade bei Auswärtsspielen auf die Unterstützung seiner friedlichen Anhänger angewiesen war. Dennoch berührten diese Interessen eher wirtschaftliche Belange, die den erheblichen Gefahren anlässlich des bevorstehenden Hochrisikospiels gegenüberstehen, die mit der angefochtenen Verfügung beseitigt werden sollten. Der Gefahrenabwehr räumte das Gericht höheren Wert ein. Maßgeblich dafür war die Vermutung, dass auf andere Art und Weise die bevorstehende Gefahr nicht hätte beseitigt werden können. Die Polizeibehörden hatten dargelegt, dass Maßnahmen, wie Meldeauflagen und Aufenthaltsverbote, gegen die wenigen namentlich bekannten Störerinnen und Störer unmittelbar zwar ergriffen worden seien, in der Summe angesichts der hohen Zahl der erwarteten namentlich nicht bekannten Störer jedoch nicht ausreichend seien.

Es erschien nicht ausgeschlossen, dass die Polizeibehörden in der besonderen Situation nicht ausreichend Kräfte zur Verfügung gehabt hätten, um an einer Vielzahl unterschiedlicher Stellen (verschiedene An- und Abfahrtswege bei unterschiedlichen Verkehrsmitteln) und in unterschiedlichen Situationen Störer abzuwehren und wegen des nahegelegenen Volksfestes Schwierigkeiten gehabt haben dürften, an diesem Ort überhaupt ein großes Aufgebot zu konzentrieren und eine abschreckende Übermacht darzustellen. Die Polizei habe einerseits die Aufgabe, friedliche, mit einer Karte ausgestattete Anhänger zum Stadion zu geleiten, andererseits aus der großen Gruppe die Störer herauszufiltern, die häufig auch keine Karte besitzen.

Für den Fall des Vollzugs des Kartenabgabeverbots könne die Polizei hingegen bereits noch sehr weit von dem verdichteten Bereich des Stadions entfernt mit der Kontrolle beginnen und Anhänger individualisieren und an der Weiterfahrt hindern. Insgesamt entstammt der Beschluss einer so großen Reihe von Besonderheiten, die aus der speziellen Spielpaarung, aber auch aus dem Zusammentreffen mit dem nahegelegenen Volksfest am gleichen Tage resultieren, dass nicht davon auszugehen ist, dass auch in anderen Städten die Ordnungsbehörden zukünftig leichtfertig unter Berufung auf den Beschluss präventive Kartenabgabeverbote verhängen werden.

Kostenhaftung der Veranstalter der Spiele der Bundesliga für den Polizeieinsatz

Polizeieinsatz nach Krawallen nach dem Spiel Eintracht Frankfurt gegen 1. FC Köln am 07. Mai 2011 in der Commerzbank Arena in Frankfurt am Main.Polizeieinsatz nach Krawallen nach dem Spiel Eintracht Frankfurt gegen 1. FC Köln am 07. Mai 2011 in der Commerzbank Arena in Frankfurt am Main. (© picture-alliance/dpa)


Die zutreffende Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Veranstalter der Spiele der Bundesliga nicht Störer im polizeirechtlichen Sinne sind, führt allerdings folgerichtig auch dazu, dass die Landesbehörden die Kosten der Einsätze der Ordnungs- und Polizeibehörden zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung aus Anlass von Fußballspielen nicht von den Veranstaltern ersetzt verlangen können. Rechtliche Grundlage wäre nämlich gleichfalls, dass die Veranstalter als Störer die Gefährdung der Sicherheit und Ordnung und den Einsatz der Polizeikräfte zurechenbar verursacht hätten[70].

In der Schweiz erließ der Kanton Neuenburg im Jahr 2008 eine Verordnung, wonach Sportvereine 80 Prozent der Kosten für Sondereinsätze der Polizei bei drohenden Ausschreitungen von Hooligans zu übernehmen haben[71]. Das Schweizerische Bundesgericht verneinte auf die Klage des Vereins Neunburg Xamax einen Verstoß gegen die Wirtschaftsfreiheit und den Gleichbehandlungsrundsatz (BGE 135 I 130). Anders als das Oberverwaltungsgericht Hamburg war das Bundesgericht der Meinung, dass die bekannten und besonderen Risiken beim Aufeinandertreffen von Hooligans bei den fraglichen Anlässen einen vernünftigen Grund für die Ungleichbehandlung gegenüber anderen Massenveranstaltungen darstellen [72]. Ob diese Argumente auch in Deutschland nachzuvollziehen wären, bedarf noch der Entscheidung.

Von politischer Seite gewollt war eine Gesetzesänderung ursprünglich nicht. Das Land Bremen hat aber im Jahr 2014 eine Neuregelung verbschiedet, die vorsieht, dass sich die DFL, also nicht der Verein Werder Bremen, im Rahmen von Risikospielen, die in Bremen circa 2-3 Mal im Jahr stattfinden, an den erhöhten Kosten für das höhere Polizeiaufkommen beteiligen soll. Der Bremer Innensenator Ulrich Mäurer begründet dies damit, dass 1000-1500 Beamte bei einem einzigen Fußballspiel unverhältnismäßig viel seien. Normalerweise betrage die Zahl der Polizisten bei einer Fußballpartie bis zu 120. Dabei sei es fraglich, ob diese erhöhten Kosten für den Steuerzahler zumutbar seien, da die DFL, mit der Inanspruchnahme staatlicher Leistungen hohe Gewinne erziele.

Das Land Bremen hat erste Gebührenbescheide verschickt, gegen die die DFL bereits Klage erhoben hat. Die DFL weist zu Recht darauf hin, dass die Finanzierung staatlicher Aufgaben, wie die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, durch Gebühren, einer besonderen Rechtfertigung bedarf. Eine solche sei für die Heranzie-hung der Fußballverbände für die Kosten von Einsätzen im Umfeld von Fußballspielen nicht gegeben. Gewalttätigkeiten in diesem Bereich stellen ein allgemeines, gesamtgesellschaftliches Problem dar. Des Weiteren hält die DFL die Bremer Vorschriften in mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig. Dafür spricht die zuvor erläuterte Feststellung des OVG Hamburg. Veranstalter der Spielbegegnung ist Werder Bremen und ggfs. die Bremer Stadion GmbH, nicht aber die DFL die allenfalls Organisator des Wettbewerbs ist.

Zudem gibt es eine Vielzahl von Ereignissen im öffentlichen Raum mit höherem Orga-nisationsaufwand, die gewollt sind, wie z.B. Marathonveranstaltungen, oder höherem Gefahrenpotential, die gesellschaftlich geboten sind, wie Demonstrationen und Ge-gendemonstrationen extremer Gruppen, für die eine Kostenhaftung nicht beabsichtigt ist. Im Ergebnis ist das einzig wesentliche für das Gesetz motivierende Unterscheidungsmerkmal der Umstand, dass die Bremer Bürgerschaft an der hohen Wertschöp-fung der Fußball Bundesliga teilhaben will. Das aber ist verfassungsrechtlich nicht zulässig.

Zusammenfassung

Die Fußballbundesliga ist eine hoch attraktive Veranstaltung, die Millionen von Zuschauern und Fans begeistert, und ein elementarer Bestandteil des öffentlichen Lebens. Die Klubs sind innerhalb Europas nicht nur sportlich wettbewerbsfähig, sondern überdurchschnittlich ertragreich und wirtschaftlich gesund. Die Organisation des Ligaverbandes und das weitgehend als vorbildlich akzeptierte Lizenzierungsverfahren bildet dafür die Basis. Es trägt außerdem der in den letzten Jahren gestiegenen Kommerzialisierung und dem Umstand Rechnung, dass alle Beteiligten nicht nur Fans, Sportler sowie Sportverbände, sondern in erster Linie Marktteilnehmer und Rechtssubjekte sind, die den allgemeinen Gesetzen unterliegen.

Das betroffene Recht gewährt einerseits den Beteiligten Rechtsgarantien, bietet aber auch Lösungen, wenn die unterschiedlichen Rechtspositionen miteinander kollidieren. Im Einzelfall haben dies Normen unterschiedlicher Herkunft zu leisten. Im Verhältnis der Klubs und des Ligaverbandes zu seinen Fans und den Ordnungsbehörden, wie bei der Interessenabwägung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gegenüber den Interessen der Klubs bei dem Kartenabgabeverbot und den von Stadionverboten Betroffenen, sind dies die allgemeinen Gesetze. Bei der Lösung der Konflikte der dem Verbandsrecht unterliegenden Beteiligten untereinander oder mit dem allgemeinen Recht, ist es die Lehre von der Verbandsautonomie. Juristen, die sich nicht regelmäßig mit dem Sportrecht befassen, begegnen der Verbandsautonomie häufig und nicht ohne Recht mit Skepsis. Insgesamt ist aber festzustellen, dass auch ohne spezialgesetzliche Regelung, die es in Deutschland weder für die Bundesliga noch für vergleichbare Massenveranstaltungen gibt, in der Regel ein angemessener Interessenausgleich gelingt.

Fußnoten

67.
vgl. Maßnahmen zur Gefahrenabwehr – § 3 Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung – SOG HH – vom 14. März 1966 der Freien und Hansestadt Hamburg, § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 1980 NRW, OBG NW
68.
zum Beispiel § 3 Abs. 1, § 4 SOG HH; §§ 14, 15 OBG NW
69.
zum Sachverhalt und dem Verfahrensablauf siehe die Gründe des Beschlusses zu I
70.
zum Beispiel § 13 Abs. 1 Ziff. 1 GebG NRW
71.
Uebersax/Stohner 2012, S. 153
72.
BGE siehe oben, Uebersax/Stohner 2012, S. 153