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Wie ist das Asylrecht entstanden?


21.4.2016
Die Geschichte des Asylrechts reicht bis in das Altertum zurück. Das moderne Asylrecht entwickelte sich jedoch erst im Zuge der europäischen Nationalstaatsbildung im 19. Jahrhundert, die von großen Fluchtbewegungen begleitet war. Über die jeweilige nationale Gesetzgebung zum Schutz von Flüchtlingen hinaus, bildet heute die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 die Grundlage des internationalen Flüchtlingsrechts. Sie entstand als Reaktion auf die Erfahrung der nationalsozialistischen Diktatur, des Zweiten Weltkriegs und der mit ihm verbundenen Flüchtlingsbewegungen.

Flüchtlinge aus der Sowjetzone, die das Notaufnahmeverfahren hinter sich haben und nun auf dem Flugplatz Tempelhof in Berlin auf den Abflug nach West-Deutschland warten. Aufnahme vom Januar 1953. Der seit Monaten ununterbrochene Strom von Flüchtlingen aus der Sowjetzone hat am 26.11.1953 einen neuen Rekord erreicht. Rund 3000 Asylsuchende meldeten sich an diesem Tage bei der Flüchtlingstelle in der Kuno-Fischer-Straße in Berlin.Flüchtlinge aus der Sowjetzone, die das Notaufnahmeverfahren hinter sich haben und nun auf dem Flugplatz Tempelhof in Berlin auf den Abflug nach West-Deutschland warten. Aufnahme vom Januar 1953. (© picture-alliance)

Der Nationalstaat und das Asylrecht



Asyl verweist auf einen Schutzstatus für solche Migrantinnen und Migranten, deren räumliche Bewegung vom aufnehmenden Staat als alternativlos wegen einer Nötigung zur Abwanderung aus politischen, ethnonationalen, rassistischen oder religiösen Gründen anerkannt wird. Die Geschichte des Asyls ist lang und reicht bis in das Altertum zurück. Das moderne Asylrecht entstand im Zusammenhang mit der Etablierung der europäischen Nationalstaaten im 19. Jahrhundert, die immer wieder von Flucht und Verfolgung aus politischen Gründen begleitet war. Einige Zehntausend Menschen, die bewusst den Kampf gegen das herrschende politische System ihres Herkunftsstaates aufgenommen hatten, ergriffen meist vor der Verfolgung nationaler, demokratischer, liberaler oder sozialistischer Bewegungen die Flucht. Ein guter Teil der Europäer, der im 19. Jahrhundert vor staatlicher Gewalt und Verfolgung auswich, kam aus Deutschland. Das galt sowohl für die Zeit vor, während und nach der schließlich gescheiterten Revolution von 1848/49 als auch für das späte 19. Jahrhundert, nun vor allem im Kontext des bismarckschen Anti-Sozialistengesetzes 1878 bis 1890.

Vor dem Ersten Weltkrieg lassen sich im Wesentlichen zwei unterschiedliche rechtliche Wege des Schutzes von Flüchtlingen ausmachen: Zum einen konnten sie ohne weitere Berücksichtigung der Motive und Hintergründe ihrer räumlichen Bewegung im Rahmen von Regelungen zur Zulassung von Einwanderern aufgenommen werden. Vor allem Großbritannien und die Vereinigten Staaten von Amerika wurden auf diese Weise wichtige Aufnahmeländer europäischer Flüchtlinge des 19. Jahrhunderts, insbesondere auch aus dem deutschsprachigen Raum. Zum andern war die Gewährung eines spezifischen Rechtsstatus für Flüchtlinge möglich. Das geschah in der Regel als eine Ausnahme innerhalb von Vorgaben zur Auslieferung ausländischer Staatsangehöriger und bot damit Schutz vor der Überstellung an den Herkunftsstaat.

Politisches Asyl im engeren Sinne war also im 19. Jahrhundert zumeist ein Bestandteil des Auslieferungsrechts. Seit den Revolutionen von 1830 wurden in Frankreich und Belgien politisch motivierte Delikte als Gründe für die Nicht-Auslieferung von Flüchtlingen gesetzlich festgeschrieben. Vorbildcharakter für Westeuropa entwickelte dabei vor allem das belgische Auslieferungsgesetz von 1833, dem ähnliche Regelungen in den Niederlanden 1849, Luxemburg 1870 sowie in der Schweiz 1892 folgten. Obwohl sich der Grundsatz der Nicht-Auslieferung politischer Flüchtlinge in einigen westeuropäischen Staaten durchsetzte, blieb die Macht des jeweiligen aufnehmenden Staates faktisch unbeschränkt, auszuweisen, abzuschieben und zurückzuweisen – die Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts gab es nicht, von den Niederlanden seit 1849 abgesehen. Asyl blieb in den Aufnahmestaaten Europas damit immer ein politisch motivierter Akt der Duldung.

Anders als viele Länder Westeuropas waren die Staaten Mittel-, Ostmittel- und Osteuropas als Hauptausgangsräume politisch motivierter Migrationen durch asylfeindliche Haltungen gekennzeichnet. Deutschland bildete im 19. Jahrhundert kaum jemals ein Aufnahmeland für politisch Verfolgte – im Gegenteil: Die Staaten des Deutschen Bundes einigten sich 1832 in Reaktion auf das Hambacher Fest auf den Grundsatz der gegenseitigen Auslieferung von Oppositionellen, denen eine politische Straftat vorgeworfen wurde – während die gegenseitige Auslieferung bei gewöhnlichen Straftaten erst mehr als zwei Jahrzehnte später, 1854 nämlich, festgelegt wurde. Auf die innerdeutsche Auslieferungsverpflichtung von 1832 folgte 1834 ein Vertrag Preußens, Österreichs und Russlands über die gegenseitige Auslieferung bei politischen Delikten.

Der Erste Weltkrieg: Das "Jahrhundert der Flüchtlinge" beginnt



Fluchtbewegungen nahmen im 19. Jahrhundert im grenzüberschreitenden Wanderungsgeschehen nur vergleichsweise geringe Dimensionen ein. Das änderte sich mit dem Ersten Weltkrieg. Nun gewannen politisch bedingte räumliche Bewegungen erheblich an Gewicht. Massenabwanderungen begleiteten vor allem den russischen Bürgerkrieg 1918–1922 sowie die Staatenbildungen der Nachkriegszeit in Ost-, Ostmittel- und Südosteuropa. Sie zielten in erster Linie auf West- und Mitteleuropa. Es kann davon ausgegangen werden, dass in Europa bis Mitte der 1920er Jahre rund zehn Millionen Menschen aufgrund der politischen Veränderungen nach dem Ersten Weltkrieg Grenzen überschritten. Das Deutschland der Weimarer Republik wurde zu einem wesentlichen Ziel dieser Bewegungen und bot – mindestens temporär – Schutz für Hunderttausende.

Während die wenigen Migrantinnen und Migranten, die im 19. Jahrhundert in europäischen Staaten als politische Flüchtlinge Aufnahme fanden, vor allem als sicherheitspolitisches, gelegentlich auch als außenpolitisches Problem gesehen wurden, erschien die Massenzuwanderung des neuen "Jahrhunderts der Flüchtlinge" zunehmend als Herausforderung für den Sozialstaat. Ängste vor einer Zunahme der Erwerbslosigkeit, einer Überforderung des sozialen Sicherungssystems sowie einer kulturellen "Überfremdung" beherrschten die Debatte. Das galt auch für Deutschland nach dem Ersten Weltkrieg. Dennoch schuf die Weimarer Republik rechtliche Kategorien für die Aufnahme von Flüchtlingen. Im "Deutschen Auslieferungsgesetz" von 1929 wurde das Asyl erstmals auf eine gesetzliche Grundlage gestellt durch das Festschreiben eines Verbots der Auslieferung bei politischen Straftaten. Und die preußische "Ausländer-Polizeiverordnung" vom April 1932 legte Preußen die Verpflichtung auf, politischen Flüchtlingen Asyl zu gewähren. Mit der nationalsozialistischen Machtübernahme wenige Monate später allerdings wurde Deutschland wieder asylfeindlich und trieb außerdem Menschen ins Exil – wie bereits im 19. Jahrhundert, nun allerdings zu Hunderttausenden. Der Zweite Weltkrieg und seine Folgen übertrafen schließlich alle bis dahin bekannten Dimensionen von Flucht, Vertreibung und Deportation. Vor allem Expansion und Niederlage des "Dritten Reiches" führten zu vielen Zehnmillionen schutzsuchenden Flüchtlingen und Vertriebenen in Europa.

Die Etablierung des Asylgrundrechts in der Bundesrepublik Deutschland 1948/49



Die Erfahrung der nationalsozialistischen Diktatur, des Zweiten Weltkriegs und der mit ihm verbundenen Flüchtlingsbewegungen hatten die Notwendigkeit neuer Regelungen verdeutlicht. Die "Allgemeine Erklärung der Menschenrechte" der Vereinten Nationen von 1948 schrieb erstmals ein individuelles Asylrecht fest. Artikel 14, Absatz 1 lautet: "Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgungen Asyl zu suchen und zu genießen." Nur selten allerdings wurde diese Formel in nationales Recht überführt. Eine Ausnahme bildete die Bundesrepublik Deutschland. Der 1948/49 geschaffene Artikel 16, Absatz 2, Satz 2 des Grundgesetzes bot mit der Formulierung "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht" ein im internationalen Vergleich weitreichendes Grundrecht auf dauerhaften Schutz: Darauf habe jeder politisch Verfolgte, der nach Westdeutschland komme, ohne Einschränkungen einen verfassungsrechtlich einklagbaren Anspruch.

Das in den Diskussionen des Parlamentarischen Rates 1948/49 entwickelte Asylgrundrecht bildete eine Reaktion auf die Vertreibungen aus dem "Dritten Reich" und markierte damit eine symbolische Distanzierung von der nationalsozialistischen Vergangenheit. Darüber hinaus demonstrierte es gegenüber den drei westlichen Besatzungsmächten die Anerkennung der nach dem Zweiten Weltkrieg vor allem bei der Gründung der Vereinten Nationen festgeschriebenen menschenrechtlichen Regelungen. Noch stärker bestimmend aber war ein weiterer Aspekt: Die Mitglieder des Parlamentarischen Rates gingen davon aus, dass der größte Teil derjenigen, die das Asylrecht im Westen in Anspruch nehmen könnten, aus der Sowjetischen Besatzungszone käme. Jede Präzisierung des Asylartikels aber müsse zu unerwünschten Beschränkungen der Möglichkeit ihrer Aufnahme führen. Die Konkurrenz der politischen Systeme in Ost und West im Kontext des "Kalten Krieges" und die bevorstehende Teilung Deutschlands bildeten mithin wesentliche Perspektiven für die Formulierung eines Grundrechts auf Asyl.
Migranten und linksgerichtete Gruppen demonstrieren am 27.02.1982 in Kiel gegen Auslaenderfeindlichkeit.Migranten und linksgerichtete Gruppen demonstrieren am 27.02.1982 in Kiel gegen Auslaenderfeindlichkeit. (© picture-alliance)

Asylrecht – ein fortwährender Aushandlungsprozess



Weil das Grundgesetz den Tatbestand der "politischen Verfolgung" nicht näher definierte, ergab sich in den folgenden Jahrzehnten und bis heute ein konfliktreicher Prozess des dauernden Neudefinierens dessen, was das Politische ist und welche Form und Reichweite die Verfolgung zu gewärtigen hat. Zwar entwickelten sich – bis in die jüngste Vergangenheit – mehrfach politische und gesellschaftliche Konstellationen, in denen die Aufnahme einzelner Flüchtlingsbewegungen mit einem relativ breiten Konsens gefordert, begrüßt und mit einem hohen zivilgesellschaftlichen Engagement ermöglicht wurde. Immer wieder aber fielen Asylsuchende auch unter den Generalverdacht einer potenziellen Belastung und Bedrohung für Sicherheit, wirtschaftliche Prosperität, soziale Systeme oder spezifische kulturelle und politische Werte einer als homogen vorgestellten Gesellschaft.

Insbesondere in den 1980er und 1990er Jahren wurden viele der Wege geschlossen, die Zugang zum Asyl in der Bundesrepublik boten – in diesem Kontext gehört insbesondere auch die Änderung des Grundrechts auf Asyl auf der Basis des im Dezember 1992 vereinbarten Asylkompromisses der Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP mit der oppositionellen SPD. Sie wurde am 1. Juli 1993 rechtskräftig. Nach dem seither gültigen Artikel 16a des Grundgesetzes hat in aller Regel keine Chance mehr auf Asyl, wer aus "verfolgungsfreien" Ländern stammt oder über sogenannte sichere Drittstaaten einreist, mit denen Deutschland lückenlos umgeben ist.

Auch die Geschichte der Migrationspolitik der Europäischen Gemeinschaft bzw. Europäischen Union verweist auf solche restriktiven Komponenten, beschränkte sich die Kooperation der Mitgliedstaaten bislang doch überwiegend auf die Entwicklung von restriktiven Regeln für eine gemeinsame Grenz- und Visapolitik sowie die Zusammenarbeit zur Begrenzung der Asylzuwanderung. Die Vergemeinschaftung einer Schutzpolitik im engeren Sinne ist zwar schon seit Jahren auf der EU-Agenda. Wichtige Schritte konnten vor allem 2004/05 erreicht werden – just in einer Phase geringer Flüchtlingszahlen: Mindeststandards für Aufnahme und Versorgung von Asylsuchenden sowie Verfahrensgarantien und Regelungen zum subsidiären Schutz. Der Rahmen aber blieb fragmentiert, gewissermaßen ein in den Anfängen steckengebliebenes Projekt. Daran änderte auch die Überarbeitung der in den 2000er Jahre verabschiedeten Richtlinien und Verordnungen nichts, die seit 2013 das Gemeinsame Europäische Asylsystem bilden.

Momentan scheinen die Perspektiven für einen Weiterbau gering zu sein; denn die EU hat an Legitimität verloren: Angesichts der Wirtschafts- und Finanzkrise gilt sie vielen nicht mehr als Gewährleisterin von Prosperität und Wohlstand. Eine demokratische Legitimität hat sich bis heute nur sehr bedingt ergeben, die historische Legitimität ist fragil, die Idee des als homogen vorgestellten Nationalstaates erscheint als stärker. Auch nach 60 Jahren haben sich offenbar immer noch nicht in der zureichenden Breite europäische Arenen der Aushandlung europäischer Fragen etablieren können.


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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Jochen Oltmer für bpb.de
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