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23.7.2019

Zehn Jahre Bad-Bank-Gesetz

Am 23. Juli 2009 trat das "Gesetz zur Fortentwicklung der Finanzmarktstabilisierung" in Kraft, ohne das manchem Geldhaus das Aus gedroht hätte – mit unabsehbaren Folgen für die Gesamtwirtschaft.

Briefkästen der Landesbank WestLB und der Erste Abwicklungsanstalt (EAA) in DüsseldorfBriefkästen der Landesbank WestLB und der Erste Abwicklungsanstalt (EAA) in Düsseldorf. (© picture-alliance/dpa)

2008 griff die Finanzmarktkrise aus den USA nach Europa über und brachte zwischenzeitlich auch zahlreiche deutsche Geldinstitute an den Rand des Zusammenbruchs. Viele der von ihnen gehaltenen Wertpapiere waren nichts oder fast nichts mehr wert, nachdem sich offenbart hatte, wie hoch die darin gebündelten Risiken waren.

Am 19. September 2008 meldete die traditionsreiche US-Investmentbank Lehman Brothers Insolvenz an. In Deutschland fiel daraufhin der Aktienkurs des zuvor hochgehandelten Immobilienfinanzierers Hypo Real Estate Holding (HRE) rasant. Die HRE hatte besonders viele der zum damaligen Zeitpunkt kaum noch verkäuflichen oder sogar unverkäuflichen Papiere in ihren Beständen. Schon zwei Wochen später konnte sich die HRE am Finanzmarkt kein Geld mehr leihen, um ihre langfristigen Kredite zu refinanzieren und musste durch ein Gruppe deutscher Banken und den Bund gestützt werden. Im Verlauf des Folgejahres wurde sie verstaatlicht.

Im Frühjahr 2009 ging die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) damaligen Medienberichten zufolge davon aus, dass sich der Besitz deutscher Geldinstitute an nun als toxisch geltenden Wertpapieren auf über 800 Milliarden Euro summierte. Dabei ging es um besonders risikobehaftete Immobilienkredite, vor allem in den USA, aber auch um Anleihen von Krisenstaaten oder unsichere Schiffsfinanzierungen. Auch wenn wenige Wochen später nur noch von über 200 Milliarden Euro die Rede war, mit denen solche als "strukturierte Wertpapiere" bezeichneten Anlagen in den Bilanzen deutscher Banken standen: Die im Raum stehenden Summen waren erheblich – zum Vergleich: Die gesamten Ausgaben des Bundes beliefen sich im Jahr 2009 auf 292 Milliarden Euro.

Die damalige Bundesregierung sah sich zum Handeln gezwungen. Um drohende Bankenpleiten zu verhindern, die das deutsche Finanzsystem und damit auch die Realwirtschaft absehbar in eine schwere Rezession gestürzt hätten, beschloss der Bundestag schließlich am 3. Juli 2009 das sogenannte Bad-Bank-Gesetz (amtlich: Gesetz zur Fortentwicklung der Finanzmarktstabilisierung). Es trat, nachdem der Bundesrat zugestimmt hatte, am 23. Juli in Kraft. Am 31. Juli erklärte auch die EU-Kommission ihr Einverständnis.

Die Banken entledigen sich des Risikos

Die Idee hinter dem Gesetz ist einfach: Es ermöglicht sowohl Privat- als auch Landesbanken, Kredite und Wertpapiere in Zweckgesellschaften, sogenannten Bad Banks, auszulagern. Die eigentliche Bank entledigt sich so des Ausfallrisikos, kann ihre Bilanz bereinigen und damit eine möglicherweise drohende Pleite vermeiden. Konkret überträgt die Bank die hochriskanten Wertpapiere nach Abzug eines Abschlages von zehn Prozent ihres Buchwertes an die Zweckgesellschaft. Buchwert meint hier den Wert, mit dem Wertpapiere zum 30. Juni 2008 oder zum 31. März 2009 in den Bankbilanzen erfasst waren – je nachdem, welcher von beiden höher lag. Der Übertragungswert darf den Buchwert vom 31. März 2009 allerdings nicht übersteigen. Im Gegenzug erhält die Bank für den Übertragungswert Anleihen der Zweckgesellschaft. Der bereits im Oktober 2008 zur Bankenrettung geschaffene staatliche Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) garantiert für diese Anleihen.

De facto waren die Risikopapiere nach Ausbruch der Krise auf den Finanzmärkten weit weniger wert als der veranschlagte Übertragungswert. Daher mussten sich die Geldhäuser gemäß dem Gesetz verpflichten, einen Ausgleichsbetrag in Höhe der Differenz zwischen Übertragungswert und wahrscheinlichem Wert der Wertpapiere bei Fälligkeit in jährlichen Raten über einen Zeitraum von maximal 20 Jahren zurückzuzahlen – die Banken gewannen also Zeit. Die Kosten für die entstehenden Verluste trugen die Eigentümer des Geldinstituts, also etwa die Aktionäre, an die in der Folge weniger Gewinn ausgeschüttet werden konnte. Zusätzlich mussten die Banken eine Gebühr für staatlichen Garantien zahlen.

"Durch diese Maßnahmen sollen die Bilanzen der Banken bereinigt und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft wieder angekurbelt werden, ohne die Steuerzahler mehr als notwendig zu belasten", begründete das Bundesfinanzministerium 2009 die Notwendigkeit des Gesetzes. Der damalige Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) betonte, dass die Steuerzahler durch die Bad Banks nicht belastet werden sollten. Aber damit die Banken ihre Bilanzen bereinigen konnten, verblieb das Ausfallrisiko beim Staat.
Das Bad-Banks-Modell des BundesSie können die Grafik PDF-Icon hier herunterladen (PDF, 53 KB). (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Gesetz nutzt Landesbanken

Für die Bundesländer und ihre Landesbanken wurde ein eigenes Modell entwickelt. Ihnen wurde die Möglichkeit gegeben, landesrechtliche Abwicklungsanstalten, sogenannte Anstalten in der Anstalt (AIDA), zu gründen und dorthin ganze Geschäftsbereiche auszulagern. Dort werden sie über die Jahre abgewickelt, ohne fortlaufend die Bilanzen zu belasten. Die finanzielle Verantwortung tragen dabei vollständig die Bundesländer. Für mehrere Bundesländer und den Bund sollte die Schuldenlast aufgrund der Bankenrettung in der Folge erheblich steigen. Schleswig-Holstein plante sogar noch Ende vergangenen Jahres mit neuen Schulden bis zum Jahr 2025, weil Verpflichtungen aus der Stabilisierung der HSH Nordbank von einer Landesanstalt in den regulären Haushalt verlagert werden müssen.

Im Jahr 2010 stieg die Schuldenlast des Bundes vor allem aufgrund der Bankenrettung kurzzeitig auf über 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) – 2007 waren es nicht einmal 64 Prozent gewesen. Seither ist der Stand aller öffentlichen Schulden der Bundesrepublik im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt allerdings wieder gesunken und lag im Jahr 2018 bei rund 60,9 Prozent des BIPs.

Bad Banks bauen Schulden ab, doch Risiken bleiben

Auch die staatlichen Bad Banks bauen seit Jahren kontinuierlich Schulden ab. Allein in 2018 verringerten die ausgelagerten Geldinstitute ihre Verbindlichkeiten um insgesamt 16 Milliarden Euro. Die Stützungsmaßnahmen zugunsten inländischer Finanzinstitute schlugen sich laut Bundesbank Ende 2018 allerdings noch mit 183 Milliarden Euro nieder. Dies entspricht rund 5,4 Prozent der gesamten Schuldenquote. Zum Jahresende betrugen sämtliche Staatschulden 2,063 Billionen Euro.

Auch die Bad Bank der HRE – die FMS Wertmanagement – hat bereits große Teile ihres Portfolios verkaufen können. Doch noch immer sind milliardenhohe Verluste für die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler nicht ausgeschlossen: In die FMS Wertmanagement waren im Jahr 2010 Papiere im nominellen Wert von 175 Milliarden Euro ausgelagert worden. Ende 2018 bezifferte die FMS die noch bestehenden HRE-Altlasten auf 69 Milliarden Euro. Dabei hat der Großteil der noch übrig geblieben Papiere sehr lange Laufzeiten oder ist schwer verkäuflich.

Teure WestLB-Rettung

Die Düsseldorfer WestLB war das erste Geldinstitut, das mit staatlicher Hilfe Ende 2009 eine Bad Bank gründete. Zunächst lagerte die Bank Papiere im Volumen von gut 77 Milliarden Euro in die Erste Abwicklungsanstalt (EAA) aus. In der Folge wurde die früher einmal größte Landesbank der Bundesrepublik zerschlagen. Im Jahr 2012 übernahm die EAA weitere Bestände im Umfang von100 Milliarden Euro. Laut EAA waren Ende 2018 deutlich mehr als vier Fünftel der WestLB-Altlasten bereits abgewickelt. Die Bilanzsumme fiel unter 40 Milliarden Euro.

Kritiker fürchten dennoch, dass die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler für die nicht zu verkaufenden Restpapiere irgendwann wird aufkommen müssen – dies könnte sich auf einen zweistelligen Milliardenbetrag beziffern.

Kritik an Bad-Bank-Gesetz

Die Bundesregierung erhoffte sich 2009 von dem Bad-Bank-Gesetz nicht zuletzt eine beruhigende Wirkung auf die Märkte und einen Zeitgewinn für die Problemlösung. "Zentrale Herausforderung für die Bundesregierung ist es auch weiterhin, den Finanzsektor in die Lage zu versetzen, seine Finanzierungsfunktion für die Realwirtschaft wahrzunehmen", begründete das Bundesfinanzministerium im September 2009 seine Entscheidung. Mit dem Bad-Bank-Gesetz sei "ein Weg eingeschlagen worden, der den deutschen Finanzmarkt weiter stabilisiert, ohne die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler mehr als notwendig zu belasten und der zur nachhaltigen Gesundung der deutschen Banken – der privaten wie der öffentlichen – beiträgt".

Ob die Stabilisierung des deutschen Bankensektors durch das Bad-Bank-Gesetz nach einem Jahrzehnt tatsächlich als geglückt bezeichnet werden kann, ist umstritten. "Das Bad-Bank-Gesetz war aus meiner Sicht nicht konsequent genug", sagte Anfang Juli diesen Jahres der Frankfurter Bankenprofessor Martin Faust der Deutschen Presse-Agentur. "Konsequent wäre eine staatliche Bad Bank gewesen, die die Risiken übernimmt." Seiner Meinung nach wäre das Gesetz dann wahrscheinlich von mehr Instituten genutzt worden. "Und die deutsche Kreditwirtschaft stünde heute möglicherweise besser da." Was die Bankenkrise den Staat letztlich kosten wird, lässt sich zum derzeitigen Stand noch nicht abschätzen. Dies hängt nicht zuletzt mit der Entwicklung der Finanzmärkte und auch der Konjunktur zusammen.

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