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29.6.2021

Vor 15 Jahren: Bundestag beschließt Föderalismusreform

Am 30. Juni 2006 stimmte der Bundestag einer Reihe von Änderungen des Grundgesetzes zu, in denen die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern neu geregelt wurden. Der "Föderalismusreform I" folgten weitere Reformwellen.

Die Fahnen der 16 deutschen Bundesländer wehen am Tag der Deutschen Einheit bei Kestert im Rhein-Lahn-Kreis in Rheinland-Pfalz.Die Fahnen der 16 deutschen Bundesländer wehen am Tag der Deutschen Einheit bei Kestert im Rhein-Lahn-Kreis in Rheinland-Pfalz. (© picture alliance / Winfried Rothermel | Winfried Rothermel)

Am 30. Juni 2006 billigte der Deutsche Bundestag die "Föderalismusreform I" mit Stimmen der damals regierenden Großen Koalition aus Union und SPD, die nach der Bundestagswahl 2005 die dafür erforderliche Zweidrittelmehrheit hatte. Eine Woche später, am 7. Juli 2006, stimmte auch der Bundesrat der umfangreichsten Verfassungsreform seit 1949 zu. Die Änderungen traten am 1. September 2006 in Kraft. Die Neuordnung der Beziehungen zwischen Bund und Ländern war das Ergebnis eines langjährigen Aushandlungsprozesses, der bereits in den 1990er Jahren begonnen hatte.

kurz erklärt

Föderalismus in Deutschland

In Deutschland wurde der Föderalismus als staatliches Organisationsprinzip 1949 in Artikel 20 des Grundgesetzes verfassungsrechtlich verankert: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ Ziel war es, nach dem Ende des nationalsozialistischen Einheitsstaates die politischen Machtstrukturen wieder aufzugliedern und das System der "Checks and Balances" zu stärken. Im Gegensatz zu anderen föderalen Staaten wie beispielsweise den USA, wo es eine klare Aufgabentrennung zwischen Washington und den Bundesstaaten gibt, ist der deutsche Föderalismus durch eine enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern gekennzeichnet. Die Länder beteiligen sich über den Bundesrat an der Gesetzgebung, wirken bei Angelegenheiten mit, welche die Europäische Union betreffen, und setzen Bundesgesetze und -vorgaben über ihre Verwaltungen um. Im Grundgesetz ist die Verteilung der Kompetenzen festgelegt.

Die Notwendigkeit einer Reform der Bund-Länder-Beziehungen wurde bereits seit den 1970er Jahren diskutiert. Politikwissenschaftlerinnen und Politikwissenschaftler kritisierten, dass der bundesstaatliche Konsenszwang zwischen Bundesregierung und Länderregierungen effektives Regieren einschränken würde. In den 1990er Jahren kam es immer wieder zu Phasen, in denen einer unionsgeführten Bundesregierung unter Kanzler Helmut Kohl (CDU) eine Mehrheit von SPD-geführten Bundesländern im Bundesrat gegenüberstand.

Nachdem es 1998 bei der Bundestagswahl zu einem Regierungswechsel gekommen war, beschloss die Ministerpräsidentenkonferenz eine "umfassende Überprüfung" föderaler Strukturen mit dem Ziel "der Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung". Die Initiative scheiterte zunächst. Im Oktober 2003 stimmten Bundestag und Bundesrat schließlich für die Einsetzung einer "Föderalismuskommission", der unter Hinzuziehung von Sachverständigen auch Vertreterinnen und Vertreter aus Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Landtagen und Kommunen angehörten. Als Union und SPD ab Herbst 2005 eine gemeinsame Bundesregierung bildeten, fand die Föderalismusreform Eingang in den Koalitionsvertrag.

Föderalismusreform I regelt Gesetzgebungszuständigkeiten

In der Föderalismusreform I wurden insgesamt 25 Änderungen am Grundgesetz beschlossen. Kern der Reform war es, den Anteil der Bundesgesetze, zu denen der Bundesrat zustimmen musste, auf etwa 30 Prozent zu reduzieren. Um dies zu erreichen, wurde den Ländern die Möglichkeit eingeräumt, Verwaltungsverfahren und die Einrichtung von Behörden selbst zu regeln. Dies war vorher bundesgesetzlich geregelt und bedurfte der Zustimmung des Bundesrates.

Zudem räumte die Reform den Ländern mehr Kompetenzen ein. Sogenannte Rahmengesetze des Bundes, die lediglich grundsätzliche Regelungen enthielten und die konkrete Ausgestaltung den Ländern überließen, wurden abgeschafft. Entsprechende Regelungen wurden zwischen Bund und Ländern aufgeteilt: Das Melde- und Ausweiswesen fiel beispielsweise dem Bund zu, während etwa die Besoldung und das Laufbahnrecht der Beamten den Ländern zugeordnet wurde.

Konkurrierende Gesetzgebung und Abweichungsgesetzgebung

Andere Kompetenzen, die vorher durch Rahmengesetze geregelt waren, wurden Teil der "konkurrierenden Gesetzgebung": Demnach können Länder nur Gesetze erlassen, wenn es keine anderweitigen Regelungen auf Bundesebene gibt. Jedoch darf der Bund abschließende Regelungen treffen, die für die Länder bindend sind, sofern bundeseinheitliche Maßnahmen notwendig sind. Dafür wurde die "Erforderlichkeitsklausel" in Bereichen wie Naturschutz, Grundsteuer und Hochschulzulassung sowie -abschlüssen abgeschafft. Das heißt: Der Bund muss seitdem nicht mehr darlegen, warum ein bestimmter Bereich nicht durch Ländergesetze geregelt werden kann.

Außerdem gilt seit der Föderalismusreform I für manche Bereiche eine sogenannte Abweichungsgesetzgebung: In bestimmten Fällen können Länder andere Regelungen erlassen als der Bund, das heißt die Regel "Bundesrecht bricht Landesrecht" ist hier außer Kraft. Das ist zum Beispiel beim Naturschutzrecht sowie in den Bereichen der Landschaftspflege und des Wasserhaushalts der Fall.

Der Länderzuständigkeit wurden das Versammlungsrecht, der Strafvollzug sowie das Ladenschluss- und Gaststättenrecht unterstellt. Beim Hochschulbau sind zudem die Länder allein zuständig, können aber auf freiwilliger Basis mit dem Bund kooperieren – sofern es um den Bau für Forschungsprojekte mit überregionaler Bedeutung geht und die Investitionskosten 5 Milliarden Euro übersteigen. Eine Besonderheit ist auch die Bekämpfung des internationalen Terrorismus, denn obwohl Polizei grundsätzlich "Ländersache" ist, wurde dem Bundeskriminalamt die Kompetenz für den Fall eingeräumt, dass eine bundesweite Gefahr vorliegt.

Schuldenbremse durch Föderalismusreform II

Auf zwei besonders schwierigen Feldern des deutschen Föderalismus kam keine Lösung zustande: Das Thema der Länderfusionen war gleich zu Beginn der Verhandlungen auf unbestimmte Zeit auf Eis gelegt worden. Auch bei der Ausgestaltung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen gab es nur kleine Korrekturen.

Letztere sollten im Mittelpunkt der "Föderalismusreform II" stehen, die eine Kommission ab Dezember 2006 vorbereitete und die am 29. Mai 2009 vom Bundestag und am 12. Juni 2009 vom Bundesrat verabschiedet wurde. Da sich die Vorbereitung dieser Reform zeitlich mit der europäischen Wirtschafts-, Finanz- und Schuldenkrise überlappte, verschob sich der Fokus der inhaltlichen Arbeit jedoch auf die Einrichtung einer deutschen "Schuldenbremse": Der Bund verpflichtete sich, ab 2016 pro Jahr nur noch 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts an Neuverschuldung aufzunehmen. Die Länder durften sich ab 2020 gar nicht mehr neu verschulden. Für Sonderlagen – etwa die Covid-19-Pandemie – wurden Ausnahmemechanismen erlassen. Zudem wurden einige neue Gemeinschaftsaufgaben zur verbesserten Verwaltungszusammenarbeit eingeführt.

Die weiterhin ungelöste Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen bildete den inhaltlichen Bestandteil einer dritten Reformwelle, infolge derer ab 2020 der Länderfinanzausgleich in der vorher geltenden Form abgeschafft wurde.

Kritik: Reform weicht Solidaritätsprinzip auf

Ein zentraler Kritikpunkt an den Änderungen innerhalb der föderalen Ordnung betraf die befürchtete Erosion des Solidaritätsprinzips, nach dem sich Bund und Länder Hilfe zur Selbsthilfe gewähren sollen. So kritisierten beispielsweise Studierendenvertreterinnen und -vertreter, dass die Verschiebung des Hochschulbaus in den Kompetenzbereich der Länder einen Wettbewerbsvorteil für wohlhabendere Bundesländer nach sich ziehe.

Auch die durch die Föderalismusreform II verankerte Schuldenbremse wurde häufig kritisiert – vor allem von Vertreterinnen und Vertretern einer Finanzpolitik , die auf antizyklische Investitionen des Staates setzt. Auch die Frage, wie eine Notsituation definiert wird, die eine Aussetzung der Schuldenbremse rechtfertigt, sorgte wiederholt für Debatten – zuletzt im Falle der Corona-Krise.

Debatten um Föderalismusreform bleiben aktuell

Auch die Kritik an der Handhabung der konkurrierenden Gesetzgebung ist weiterhin aktuell. Im März 2021 wurde der Berliner "Mietendeckel" vom Bundesverfassungsgericht mit der Begründung für nichtig erklärt , die Bundesregierung habe zur Regulierung von Mieten bereits das Gesetz zur sogenannten Mietpreisbremse erlassen. Das soziale Mietrecht falle in die konkurrierende Gesetzgebung, urteilten die Richterinnen und Richter. Das Land Berlin vertrat dagegen den Standpunkt, die Föderalismusreform habe dazu geführt, dass die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Wohnungswesen weggefallen sei.

Vor dem Hintergrund der Corona-Pandemie ist es überdies zu neuerlichen Debatten über die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern gekommen. Das betraf auch die Gesundheitspolitik, die regulär Ländersache ist. In einer Pandemie kann jedoch die Bundesregierung über das Infektionsschutzgesetz einige wichtige Regelungen zur Infektionsbekämpfung erlassen – weil dieser Bereich, anders als die Gesundheitspolitik als solche, in die konkurrierende Gesetzgebung fällt.


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