Arbeitsmarkttendenzen und Arbeitsmarktpolitik in den neunziger Jahren | APuZ 34-35/1991 | bpb.de

I. Die Herausforderungen der neunziger Jahre

Die Wirtschafts-und die Arbeitsmarktpolitik -hier im umfassenden Sinne aller den Arbeitsmarkt intentional beeinflussenden Politiken -stehen im vereinten Deutschland am Beginn der neunziger Jahre vor enormen strukturellen Herausforderungen. Die ostdeutsche Wirtschaft befindet sich durch den schockartigen Übergang von der früheren abgeschotteten sozialistischen Planwirtschaft zu einer offenen, in die arbeitsteilige westliche Weltwirtschaft integrierten Marktwirtschaft in einer tiefen Anpassungs-und Strukturkrise.

Die sogenannte Vollbeschäftigung in der ehemaligen DDR war schon durch Scheinarbeit und Stellenprivilegien letztlich eine Fiktion Im Durchschnitt der Volkswirtschaft erreichte die Arbeitsproduktivität 1989 nur etwa knapp 40 Prozent und -bedingt auch durch Kurzarbeit und Warteschleifen -im zweiten Halbjahr 1990 sogar nicht einmal 30 Prozent des westdeutschen Niveaus Somit entsprach ein Großteil der Arbeitsplätze von 9, 9 Mio. Erwerbstätigen 1989 und noch 8, 5 Mio. Erwerbstätigen im zweiten Halbjahr 1990 ihrer Rentabilität oder Struktur nach nicht den westdeutschen Verhältnissen. Schätzungen, daß im Grunde 70 Prozent der früheren DDR-Arbeitsplätze umzugestalten oder überflüssig sind, scheinen vor diesem Hintergrund keineswegs unrealistisch zu sein. Amerikanischen Berechnungen zufolge sind nach Währungsaufwertung und Lohnerhöhungen in den ehemaligen Kombinaten sogar nur noch acht Prozent der Arbeitsplätze wettbewerbsfähig

Die ostdeutsche Wirtschaft muß sich nunmehr in wenigen Jahren an die inter-und intrasektoralen Strukturtrends und betrieblichen Produktivitätsstandards anpassen, die sich in den westlichen Marktwirtschaften in vielen Jahren oder gar Jahrzehnten herausgebildet haben. Das bedeutet, daß im ehemaligen DDR-Gebiet ein großer Teil der Arbeitnehmer in völlig andere Tätigkeiten überwechseln und seine Qualifikation den neuen Anforderungen anpassen muß.

Den Deutschen stellt sich in diesem Jahrzehnt mithin die große gemeinsame Aufgabe, Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt in der ehemaligen DDR zu sanieren, den enormen Rückstand in Lebensstandard und Lebensqualität von 16 Mio. Deutschen in vertretbarer Zeit aufzuholen und für alle Arbeitswilligen moderne, wettbewerbsfähige Arbeitsplätze zu schaffen. Notwendig wird darüber hinaus, auch den osteuropäischen Nachbar-staaten bei der Umwandlung ihrer bisherigen abgeschotteten sozialistischen Planwirtschaften in offene Marktwirtschaften und bei der Überwindung ihres Entwicklungsrückstandes zu helfen.

Diese Themen beherrschen gegenwärtig die öffentliche Diskussion. Für eine längerfristige Betrachtung darf aber nicht übersehen werden, daß Deutschland und die anderen Industrieländer sich außerdem in der Anfangsphase eines grundlegenden Strukturwandels der gesamten Wirtschaftsund Arbeitswelt befinden Hierfür dürften vor allem die folgenden sechs Mega-Trends maßgebend sein: 1. die zweite technologische Revolution durch grundlegend neue Technologien; 2. die Ökologisierung des Wirtschaftens durch Umweltschutz; 3. die Internationalisierung des Wirtschaftens durch die generelle Tendenz zur Überwindung der Grenzen, in Westeuropa insbesonderedurch die Bildung des EG-Binnenmarktes; 4. die Zunahme der internationalen Wanderungen durch Weltbevölkerungsexplosion, Überwindung der Grenzen, Umwälzungen und Entwicklungsunter-schiede; die Individualisierung des Wirtschaftens durch Wertewandel; die Alterung der Industriegesellschaften durch niedrige Geburtenziffern.

II. Der gespaltene Arbeitsmarkt in Deutschland

1. Arbeitsmarktlage Im Westen ist die Arbeitsmarktlage in den letzten beiden Jahren gekennzeichnet von einem Beschäftigungsboom (1990-91: ca. + 1, 5 Mio. Erwerbstätige) bei gleichzeitigem Anstieg des Arbeitskräfte-potentials (1990-91: ca. + 1, 3 Mio. Erwerbspersonen), im Osten von einer Talfahrt der Beschäftigung (1990-91: ca. -2, 8 Mio. Erwerbstätige) bei gleichzeitigem Rückgang des Arbeitskräfteangebots (1990-91: — 1, 7 Mio. Erwerbspersonen 5) 5). 1991 dürfte demzufolge die Zahl der Arbeitslosen im Westen weiter sinken auf gut 1, 7 Mio. (nach 1, 9 Mio. 1990 und 2, 0 Mio. 1989), im Osten sich dagegen drastisch erhöhen auf im Jahresmittel gut 1, 1 Mio. (nach 0, 24 Mio. 1990 und fiktiver Vollbeschäftigung 1989).

Außerdem kommt es im Osten in beachtlichem Umfang weiterhin zu einer verdeckten Form von Arbeitslosigkeit, nunmehr in Gestalt von offizieller Kurzarbeit. So dürfte die Zahl der Kurzarbeiter im Jahresdurchschnitt 1991 auf rd. 1, 7 Mio. zunehmen nach rd. 0, 76 Mio. 1990. Unter Berücksichtigung eines Arbeitszeitausfalls von rd. 50 Prozent würde sich der Beschäftigungsrückgang -unter sonst gleichen Umständen -in den beiden Jahren 1990 und 1991 statt auf 2, 8 Mio. auf fast 3, 7 Mio. belaufen. Zu beachten ist auch, daß durch die inzwischen verstärkt angelaufenen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) der Bundesanstalt für Arbeit 1991 rd. 180000 Personen beschäftigt werden dürften, andernfalls wäre mit einer noch höheren Beschäftigungsabnahme zu rechnen.

Daß die ostdeutsche Arbeitslosenzahl bislang noch nicht höher ausfällt, ist ferner auf die Abnahme des Arbeitskräfteangebots zurückzuführen. Dieser Rückgang kompensiert 1990 immerhin etwa drei Viertel und 1991 noch wahrscheinlich die Hälfte des Beschäftigungsabbaus. Er ist im Durchschnitt der beiden Jahre zu etwa 50 Prozent die Folge von Abwanderungen und Auspendeln in die alten Bundesländer und zur anderen Hälfte die Folge arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen (Vorruhestand/Altersübergangsgeld und Qualifizierung).

Insgesamt dürften im Jahresdurchschnitt 1991 durch die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen rd. 0, 7 Mio. Erwerbspersonen dem Arbeitskräfteangebot entzogen und ca. 1, 9 Mio. Personen in einem Arbeitsverhältnis gehalten, zusammengenommen also ca. 2, 6 Mio. zunächst vor Arbeitslosigkeit bewahrt werden. Einschließlich der Arbeitslosen werden also bald vier Mio. Personen über die Bundesanstalt für Arbeit bzw. aus dem Bundeshaushalt finanziert.

In den alten Bundesländern ist dagegen in manchen Arbeitsamtsbezirken praktisch die Vollbeschäftigung erreicht. In den Landesarbeitsamtsbezirken Baden-Württemberg und Südbayern betragen die Arbeitslosenquoten nur noch gut 3 Prozent. In vielen Bereichen und Regionen wird über Fachkräftemangel geklagt. Zwei Drittel aller offenen westdeutschen Stellen entfallen auf Facharbeiter und qualifizierte Angestellte 6). Die Arbeitslosigkeit konzentriert sich auf die relativ strukturschwachen Regionen, insbesondere die Küstenregionen und die alten Industriestandorte etwa des Kohle-bergbaus und der Eisen-und Stahlindustrie. Von der schon seit Mitte der siebziger Jahre bestehenden hohen Arbeitslosigkeit sind durch den damit verbundenen langen Ausleseprozeß vor allem die älteren Erwerbspersonen betroffen, zumal, wenn sie noch gesundheitlich beeinträchtigt und unqualifiziert sind. 2. Arbeitsmarktperspektiven Der Arbeitsmarkt der neuen Bundesländer ist zwar bereits unmittelbar nach dem Inkrafttreten der Währungs-, Wirtschafts-und Sozialunion am 1. Juli 1990 sprunghaft in Bewegung geraten. So standen 1990 in den neuen Bundesländern 2, 6 Mio. aufgelösten Beschäftigungsverhältnissen immerhin schon 1, 7 Mio. neue Arbeitsverhältnisse (einschl.1, 2 Mio. Wechselfällen) gegenüber Da nach aller Erfahrung der Aufbau neuer Arbeitsplätze aber mehr Zeit braucht als der Abbau von alten, besteht in Ostdeutschland noch für einige Zeit eine hohe Wahrscheinlichkeit für weitere Beschäftigungsrückgänge. Immerhin ist nach dem Auslaufen des Kündigungsschutzes in der Metallindustrie und der Warteschleife im öffentlichen Dienst im zweiten Halbjahr 1991 mit nicht unerheblichen Entlassungen zu rechnen. Inwieweit die Entlassenen anderweitig aufgefangen werden können, läßt sich heute noch nicht genauer überblicken. Am Jahresende 1991 könnte sich die Erwerbstätigen-zahl nur noch auf gut 6 Mio. belaufen, im Vergleich zu 9, 9 Mio. im Jahresdurchschnitt 1989 bzw. 9, 7 Mio. Ende 1989.

Nach verbreiteter Einschätzung könnten 1992 bei der Produktion die Aufsch 9 Mio. im Jahresdurchschnitt 1989 bzw. 9, 7 Mio. Ende 1989.

Nach verbreiteter Einschätzung könnten 1992 bei der Produktion die Aufschwungkräfte die Ober-hand gewinnen. Im allgemeinen pflegt die Beschäftigung der Produktion zwar nur mit einer geringen zeitlichen Verzögerung zu folgen, doch könnte die Verzögerung in diesem Fall größer sein, da im gesamtwirtschaftlichen Saldo zunächst einmal vor allem der Abbau der umfangreichen Kurzarbeit und der betrieblichen Produktivitätsrückstände zu Buche schlagen dürften. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) rechnet für 1992 im Jahresdurchschnitt zunächst noch mit einer weiteren Abnahme der Beschäftigung um immerhin eine Mio. bei einer Kurzarbeiterzahl von ebenfalls rd. einer Mio. 8) Das Institut der deutschen Wirtschaft hält nach der oberen Variante einer Modellrechnung im Jahresdurchschnitt 1992 bestenfalls rd. 6 Mio. Erwerbstätige, nach der unteren Variante sogar nur noch 4, 8 Mio. Erwerbstätige für möglich 9). Letzteres entspräche lediglich knapp 50 Prozent der Erwerbstätigenzahl von 1989.

Auf der Angebotsseite dürfte der ostdeutsche Arbeitsmarkt in den nächsten Jahren durch weitere Abwanderungen und vermehrtes Auspendeln entlastet werden. Im Zuge der Anpassung an westdeutsche Lebensverhältnisse könnte in den neuen Bundesländern ferner die hohe Frauenerwerbsneigung etwas sinken

Bedenkt man aber den Umfang des nötigen Strukturwandels und allein schon den Zeitbedarf für Investitionen, auch die Erfahrungen Westdeutschlands nach der Währungsreform von 1948 oder die der Entwicklung strukturschwacher Regionen, so könnte es durchaus noch einige Jahre dauern, bis sich die Arbeitsmarktlage Ostdeutschlands durchgreifend bessert. Zeitpunkt und Ausmaß werden dabei nicht zuletzt von der Wirtschafts-, Arbeitsmarkt-und Lohnpolitik beeinflußt werden. Die frühere Beschäftigungshöhe läßt sich allerdings in absehbarer Zeit wohl nicht wieder erreichen

In Westdeutschland könnte sich dagegen der seit 1983 anhaltende Wirtschafts-und Beschäftigungsaufschwung, der in den letzten beiden Jahren sogar häufig nicht mehr für möglich gehaltene Boomausmaße erreichte, nach einer leichten Eintrübung tendenziell fortsetzen. Die hohen staatlichen Transferleistungen an Ostdeutschland werden weiterhin -zumindest teilweise -auch der westdeutschen Wirtschaft zugutekommen. Es spricht ferner vieles dafür, daß die westlichen Industrieländer generell aufgrund der eingangs skizzierten MegaTrends am Beginn einer neuen langen Wachstums-welle stehen, sofern nicht politische Krisen ein größeres Ausmaß annehmen. Nach einem im Frühjahr 1990 vom Institut für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung (IAB) in Zusammenarbeit mit Uwe Westphal von der Universität Hamburg erstellten Szenario könnte es daher in Westdeutschland im Jahr 2000 rd. 2, 5 Mio. Arbeitsplätze mehr geben als 1989

Auf der Angebotsseite dürften die steigende Frauenerwerbsneigung und vor allem die Zuwanderungen an Ausländern, Aussiedlern und Ostdeutschen die potentialmindernden Effekte des Geburtenrückganges mindestens bis zum Jahr 2000 weit überkompensieren. Die Zuwanderungs-und Pendlerströme müßten allerdings schon sehr umfangreich sein, um einen Beschäftigungsanstieg wie im lAB/Westphal-Szenario zu realisieren. Somit besteht in den neunziger Jahren in Westdeutschland zumindest die Chance zu einem weiteren und deutlichen Abbau der Arbeitslosigkeit.

III. Konsequenzen für die allgemeine Wirtschafts-und Arbeitsmarktpolitik

1. Förderung des Strukturwandels In beiden Teilen Deutschlands geht es um den Strukturwandel -wenn auch in völlig unterschiedlicher Dimension und damit auch mit unterschiedlichen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt: -in Ostdeutschland um rasche Sanierung, Modernisierung und Umbau fast der gesamten Arbeitsplatzstruktur und entsprechende Anpassung der Beschäftigtenstruktur, -in Westdeutschland um die sukzessive Anpassung der Strukturen der Arbeitsplätze und der Beschäftigten an die Mega-Trends der neunziger Jahre.

Bei der Arbeitslosigkeit handelt es sich demzufolge in Ostdeutschland in der Terminologie der heutigen Nationalökonomie in erster Linie um (Sach-) Kapitalmangelarbeitslosigkeit, verstärkt durch allgemeine Strukturdiskrepanzen -in der Fachdiskussion auch als mismatch-Probleme bezeichnet -, in Westdeutschland vorwiegend um regionale und andere spezifische mismatch-Probleme

Die Höhe des Wirtschaftswachstums und des zukünftigen Arbeitskräftebedarfs hängt vor allem vom Tempo des Strukturwandels ab Je offensiver die Wirtschaftssubjekte und die Politik auf die Herausforderungen der Zukunft reagieren, desto höher werden Wirtschaftswachstum und Beschäftigung ausfallen, je defensiver reagiert wird, alte Strukturen konserviert und Probleme ungelöst liegengelassen werden, desto ungünstiger. Diesen Zusammenhängen kommt auch in den neuen Bundesländern eine ganz besondere Bedeutung zu. Denn je mehr bzw. länger knappe finanzielle Mittel z. B. für die Weiterbeschäftigung in überholten Strukturen aufgewandt werden, um so länger dauert es, bis neue, zukunftsträchtige Dauerarbeitsplätze entstehen. Bei umgekehrtem Verhalten bestünde allerdings die Gefahr einer plötzlichen Massenarbeitslosigkeit in kaum vorstellbarer Höhe.

Für den Strukturwandel in Ost und West ist generell ein expansives, optimistisches Wirtschaftsklima vorteilhaft. Förderlich ist daher eine WirtSchaftspolitik, die sich möglichst im Konsens mit allen gesellschaftlichen Gruppen sowohl um günstige marktwirtschaftliche Angebotsbedingungen der Wirtschaft als auch um eine stetige Expansion der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage bemüht. Längerfristig angelegte öffentliche Investitionsprogramme auf den Gebieten der öffentlichen Infrastruktur, der Dorf-und Stadterneuerung und des Umweltschutzes sollten dabei genausowenig tabu sein wie allgemeine Steuersenkungen und Investitionserleichterungen. Förderlich sind ferner vorausschauende strukturpolitische Signale (etwa durch Ge-und Verbote oder steuerliche Maßnahmen), die den marktwirtschaftlichen Anpassungsprozeß über die Preise unterstützen.

Bessere Alternativen als Erhaltungssubventionen sind Förderung des Wissens-und Technologie-transfers (etwa durch Beratung und Technologie-zentren), Unterstützung von Klein-und Mittelbetrieben auf den Gebieten der Forschung, Entwicklung und Markteinführung, Förderung von Existenzgründungen auf breiter Front. Dabei sollte nicht nur an den Hochtechnologiebereich gedacht werden. Zukunftsträchtig ist auch die Expansion der verschiedenen Dienstleistungen von der Untemehmensberatung bis zur Altenpflege. Zu überprüfen wären ferner Zulassungsbeschränkungen und andere Regulierungen auf ihre Zweckmäßigkeit hin. Eine Ausweitung der gesetzlichen und tarifvertraglichen Rahmenbedingungen für flexible und individuelle Abweichungen von den Regelarbeitszeiten und Regelaltersgrenzen könnte eine konfliktfreiere und produktivere Nutzung des relativ knapper werdenden Humankapitals erleichtern. Die generelle Verbesserung der Flexibilität des Wirtschafts-und Gesellschaftssystems dürfte zu den wichtigsten Voraussetzungen gehören, den absehbaren Strukturwandel zu bewältigen und damit langfristig Wachstum und Beschäftigung zu sichern. 2. Investitionsförderung Strukturwandel erfordert in der Regel Investitionen in das Sach-und Humankapital. Beschäftigungswirksame Strategien müssen daher in Ost und West vorrangig bei den Investitionen und der Qualifizierung ansetzen. In Ostdeutschland müssen allerdings die Anlageinvestitionen sehr schnell ein riesiges Ausmaß erreichen, damit der Kapital-Stock und somit das Arbeitsplatzpotential in absehbarer Zeit erneuert werden können. Sollen die neuen Bundesländer nicht die ArmenhäuserDeutschlands mit hoher struktureller Arbeitslosigkeit sowie sozialem und politischem Sprengsatz werden, soll ein zweites deutsches Wirtschaftswunder nicht nur im Westen stattfinden, bleibt mithin als entscheidende Strategie zur Schaffung von dauerhaften Arbeitsplätzen nur der massive Transfer von Investitionskapital und Know-How in die neuen Bundesländer.

Privates Kapital wird aber in einer Marktwirtschaft dort angelegt, wo die günstigsten Standortbedingungen für zukünftige Gewinne sind. Nach einer Studie der Prognos AG für das LAB lassen sich die für eine moderne Wirtschaft wichtigsten Standortfaktoren in der EG wie folgt zusammenfassen und gewichten (Summe = 100 Prozent):

-institutioneller Rahmen 35 Prozent, -Produktionskosten 26 Prozent, -technisch-wirtschaftliche Infrastruktur 25 Prozent,

-Zahl und Qualifikation der Arbeitskräfte 14 Prozent.

Bewertet man die Standortfaktoren für Ostdeutschland, ergibt sich im EG-Vergleich eine überaus ungünstige relative Standortposition. Der institutioneile Rahmen und die technisch-wirtschaftliche Infrastruktur Ostdeutschlands befinden sich in einem extrem schlechten Zustand. Bei den Produktionskosten ist durch die drastische Aufwertung der Währung bei gleichzeitiger schockartiger Öffnung der Märkte und durch die ohne Rücksicht auf die Produktivitätsentwicklung erfolgende rasche Anpassung der Löhne an das westdeutsche Niveau ebenfalls ein deutliches Minus anzubringen. Die einzigen positiven Faktoren sind Anzahl und Qualifikation der Arbeitskräfte. Allerdings bedarf die in den neuen Bundesländern bereits vorhandene und nach dem formalen Niveau mit Westdeutschland durchaus vergleichbare Qualifikation dringend der Ergänzung, Anpassung und Neuorientierung.

Berücksichtigt man das heutige Gewicht der Standortfaktoren, so müssen der institutioneile Rahmen und die technisch-wirtschaftliche Infrastruktur mit einem Standortgewicht von 60 Prozent in Ostdeutschland als die entscheidenden Engpaßfaktoren für private Investitionen und damit für eine Erhaltung des Produktionsstandortes Ostdeutschland und einen schnellen Aufholprozeß bezeichnet werden. Dem Aufbau einer funktionsfähigen Verwaltung und Gerichtsbarkeit, der Klärung der Eigentumsfragen sowie massiven öffentlichen Investitionen in die Infrastruktur müßte demzufolge zunächst die höchste Priorität eingeräumt werden Solange die institutioneilen, infrastruktureilen und kostenbedingten Standortnachteile nicht auf ein erträgliches Ausmaß verringert sind, bedürfen außerdem private Investitionen erheblicher staatlicher Sonderanreize, allein schon zum Ausgleich dieser Nachteile. 3. Kostenentlastungen Als marktwirtschaftliche Alternativen oder Ergänzungen zu der arbeitsplatzschaffenden Investitionsstrategie gibt es für ein Land beim Übergang von der Plan-zur Marktwirtschaft mit offenen Grenzen und Währungsaufwertung auf der Arbeitsplatzseite im Prinzip nur noch zwei Möglichkeiten: Erstens die Anpassung der Lohnkosten an die Produktivität, zweitens eine befristete degressive Subventionierung der Produktpreise und/oder der Produktionsfaktoren.

Die lohnpolitische Strategie ist indessen durch die Entwicklung überholt, verstieße auch für eine längere Zeit gegen das Gebot weitgehend einheitlicher Lebensverhältnisse im vereinten Deutschland und würde vor allem die Fachkräfte zur Abwanderung anreizen. Zweifellos kostet jedoch die Eins-zu-Eins-Umstellung der Löhne und ihre rasche Anpassung an das westdeutsche Niveau vor allem in der Industrie mehr Arbeitsplätze als sonst im weltwirtschaftlichen Maßstab auf einen Schritt not-wenig wäre, beschleunigt damit aber auch den Strukturwandel zu einer zukunftsgerechten Wirtschaftsstruktur. Längerfristig hat Ostdeutschland wie die alte Bundesrepublik im internationalen Wettbewerb nur als Hochproduktivitäts-, Hochqualifikations-, mithin auch als Hochlohnland eine Chance.

Während der Neuzugang an Sachkapital auch in Ostdeutschland z. B. durch Investitionszulagen und Abschreibungsvergünstigungen gefördert wird, wurden Lohnkosten bislang nur selten subventioniert. Große Aufmerksamkeit hat kürzlich ein Vorschlag amerikanischer Ökonomen gefunden, statt der Finanzierung von Arbeitslosigkeit den ostdeutschen Betrieben zur leichteren Anpassung an die schockartig veränderten Marktgegebenheiten je Arbeitnehmer befristete degressive Lohnkostenzuschüsse zu zahlen. Dieser Vorschlagbedarf noch einer genaueren Analyse. Auch wenn generelle Lohnkostenzuschüsse zu viele Probleme aufwerfen sollten, wäre jedoch prüfenswert, ob sie nicht für die Startphase mittelständischer Betriebe interessant sein könnten, zumal in Verbindung mit anderen Maßnahmen zur Existenzgründung und Mittelstandsförderung; denn in Ostdeutschland mangelt es gerade an kleinen und mittleren Betrieben, und der Mittelstand ist im allgemeinen besonders lohnkostenempfindlich.

Auch Schillers Vorschlag einer „Ersatzabwertung“ durch einen Mehrwertsteuersatz von Null und durch zusätzliche steuerliche Präferenzen zielt darauf ab, den Aufwertungs-und Wettbewerbs-schock zeitweilig zu kompensieren, setzt jedoch statt bei den Produktionsfaktoren beim Verkauf von Produkten und Diensten auf dem Markt an. Da derartige Steuerpräferenzen allgemein wirken, dürften sie den marktwirtschaftlichen Struktur-wandel im Sinne einer Bestenauslese nur wenig behindern. Allerdings könnte eine „Ersatzabwertung“ angesichts des Umfanges der Investitionsaufgaben vermutlich auch nur einen begrenzten Beitrag zur wirtschaftlichen Anpassung Ost-deutschlands leisten, weshalb Schiller eine drastische Investitionsförderung für unerläßlich hält. 4. Investivlohn Angesichts ausgelasteter Kapazitäten im Westen macht der nötige größere Ressourcentransfer zugunsten öffentlicher und privater Investitionen im Osten güterwirtschaftlich Abstriche beim Verbrauch erforderlich. Aber auch der Umfang des zur Sicherung von Beschäftigung und Lebensgrundlagen nötigen Strukturwandels im Westen erfordert für eine längere Zeit eine Erhöhung der Investitionsquote zu Lasten der Konsumquote. Dies ist in nennenswertem Ausmaß nur möglich, wenn der Anstieg des Konsums breiter Bevölkerungskreise gebremst wird. Hieraus müssen entsprechende Schlußfolgerungen auch z. B. für die Lohn-und Steuerpolitik gezogen werden. Vorschläge, Lohnerhöhungen teilweise vermögenswirksam zu binden, erscheinen daher bedenkenswert. Dadurch können die Investitionen stärker als die Konsumausgaben wachsen, ohne daß sich die reale Einkommens-und Vermögensverteilung zu sehr zu Lasten der Lohnempfänger verändert und es zu inflationären Tendenzen kommt.

IV. Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne

1. Umfang und Stellenwert Die Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne steht zweifellos in den neuen Bundesländern vor ihrer größten Bewährungsprobe seit Inkrafttreten des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) im Jahre 1969. Während es in den alten Bundesländern im wesentlichen um regionale Problembereiche und den Abbau struktureller Verfestigungen der Arbeitslosigkeit geht, versucht sie in den neuen Bundesländern mit einer breiten und großzügigen Anwendung des gesamten arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums in einem bisher nicht gekannten Ausmaß, Auffangmöglichkeiten für die durch den raschen Strukturwandel im Umfang mehrerer Millionen von Arbeitslosigkeit bedrohter Menschen zu schaffen.

Diese Maßnahmen konzentrieren sich gegenwärtig zum einen auf eine Verringerung des angebotenen Arbeitsvolumens über die verschiedenen Formen des von der Bundesanstalt für Arbeit teilweise mitfinanzierten vorgezogenen Ruhestandes und zum anderen auf die volle Ausschöpfung der Möglichkeiten, die das Arbeitsförderungsgesetz bietet. Hierbei handelt es sich neben der Förderung der Arbeitsaufnahme insbesondere um die Maßnahmen zur Fortbildung und Umschulung (FuU), die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sowie um die Finanzierung von Kurzarbeit (vgl. Tabelle).

Die Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik nach dem AFG werden demzufolge 1991 eine Rekordhöhe erreichen Im gesamten Bundesgebiet sollen nach dem Programmhaushalt der Bundesanstalt für Arbeit gut 3, 5 Mio. Personen im Jahres-durchschnitt von den in der Tabelle zusammengestellten Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik profitieren. Etwa zwei Drittel davon entfallen auf die neuen, ein Drittel auf die alten Bundesländer. Bei den bislang absehbaren Arbeitsmarkttendenzen wird die aktive Arbeitsmarktpolitik auch inden nächsten Jahren noch erheblich gefordert sein. Allerdings dürfte die Kurzarbeit zugunsten von ABM und FuU sowie der in den neuen Bundesländern entstandenen Arbeitsförderungsgesellschaften an Gewicht verlieren.

Die Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne kann allerdings nur flankierend zur globalen Wirtschafts-und Arbeitsmarktpolitik tätig werden, indem sie im Sinne einer „Brückenfunktion“ kurzfristig den Arbeitsmarkt entlastet Übergänge in Altemativrollen erleichtert und die Anpassung der Arbeitskräfte an den Wandel der Arbeitswelt individuell fördert. Abgesehen von den Bildungsmaßnahmen handelt es sich oft nur um zweitbeste Lösungen. Ohne genügend rentable Dauerarbeitsplätze würde sie auch schnell an ihre finanziellen Grenzen stoßen.

Angesichts der zweifellos großen psychologischen, sozialen und politischen Problematik und den Gefahren eines abrupten Wechsels von formaler Vollbeschäftigung zu Massenarbeitslosigkeit sollte allerdings der Beitrag der Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne auch nicht unterschätzt werden. So können viele der von Freisetzung Bedrohten im vorzeitigen Übergang in den Ruhestand eine akzeptable Alternative zur Erwerbstätigkeit bzw. Arbeitslosigkeit sehen oder für eine Übergangszeit in Kurzarbeit und in Qualifizierungs-oder auch in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aufgefangen werden, zumal Arbeitsaufgaben mehr als genug vorhanden und Qualifizierungsmaßnahmen in vieler Hinsicht sinnvoller sind als Erwerbslosigkeit. Die arbeitsmarktpolitischen Alternativen des AFG zur Arbeitslosigkeit sollten finanziell allerdings im Interesse des notwendigen Strukturwandels so ausgestattet werden, daß von den Arbeit und Qualifikation schaffenden Maßnahmen (ABM, Fuü) wesentlich stärkere Anreize ausgehen als von denen, die lediglich den Arbeitsausfall subventionieren (Kurzarbeit). Einen Schritt in diese Richtung bedeutet die Änderung der Kurzarbeitergeldregelung gemäß Paragraph 63 Abs. 5 AFG für das ehemalige DDR-Gebiet zum 1. Juli 1991, wobei die Sonderregelung jedoch bis Ende dieses Jahres verlängert wurde.

In den neuen Bundesländern erscheint es überdies empfehlenswert, die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen auf regionale Brennpunkte zu konzentrieren, da die räumliche Verteilung der starken Arbeitsplatzverluste -bedingt durch die Monostrukturen der Wirtschaft in der ehemaligen DDR -äußerst unterschiedlich ist „Eine sinnvolle Abstimmung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen mit regionalen strukturpolitischen Erfordernissen kann mehr als die üblichen . flankierenden* Wirkungen zeitigen: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen schaffen sofort Beschäftigungsverhältnisse und können die Infrastruktur und damit zugleich auch langfristig die Angebotsbedingungen für die Wirtschaft verbessern und die Investitionshemmnisse beseitigen helfen. Sie können z. B. auch durch Sanierung von Gewerbeflächen (vielleicht des Betriebs, in dem zuvor gearbeitet wurde) zugleich dem Umweltschutz und dem wirtschaftlichen Wiederaufschwung dienen.“ Generell wird es notwendig sein, die arbeitsmarktpolitischen Instrumente den besonderen Bedingungen in den neuen Bundesländern anzupassen und auch neue Wege im Sinne einer offenen, experimentellen Arbeitsmarktpolitik zu beschreiten. 2. Vorzeitiger Rentenübergang In den alten Bundesländern wurde bereits ab Mitte der siebziger Jahre die Strategie des vorzeitigen Rentenübergangs zum wichtigsten politischen Ansatzpunkt zur Verringerung der Erwerbsbeteiligung. Zwar erfolgte die Einführung der flexiblen Altersgrenze ab dem 63. Lebensjahr ursprünglich allein aus sozialpolitischen Erwägungen heraus, doch entstand damit gleichzeitig ein zusätzliches wirkungsvolles Arbeitsmarktventil, das im Verlauf der anschließenden gravierenden Verschlechterung der Lage auf dem Arbeitsmarkt deutlich Wirkung zeigte. Ab 1976 stiegen überdies die Zugänge in die Rente ab dem 60. Lebensjahr wegen Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenruhegeld, sog. „ 59erRegelung“). Von 1979 an kam es zu einer deutlichen Verlagerung zum vorgezogenen Altersruhegeld ab dem 60. Lebensjahr aufgrund von Schwer-behinderung oder Berufs-oder Erwerbsunfähigkeit. Vom 1. Mai 1984 bis zum 31. Dezember 1988 ermöglichte die Vorruhestandsregelung ab dem 58. Lebensjahr gut 200000 älteren Arbeitnehmern ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsprozeß

In den neuen Bundesländern ist gegenwärtig eine Vorruhestandsregelung ab dem 57. Lebensjahr in Kraft, die noch wesentlich stärker zur Entlastung des Arbeitsmarktes beiträgt. Durch sie dürfte die registrierte Arbeitslosigkeit im Durchschnitt des Jahres 1991 um rund 400000 verringert werden. Dazu kommt seit neuestem die Möglichkeit des Bezugs eines vorgezogenen Altersübergangsgeldes ab dem 55. Lebensjahr, von der in der Mitte des Jahres 1991 bereits etwa 150000 Personen Gebrauch machten.

Wie die Erfahrungen in den alten Bundesländern zeigen, stellt die Ausgliederung älterer Arbeitnehmer einen gewichtigen Puffer auf dem Arbeitsmarkt dar. Fortschreitendes Alter und Langzeitarbeitslosigkeit gehen Hand in Hand. Das IAB hat von jeher deutlich gemacht, daß Herabsetzungen bzw. Flexibilisierungen der Altersgrenze durchaus die Chance bieten, entlastend auf den Arbeitsmarkt zu wirken. Insbesondere verlangt die derzei- tige Ausnahmesituation auf dem Arbeitsmarkt in den neuen Bundesländern, diese Chancen auch weiterhin intensiv zu nutzen, zumal das frühere Ausscheiden aus dem Erwerbsleben von vornherein befristet oder je nach Arbeitsmarktlage flexibel gestaltet werden kann. Die Vorruhestandsregelung in den alten Bundesländern hat einmal mehr gezeigt, daß sowohl aus individueller als auch aus gesellschaftlicher Sicht die Alternative Vorverrentung der Alternative Arbeitslosigkeit vorzuziehen ist.

In langfristiger Sicht resultiert politischer Handlungsbedarf insbesondere wegen des enormen Alterungsprozesses der Bevölkerung allerdings möglicherweise in Richtung auf eine Wiederanhebung der Erwerbsquote der Älteren Entsprechende Weichen wurden bereits mit dem Rentenreformgesetz des Jahres 1990 gestellt. Ohne gleichzeitigen Ausbau der Weiterbildung könnte dies aber auch zu vermehrter struktureller Arbeitslosigkeit bei den älteren Erwerbspersonen fuhren 3. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Neben die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen auf Grundlage des AFG treten in diesem und im nächsten Jahr die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Rahmen des „Gemeinschaftswerks Aufschwung Ost“. Anders als die klassischen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen -die ja stets eine Personenförderung darstellen -können diese neuen ABM auch als Projektförderung durchgeführt werden. Der bedeutendste Unterschied zu den ABM nach dem Arbeitsförderungsgesetz ist die Regelung, daß auch die Planung und Vorbereitung der Maßnahme gefördert werden kann und für Sachkosten Zuschüsse gewährt werden. Sie sind der Höhe nach allerdings begrenzt auf ein Drittel der Lohn-kosten. Daneben kann aus Mitteln der Bundesanstalt für Arbeit eine höhere Sachkostenfinanzierung auf Darlehensbasis erfolgen.

Anstelle des Darlehens der Bundesanstalt könnten auch andere Förderungsmittel in Anspruch genommen werden -denn neben den vielen Förderungstöpfen des Bundes gibt es inzwischen auch Landesprogramme (z. B. „Arbeit für Mecklenburg-Vorpommern“), die häufig ebenfalls Sachkostenzuschüsse vorsehen. Mit Phantasie und „Kombinationsgabe“ kann daher so mancher Träger eine fast hundertprozentige Fremdfinanzierung erreichen. Gerade für Kommunen ist dies eine einmalige Chance.

Bei den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen dieser Art geht es vor allem um Großprojekte. Bevorzugt sollen nach den Vorgaben der Bundesregierung Maßnahmen gefördert werden, die geeignet sind, insbesondere die soziale, wirtschaftsnahe und ökologische Infrastruktur zu verbessern und eine größere Zahl von Arbeitnehmern zu beschäftigen (z. B. Verbesserung der wirtschaftsnahen Infrastruktur und der Umwelt, Maßnahmen im Bereich der baulichen Instandsetzung, Verbesserung der Infrastruktur).

Um die beruflichen Chancen der in den ABM beschäftigten Arbeitnehmer für die Zeit danach zu verbessern, können bis zu 20 Prozent der Arbeitszeit für Qualifizierung genutzt werden. Der Zeit-anteil für die Qualifizierung (z. B. jeder fünfte Tag) kann auch zu größeren Zeitabschnitten zusammengefaßt werden. Lernblöcke unterbrechen also Arbeitsblöcke.

Angesichts des ungeheuren Nachhol-und Sanierungsbedarfs in den neuen Bundesländern ist heute schon an eine Verlängerung der Förderung derartiger „Mega-ABM" im Rahmen des „Gemeinschaftswerks Aufschwung Ost“ über das Jahr 1992 hinaus zu denken. 4. Qualifizierungsmaßnahmen Die Weiterbildung der Erwerbstätigen dürfte generell -insbesondere aufgrund der schwach besetzten Nachwuchsjahrgänge und angesichts des bereits bestehenden Fachkräftemangels -zu einer Schlüsselgröße für die Bewältigung des vor uns liegenden grundlegenden Strukturwandels in Wirtschaft und Arbeitsmarkt werden. Die längerfristige Sicherung eines hohen Beschäftigungsstandes erfordert -neben der Qualitätssteigerung der Erst-ausbildung und der Umgestaltung der Erstausbildung in Richtung auf eine breite Grundausbildung -vor allem den massiven Ausbau der Weiterbildung auf allen Ausbildungsstufen. Nach der Qualifizierungsoffensive für die Arbeitslosen und für die Ostdeutschen wird eine dauerhafte Weiterbildungsoffensive für alle Erwerbstätigen benötigt, um den Engpaßfaktor Humankapital zu mehren.

Auch die Fortbildungs-und Umschulungsmaßnahmen nach dem AFG werden in den neuen Bundesländern noch auf Jahre hinaus eine herausragende Rolle zu spielen haben Formal gesehen verfügt Ostdeutschland über ein gut ausgebildetes Potential an Arbeitskräften. Inhaltlich sind die in der DDR bisher vermittelten Qualifikationen jedoch in vielen Bereichen nicht auf dem Stand, der für die Beherrschung moderner Produktionsmethoden sowie Verwaltungs-und Kommunikationstechniken erforderlich ist. Auch mangelt es an den für eine Marktwirtschaft nötigen Kenntnissen, Erfahrungen und Einstellungen. In den neuen Bundesländern bedarf also die vorhandene Qualifikation der Ergänzung, Anpassung und Neuorientierung, sie ist aber von allen Standortfaktoren der mit dem größten Entwicklungs-und Produktivitätspotential. Nicht nur Investitionen in das Sachkapital, sondern auch die in das Humankapital werden den Strukturwandel zu einer wettbewerbsfähigen Wirtschaft entscheidend voranbringen. * Die Entwicklung insbesondere praxisorientierter Qualifizierungskonzepte muß vor Ort in enger Kooperation zwischen Kommunen, freien Trägern und den Arbeitsämtern mit ihren Selbstverwaltungsorganen geleistet werden. Sie sind es auch, die die Qualitätskontrolle der einzelnen Bildungseinrichtungen mit strengen Maßstäben vornehmen müssen, damit es nicht zu der von Staudt befürchteten „Dequalifikation durch Weiterbildung“ oder „Verschwendung von Steuergeldern" kommt. Negative Einzelerscheinungen, die für eine Übergangsphase nie völlig auszuschließen sind, dürfen jedoch nicht dazu verleiten, Weiterqualifizierung auf diesem Wege in toto abzulehnen.

Im Prozeß der Umstellung auf neue Strukturen muß für den einzelnen die Botschaft gelten: Auch für unsichere Aussichten lohnt sich Qualifizierung, denn ohne sie wächst die Unsicherheit rasch an. Qualifizierung verschafft Wettbewerbsvorteile, sie erhöht nicht nur in der Übergangsphase, sondern auch langfristig die Beschäftigungschancen und wirkt damit einer strukturellen Verfestigung der Arbeitslosigkeit entgegen. Interessant ist in diesem Zusammenhang schließlich der Vorschlag, „Qualifizierungsgutscheine“ den Arbeitslosen in den neuen Bundesländern zur Verfügung zu stellen. Der entscheidende Vorteil dieses Konzepts ist für den einzelnen, daß er sich frei entscheiden kann, wo er qualifiziert werden will: im alten oder in einem neuen Betrieb, in einer privaten oder einer kommunalen Qualifizierungsgesellschaft oder bei anderen privaten oder öffentlichen Trägern. „Für die Anbieter von Qualifizierungsmaßnahmen würde dieses Modell bedeuten, daß sie sich im Wettbewerb untereinander um den Erhalt von Qualifizierungsgutscheinen bemühen müßten. Damit wür-den nur solche Qualifizierungsprogramme am Markt bestehen können, für die tatsächlich ein Bedarf vorhanden ist und die vom Preis-LeistungsVerhältnis her attraktiv sind.“ 5. Arbeitsförderungsgesellschaften In der Öffentlichkeit gegenwärtig heftig diskutiert wird die Rolle von Arbeitsförderungsgesellschaften im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik für die neuen Bundesländer. Dabei geht es zum einen um die Beschäftigungsgesellschaft als Träger von ABM bzw. „Mega-ABM“ und zum anderen um die Qualifizierungsgesellschaft als Träger von Fortbildung und Umschulung. Daneben sind noch Abbaugesellschaften durch Kurzarbeit im Gespräch, bei denen allerdings bereits die formalrechtliche Absicherung in Zweifel steht.

Die generellen Bedenken gegen derartige Gesellschaften reichen von der Gefahr der Verzögerung des Einsatzes des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums über die bürokratische Verkrustung und Erhaltung überkommener Strukturen bis hin zu einer „gigantischen Beschäftigungstherapie für ein ganzes Volk“. Sicherlich richtig ist, daß sie allein aus arbeitsförderungsrechtlicher Sicht entbehrlich sind. Dennoch vertreten inzwischen Gewerkschaften und Arbeitgeber gemeinsam die Auffassung, daß zur Abfederung des schmerzlichen Umstrukturierungsprozesses der Wirtschaft in den neuen Bundesländern zusätzlich zum AFG organisatorische Verfahrensweisen in einem speziellen Aktivitätsverbund in Form von Arbeitsförderungsgesellschaften gefragt sind Sie sollen inhaltlich für die professionelle Durchführung aller von der Bundesanstalt finanziell geförderten Maßnahmen stehen. Beide Seiten wollen also die zu entlassenden Arbeitskräfte nicht ins Bodenlose fallen lassen und haben deshalb am 17. Juli 1991 zusammen mit der Treuhandanstalt und den fünf neuen Bundesländern eine gemeinsame Rahmen-vereinbarung zur Bildung von „Gesellschaften zur Arbeitsförderung, Beschäftigung und Strukturentwicklung (ABS)“ verabschiedet

Wichtig ist dabei, daß das eigentliche Ziel der Arbeitsförderungsgesellschaften eine offensive Sanierungs-und Qualifizierungsstrategie sein muß. Nicht „Zwischenlagerung“ -dieses böse Wort macht bereits die Runde -sondern die Schaffung sinnvoller Arbeitsplätze im Rahmen des aktiven Aufbaus und der Umstrukturierung der ostdeut-schen Wirtschaft sowie die Erhöhung der Chancen der einzelnen für die neuen Arbeitsaufgaben durch sachgerechte Qualifizierung müssen oberste Priorität haben.

V. Schlußbemerkungen

Die aktive Arbeitsmarktpolitik leistet zwar einen beachtlichen Beitrag zur Linderung der Arbeitsmarktprobleme im Westen und im Osten Deutschlands, lösen kann sie die Probleme jedoch nicht. Dazu kommt, daß diese Maßnahmen nur für eine begrenzte Zeit entlastend wirken. Eine Situation in den Jahren 1992/93, in der Hunderttausende von Teilnehmern an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen nach deren Abschluß massenhaft in erneute Arbeitslosigkeit übergehen, wäre wirtschaftlich, sozial und politisch ein Problem. Deswegen besteht die Hauptaufgabe in der Schaffung neuer Arbeitsplätze -und zwar solcher, die sich selbst tragen. Ohne diese führt die „Brücke der Bundesanstalt für Arbeit“ ins Leere. Subventionierte Arbeitsplätze, ob in Beschäftigungsgesellschaften oder in anderen organisatorischen Einbindungen, können keine Dauerlösung sein. Nur wenn alle Kräfte primär für eine offensive, investive Politik eingesetzt werden, kann Ostdeutschland in mittlerer Frist wieder zu einem attraktiven Standort für privates Kapital und für Arbeit werden.