Der CFA-Franc | Geldpolitik | bpb.de

"France Dégage!" – "Frankreich, hau ab!": Diese unmissverständliche Parole prangte 2018 in roten Lettern an mehreren Wänden in Dakar, der Hauptstadt Senegals. Die Organisation Front pour une Révolution anti impérialiste populaire et panafricaine (Front für eine panafrikanische antiimperialistische Revolution; FRAPP) gab diese Losung als Teil einer Kampagne aus, mit der sie den vollständigen Rückzug Frankreichs aus der Verwaltung des CFA-Franc forderte, der Währung, die von Senegal und 13 anderen Ländern in Afrika südlich der Sahara verwendet wird. Die Aktivisten sind nicht die ersten, die diese Forderung stellen: Seit Jahrzehnten sind politische Führungskräfte, Wirtschaftswissenschaftler und Bürger davon überzeugt, dass der aus der Kolonialzeit stammende CFA-Franc abgeschafft werden sollte.

Produkt der Kolonialgeschichte

Die Geschichte des CFA-Franc beginnt nach dem Zweiten Weltkrieg. Die französische Wirtschaft liegt in Trümmern. Nahrungsmittel sind knapp, die industriellen Kapazitäten des Landes weitgehend zerstört. Da die landeseigenen Goldreserven erschöpft sind, hat Frankreich Schwierigkeiten, seine Importe zu bezahlen und den Kurs seiner Währung, des Franc, der auch im größten Teil seines Kolonialreichs verwendet wird, aufrechtzuerhalten. Die französische Übergangsregierung sieht sich gezwungen, den Franc gegenüber dem US-Dollar und dem britischen Pfund abzuwerten. Sie entscheidet sich allerdings für verschiedene Abwertungsraten: eine für das Mutterland und eine für die Kolonien, in denen die Inflation geringer ist. Damit werden am 26. Dezember 1945 neue Währungseinheiten geschaffen, einschließlich derjenigen, die in den afrikanischen Kolonien südlich der Sahara in Umlauf gebracht werden sollen: Der Franc des Colonies françaises d’Afrique (CFA-Franc) ist geboren.

Die provisorische französische Regierung meldet den CFA-Franc beim Internationalen Währungsfonds (IWF) mit einer außergewöhnlichen Parität an: 1 CFA-Franc entspricht 1,70 Französischen Franc, die Kolonialwährung hat also einen höheren Außenwert als die französische. Während des Krieges war der Handel zwischen "Mutterland" und Kolonien heruntergefahren worden. Mit einem zu hoch bewerteten CFA-Franc kann Frankreich – das zu dem Zeitpunkt nicht in der Lage ist, im internationalen Wettbewerb zu bestehen – nun die in der Zwischenzeit verlorenen Marktanteile zurückerobern, somit auch seine Rohstoffversorgung sichern und von seiner Monopolstellung auf den afrikanischen Absatzmärkten profitieren. Ein starker CFA-Franc macht die Produkte aus dem Mutterland günstiger. Gleichzeitig verringert er die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Produkte aus den Kolonien, die daher gezwungen sind, vermehrt ins Mutterland zu exportieren.

Nun hätte man denken können, dass sich 1960, als die meisten französischen Kolonien in Afrika südlich der Sahara ihre Unabhängigkeit erlangen, alles ändert. Doch als Gegenleistung für die Unabhängigkeit zwingt Frankreich die zu einem großen Teil von ihm selbst ausgebildeten Führungskräfte dieser Staaten, "Kooperationsabkommen" zu unterzeichnen, die Frankreich ermöglichen, sein ehemaliges afrikanisches Reich weiterhin zu kontrollieren. Diese Abkommen decken verschiedene Bereiche ab – etwa Außenpolitik, Verteidigung, Handel, Bildung sowie Gewinnung von Rohstoffen und strategisch wichtigen Produkten. In Bezug auf die Währung verlangen sie die Beibehaltung des CFA-Franc. Frankreich ist damit während der sukzessiven Auflösung der ehemaligen kolonialen Währungsräume die einzige Macht, die ihr koloniales Währungsimperium, die Franc-Zone, beibehalten kann.

Vor diesem Hintergrund stoßen Staaten, die ihre Währungssouveränität wiedererlangen wollen, auf eine feindselige Haltung Frankreichs, so etwa Guinea. Zwei Jahre nach seiner Unabhängigkeit im Jahr 1958 führt es eine nationale Währung ein. Als Vergeltung für diesen Schritt, der andere Länder in seinem Einflussbereich auf die Idee einer monetären Emanzipation bringen könnte, organisiert Frankreich eine Operation zur Destabilisierung der guineischen Wirtschaft. Sein Geheimdienst stellt gefälschte Guinea-Franc-Noten her und bringt sie im Land in Umlauf. Als Mali 1962 seine eigene Währung einführt und die Franc-Zone verlässt, drängt Paris die anderen Länder der Franc-Zone zur Einführung von Handelshemmnissen. Mali gibt schließlich nach und wird 1967 wieder Mitglied der Franc-Zone. Sylvanus Olympio, der erste Präsident von Togo, wird 1963 von einer Gruppe togoischer Militärs, die eng mit Frankreich verbunden sind, ermordet, als er kurz davorsteht, eine nationale Währung einzuführen. Zwei Länder in Subsahara-Afrika verlassen 1973 die Franc-Zone: Mauretanien und Madagaskar.

Das CFA-System

Das Kürzel CFA steht heute für zwei verschiedene Währungen: den Franc de la Communauté financière africaine (Franc der afrikanischen Finanzgemeinschaft) und den Franc de la Coopération financière en Afrique centrale (Franc der finanziellen Zusammenarbeit in Zentralafrika). Der erste wird von der Westafrikanischen Zentralbank (BCEAO) für die acht Länder emittiert, aus denen die 1962 gegründete Westafrikanische Währungsunion (UMOA) besteht: Benin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Mali, Niger, Senegal, Togo und Guinea-Bissau, eine ehemalige portugiesische Kolonie, die 1997 Mitglied wurde. Der zweite wird von der Zentralafrikanischen Zentralbank (BEAC) für die sechs Länder ausgegeben, aus denen die Zentralafrikanische Wirtschafts- und Währungsunion (CEMAC) besteht: Kamerun, Gabun, Republik Kongo, Zentralafrikanische Republik, Tschad und Äquatorialguinea, eine ehemalige spanische Kolonie, die der Gruppe 1985 beigetreten ist (Abbildung). Die CFA-Banknoten werden von der Druckerei der Banque de France und die Münzen von der französischen Münzprägeanstalt Monnaie de Paris hergestellt.

Beide CFA-Francs funktionieren auf die gleiche, auf vier Grundsätzen beruhende Weise. Der erste Grundsatz besteht im festen Wechselkurs des CFA-Franc gegenüber dem französischen Franc, der 1999 durch den Euro ersetzt wurde. Der zweite Grundsatz betrifft den freien Geld- und Kapitaltransfer zwischen den Ländern der beiden CFA-Blöcke sowie zwischen jedem einzelnen von ihnen und Frankreich. Der dritte Grundsatz ist die Garantie der unbegrenzten Konvertierbarkeit durch das französische Finanzministerium, also das Versprechen der französischen Staatskasse, der BCEAO und der BEAC die entsprechenden Euro-Beträge zu leihen, wenn die Höhe ihrer Devisenreserven es ihnen nicht erlaubt, ihre Zahlungsverpflichtungen gegenüber dem Ausland zu erfüllen. Als Gegenleistung für diese "Garantie" haben beide Zentralbanken französische Vertreter in ihren Gremien, die die Währungs- und Wechselkurspolitik mit einem impliziten Vetorecht kontrollieren. Darüber hinaus müssen sie – gemäß dem vierten Grundsatz, der Zentralisierung der Währungsreserven – die Hälfte ihrer Währungsreserven auf einem "Operationskonto", einem Sonderkonto des französischen Finanzministeriums, deponieren.

Frankreichs ungebrochene Dominanz

Mit der Einführung des Euro im Jahr 1999 musste Frankreich einen kleinen Teil seiner Souveränität über die CFA-Francs abtreten. Obwohl die Einführung der europäischen Einheitswährung eine Gelegenheit hätte sein können, die Franc-Zone abzuschaffen, war den französischen Behörden daran gelegen, sie unverändert beizubehalten. Nach einer Auseinandersetzung mit einigen ihrer europäischen Partner, darunter Deutschland, und ohne Mitspracherecht der betroffenen afrikanischen Länder erreichte die französische Regierung schließlich, was sie wollte, allerdings mit einem kleinen Zugeständnis. Sie musste akzeptieren, dass den politischen und geldpolitischen Behörden der Eurozone ein Kontrollrecht über den CFA-Franc eingeräumt wurde. Am 23. November 1998 erließ der Rat der Europäischen Union eine Entscheidung, die Frankreich verpflichtet, den Wirtschafts- und Finanzausschuss vor jeder geplanten Änderung des Wechselkurses gegenüber dem Euro zu informieren und die Zustimmung seiner europäischen Partner einzuholen, wenn die Garantie der unbegrenzten Konvertierbarkeit verändert oder ein neues Mitglied in die Franc-Zone aufgenommen werden soll. Auf diese Weise wurde der CFA-Franc zu einer Art "CFA-Euro" unter der doppelten Aufsicht Frankreichs und der Eurozone.

Angesichts der zunehmenden Kritik beschloss Frankreich 2019 zusammen mit Côte d’Ivoire, die Funktionsweise des Systems zu ändern, allerdings nur für den westafrikanischen CFA-Franc der UEMOA. Es beendete die Verpflichtung der BCEAO, die Hälfte ihrer Devisenreserven beim französischen Finanzministerium zu hinterlegen und zog seine Vertreter aus den Gremien der BCEAO zurück. Im Gegensatz zu den Behauptungen der meisten französischen Medien, die vorschnell vom "Ende des CFA-Franc" sprachen, setzte die französische Regierung gleichzeitig Maßnahmen durch, die es ihr ermöglichen, im Rahmen ihrer "Garantie" auch weiterhin die Geld- und Wechselkurspolitik der BCEAO zu überwachen und zu kontrollieren und in Krisensituationen oder bei Bedarf französische Vertreter in ihre Gremien zurückzuholen.

Das gesamte CFA-System und die dominante Stellung Frankreichs darin beruhen auf der "Garantie der unbegrenzten Konvertierbarkeit" des französischen Finanzministeriums. Im Gegensatz dazu, was die französischen Behörden glauben machen wollen, ist diese Garantie in Wirklichkeit jedoch nur nominell: Frankreich hat ein ganzes Arsenal von Regeln aufgestellt, die es ihm ermöglichen, die Garantie niemals einlösen zu müssen. Das CFA-System ist so konzipiert, dass die BCEAO und die BEAC gezwungen sind, einen hohen Deckungsgrad der Geldschöpfung (das Verhältnis zwischen den gesamten offiziellen Devisenreserven und den Verbindlichkeiten der Zentralbank) aufrechtzuerhalten. Und in den seltenen Fällen, in denen Frankreich diese angebliche Garantie hätte gewähren müssen, hat es sein Versprechen nicht gehalten. Dies zeigt sich in der Abwertung des CFA-Franc um 50 Prozent im Jahr 1994, die Frankreich zusammen mit dem IWF und ohne Zustimmung der meisten afrikanischen Regierungen beschloss.

Gewinner und Verlierer

Frankreich hat deshalb so sehr darum gekämpft, dem CFA-System eine außergewöhnliche Langlebigkeit zu verleihen, weil es ihm weiterhin Vorteile bringt. Laut einer Umfrage des französischen Außenministeriums betrachten 96 Prozent der französischen Unternehmen, die in Afrika tätig sind, den CFA-Franc als Geschäftsvorteil. In der Tat können sie ihr Kapital und ihre Einkünfte leicht transferieren, ohne Transferrisiko (keine Schwierigkeiten mit der Verfügbarkeit von Devisenreserven) und Wechselkursrisiko (keine Schwankungen des Euro-CFA-Franc-Wechselkurses). Außerdem haben sie in einer verschärften internationalen Wettbewerbssituation Zugang zu interessanten Absatzmärkten. Während derzeit etwa 2,8 Prozent der weltweiten Exporte aus Frankreich stammen, lieferte das Land im Zeitraum zwischen 2012 und 2020 zwischen 13 und 14 Prozent der Importe der UEMOA. Trotz des Rückgangs ihrer Marktanteile zugunsten der "panafrikanischen" Banken spielen die französischen Banken weiterhin eine privilegierte Rolle in der Franc-Zone. Ein im Oktober 2021 veröffentlichter Bericht der Nichtregierungsorganisation Oxfam und der Plattform Dette et Développement unterstreicht beispielsweise, dass sie seit 2009 "an fast allen internationalen Anleiheemissionen " Senegals beteiligt sind und dabei hohe Renditen erzielen.

Trotz der wirtschaftlichen Stagnation Frankreichs profitiert es zwar weiterhin unverhältnismäßig vom für die Außenwelt relativ geschlossenen Markt der Franc-Zone. Doch ist es immer weniger in der Lage, die Vorteile zu monopolisieren, die das System als Extraktionsmechanismus bietet. Davon abgesehen bleibt der CFA-Franc ein politisches Kontrollinstrument, dessen finanzielle Kosten für Frankreich praktisch gegen Null gehen, denn seine "Garantie" ist ja nur eine vermeintliche. Mehr noch, das CFA-System kann für Frankreich ein wirksames Repressionsinstrument sein, das ihm ermöglicht, den Kurs der Länder der Franc-Zone nach seinen Interessen zu lenken. Während der Krise nach den Wahlen in Côte d’Ivoire im Jahr 2011 nutzte Frankreich die BCEAO und die im Land tätigen französischen Banken, um Druck auf den scheidenden Präsidenten Laurent Gbagbo auszuüben und Alassane Ouattara, den Protegé des französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy, besser zu unterstützen. Es gelang Frankreich, der ivorischen Regierung den Zugang zu ihren Konten zu verwehren und die finanziellen Beziehungen des Landes mit dem Ausland zu unterbrechen.

Zu den Nutznießern des Status quo gehören auch die afrikanischen Regierenden. Die Langlebigkeit ihrer Macht hängt stark von guten Beziehungen zu Frankreich und auch davon ab, dass sie die Beibehaltung des CFA-Franc nicht in Frage stellen. Der Fall der CEMAC-Länder, mit Ausnahme der Zentralafrikanischen Republik, ist besonders aufschlussreich: Ihre Führungskräfte bleiben lebenslang an der Macht, und nach ihrem Tod ist die Nachfolge oft dynastisch. Weitere Nutznießer sind die Mittel- und Oberschicht. Sie profitieren von einem überbewerteten Wechselkurs, der es ihnen ermöglicht, einen Lebensstil aufrechtzuerhalten, der weitgehend auf dem Konsum von Importprodukten beruht, wie der französisch-ägyptische Ökonom Samir Amin betont: "Der CFA-Franc ist für 20 Prozent der Bevölkerung vorteilhaft."

Die Befürworter des CFA-Franc neigen dazu, seine Berechtigung damit zu begründen, dass er "Währungsstabilität", also einen dauerhaften festen Wechselkurs und Inflationsraten ermöglicht hat, die weit unter dem afrikanischen Durchschnitt liegen. Aber sie führen die Argumentation selten bis zum Ende fort: Hat die Mitgliedschaft in der Franc-Zone den wirtschaftlichen Fortschritt gefördert? Was ist die Gegenleistung für diese Währungsstabilität? Wer profitiert wirklich davon? Ein Blick auf die Fakten zeigt, dass die Länder, die den CFA-Franc verwenden, sozioökonomisch weltweit zu den Schlusslichtern zählen. Drei von ihnen, Niger, die Zentralafrikanische Republik und der Tschad, belegen die letzten Plätze im UN-Index für menschliche Entwicklung. Neun der vierzehn CFA-Länder gehören zu den am wenigsten entwickelten Ländern (Least Developed Countries). Die anderen haben häufig starke wirtschaftliche Einbrüche erlitten. Dies ist der Fall bei Gabun, Kamerun und Côte d’Ivoire. Nach den Entwicklungsindikatoren der Weltbank hatte Côte d’Ivoire, die größte Volkswirtschaft der Franc-Zone, im Jahr 2019 ein reales Pro-Kopf-BIP, das 26,4 Prozent unter dem Höchststand von 1978 lag. Den gravierendsten wirtschaftlichen Rückschlag erlitt Niger: Sein reales Pro-Kopf-BIP lag 2019 um 41,7 Prozent unter dem bislang höchsten Niveau, das 1965 erreicht wurde.

Diese Situation lässt sich damit begründen, dass der CFA-Franc für die Länder, die ihn verwenden, auch eine Reihe von Nachteilen bedeutet. Die feste Parität mit dem Euro begünstigt Importe auf Kosten der lokalen Produktion und der Exporte. Die Stärke des Euro gegenüber dem Dollar führt automatisch zu einem hohen Preis des CFA-Franc und damit zu einem Verlust der Wettbewerbsfähigkeit der Exporte aus der Franc-Zone, die normalerweise in Dollar fakturiert werden (zum Beispiel Öl, Kakao, Gold, Baumwolle, Uran). Derzeit ist der westafrikanische CFA-Franc um 20 Prozent und der zentralafrikanische um 30 Prozent überbewertet, so der ehemalige Weltbank-Ökonom Ali Zafar.

Eine der Begleiterscheinungen der chronischen Überbewertung der beiden CFA-Francs ist die Rationierung von produktiven Krediten. Trotz Leitzinsen, die unter dem afrikanischen Durchschnitt liegen, sind die Kosten für Bankkredite prohibitiv hoch und liegen im zweistelligen Bereich. Kleine und mittlere Unternehmen sowie Sektoren wie die Landwirtschaft haben daher häufig nur einen eingeschränkten Zugang zu Bankkrediten. Beispielsweise beliefen sich 2019 die mittel- und langfristigen Bankkredite für den senegalesischen Primärsektor (Landwirtschaft, Viehzucht und Fischerei) mit 23,2 Milliarden CFA-Franc auf 1,7 Prozent des Gesamtvolumens. Währenddessen gewährte die BCEAO ihren Mitarbeitern (3597 Angestellte) Kredite in Höhe von 52 Milliarden CFA-Franc.

Die Überbewertung des CFA-Franc und die Rationierung produktiver Kredite führen zu einem chronischen Außenhandelsdefizit, insbesondere für die Nicht-Öl-Länder, was wiederum eine ständige Auslandsverschuldung nach sich zieht. Diese ist notwendig, um sowohl das Zahlungsbilanzdefizit zu finanzieren als auch die feste Parität aufrechtzuerhalten. In Krisenzeiten führt die Tatsache, dass keine Anpassungen über den Wechselkurs erfolgen können, zu schmerzhaften realen Anpassungen beziehungsweise Folgen: Rückgang der öffentlichen Ausgaben (insbesondere für Investitionen), Steuererhöhungen, Konkurs von Unternehmen, steigende Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung.

Das CFA-System ist umso verheerender, als es dank der Transferfreiheit einen großen Abfluss von legalen und illegalen Finanzströmen ermöglicht. Für Côte d’Ivoire wurde der Kapitalabfluss im Zeitraum von 1970 bis 2008, einschließlich der Zinsen, die das Land hätte erhalten können, auf 66,2 Milliarden US-Dollar geschätzt, ein Betrag, der sechsmal höher ist als die damaligen Auslandsschulden.

Mögliche Auswege

Es gibt derzeit vier Möglichkeiten, den Status quo hinter sich zu lassen. Die erste, die man als symbolischen Reformismus bezeichnen könnte, zielt darauf ab, die Franc-Zone beizubehalten und gleichzeitig ihre "störenden" Symbole zu entfernen. Dies war der Geist der für 2019 angekündigten Reform, die zur Schließung des Operationskontos der BCEAO und zur Abberufung der französischen Vertreter führte. Die zweite Perspektive ist die des adaptiven Reformismus. Dabei geht es darum, die Franc-Zone weiterzuentwickeln, indem sie auf andere afrikanische Länder ausgeweitet wird und/oder der CFA-Franc an einen Währungskorb gebunden wird (der beispielsweise den Dollar, den Euro oder sogar den Renmimbi umfassen kann), um der sich ändernden Geografie des Handels- und Finanzaustauschs der Länder der Franc-Zone Rechnung zu tragen.

Die dritte Perspektive besteht darin, den CFA-Franc durch eine regionale Einheitswährung zu ersetzen. Die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (ECOWAS), der 15 Länder, darunter die UEMOA-Länder, angehören, arbeitet seit 1983 daran, eine regionale Einheitswährung zu schaffen. Die Einführung wurde bereits mehrmals verschoben und ist nun für etwa 2027 geplant. Doch selbst wenn das Projekt eines Tropen-Euro wünschenswert wäre, ist seine Umsetzbarkeit fraglich. Auf der einen Seite haben viele Staaten Schwierigkeiten, die Beitrittskriterien zu erfüllen (nominale Konvergenz). Andererseits ziehen es die Regierungen der UEMOA-Länder, insbesondere aus Côte d’Ivoire und Senegal, derzeit vor, unter französischer Währungsaufsicht zu bleiben, anstatt ein Experiment der Währungsintegration mit dem nigerianischen Riesen am Steuer zu wagen.

Schließlich gibt es noch eine vierte Perspektive: den CFA-Franc durch nationale Währungen zu ersetzen. Diese früher wenig populäre Option scheint angesichts der diplomatischen Krise, die seit Anfang 2022 zwischen Mali, Frankreich und der ECOWAS herrscht, immer attraktiver zu werden. Um die malischen Übergangsbehörden für die Verschiebung des Wahltermins zu bestrafen, haben die ECOWAS und die UEMOA unter dem Einfluss Frankreichs finanzielle Sanktionen verhängt, die an die Sanktionen gegen Côte d’Ivoire im Jahr 2011 erinnern: Sie haben die malische Regierung von ihrer Zentralbank und ihrem heimischen Finanzsystem abgeschnitten. Die Mitgliedschaft in einer neokolonialen Währungsunion wie der UEMOA ist eine Hypothek auf die politische Souveränität eines jeden Mitgliedsstaates. Dies ist eine der Lektionen, die uns die Sanktionen gegen Mali lehren.

In jedem Fall bleibt eine Tatsache bestehen: Die europäisch-afrikanische Partnerschaft wird erst dann beginnen, ihre Versprechungen zu erfüllen, wenn sie von neokolonialen Mechanismen wie dem CFA-Franc befreit ist.

Übersetzung aus dem Französischen: Sandra Uhlig, Bonn.