Welche Möglichkeiten hat Deutschland, außenpolitisch zu handeln? | Deutsche Außenpolitik | bpb.de

Die im Juni 2023 angenommene Externer Link: „Nationale Sicherheitsstrategie“ – die erste in der Geschichte der Bundesrepublik – definiert eine Reihe von außenpolitischen Interessen Deutschlands. Hierzu gehören der Schutz der Menschen im Land sowie die Unversehrtheit der Grenzen. Weiterhin sollen Wohlstand, Frieden und Stabilität gefördert sowie die europäische und transatlantische Zusammenarbeit gestärkt werden.

Doch in welchem Kontext versucht Deutschland, diese Zielsetzungen zu erreichen? Und über welche Instrumente verfügt das Land zu diesem Zweck?

Geographische Lage, Krisen und Regierungswechsel als HandlungskonteFxt

Der außenpolitische Handlungskontext eines Landes ist unter anderem durch seine geographische Lage geprägt. Das betrifft beispielsweise den Zugang zu Handelswegen, das Vorhandensein von Rohstoffen oder die Zahl der Nachbarstaaten. Letzteres ist deshalb wichtig, weil Grenzstreitigkeiten eine der maßgeblichen Ursachen für zwischenstaatliche Kriege sind.

Für Deutschland sind die Folgen seiner geopolitischen Lage – als „Zentralmacht“ oder „Macht in der Mitte“ in Europa – für die Außenpolitik des Landes ausführlich diskutiert worden. Denn Deutschland liegt nicht nur in der Mitte der Europäischen Union (EU), das Land ist auch die größte Volkswirtschaft der Region und ein wichtiger Handelspartner für einige europäische Staaten sowie der bedeutendste Beitragszahler des EU-Haushalts. Deutschland übernimmt dementsprechend auch eine politische Führungsrolle in der EU, ist zugleich aber auf den Interessensausgleich mit den anderen Mitgliedsstaaten angewiesen.

Mindestens ebenso wichtig für die außenpolitische Ausrichtung eines Landes sind äußere Einflüsse durch internationale und regionale Krisen und Konflikte. Man denke im Falle von Deutschland etwa an das Ende des Interner Link: Ost-West-Konflikts oder aktuell den Interner Link: Krieg in der Ukraine. Geopolitische Krisen können sich beispielsweise auch auf die Versorgung von Rohstoffen wie Erdöl und Erdgas auswirken, da Deutschland hier besonders auf Importe angewiesen ist.

Hinzu kommen Einflüsse, die aus der Geschichte Deutschlands (z. B. Wiedergutmachungspolitik) oder aus der Innenpolitik hervorgehen. Regierungswechsel können die außenpolitische Ausrichtung eines Landes verändern – beispielsweise kann sich der diplomatische Tonfall ändern, bestimmte Partnerschaften können durch eine neue politische Führung intensiviert werden, andere können sich abkühlen. Ansichten über Freihandel und Protektionismus können sich unterscheiden. Auch der Umgang mit Konflikten kann durch einen Regierungswechsel neu definiert werden.

Zivilmacht Deutschland – ein Konzept unter Druck

Auch Normen spielen eine zentrale Rolle in der Außenpolitik. Lange wurde Deutschland als Zivilmacht beschrieben. Staatliches Handeln wird hierbei angeleitet durch „Zielsetzungen, Werte, Prinzipien sowie Formen der Einflußnahme und Instrumente der Machtausübung, die einer Zivilisierung der internationalen Beziehungen dienen.“ Damit sind beispielsweise die Förderung regionaler und internationaler Zusammenarbeit, regelbasiertes Handeln sowie eine Skepsis gegenüber der Nutzung militärischer Instrumente gemeint.

Das Zivilmachtkonzept ist in den letzten Jahren allerdings zunehmend hinterfragt worden. Ein wichtiger Auslöser waren Auslandseinsätze der Bundeswehr, die seit Anfang der 1990er Jahre zum „Alltag“ deutscher Außenpolitik wurden und somit einem der Grundpfeiler des Zivilmachtkonzepts, in Form der Skepsis gegenüber dem Einsatz militärischer Mittel, zuwiderliefen. Die vom damaligen Bundeskanzler Olaf Scholz infolge des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine ausgerufene „Zeitenwende“ hat zu einer weiteren Betonung der Rolle des Militärischen in der deutschen Außenpolitik geführt.

Selbiges gilt für die zunehmende Infragestellung des amerikanischen Schutzschirms für Europa und damit auch für Deutschland durch US-Präsident Donald Trump. Beide Entwicklungen haben dazu beigetragen, dass die europäischen Staaten ihre eigenen Verteidigungsfähigkeiten im Rahmen der EU und NATO stärker vorantreiben.

Diese verschiedenen Entwicklungen bleiben nicht ohne Folgen für die Instrumente, die Deutschland zur Gestaltung seiner Außenpolitik benötigt.

Instrumente von Außenpolitik: hard power und soft power

Der amerikanische Politikwissenschaftler Joseph Nye hat eine gängige Unterscheidung von außenpolitischer Macht geprägt. Nye unterscheidet zwischen „hard power“ und „soft power“.

Zur hard power gehören diejenigen Instrumente, mit denen Staaten Zwang auf andere Länder ausüben können, um sie zu bestimmten Handlungen zu bewegen. Hierzu zählen zum einen die militärische Macht und zum anderen die ökonomische Macht.

Soft power setzt auf die Anziehungskraft und Attraktivität von Staaten, etwa im normativen oder kulturellen Bereich. Hieraus erwächst Macht, weil andere Staaten diesen als positiv wahrgenommenen Vorbildern folgen beziehungsweise nacheifern möchten.

Hard Power: Militärische Macht

Deutschland hat nach der Wiedervereinigung die Ausgaben im Verteidigungsbereich massiv reduziert. Während der Anteil der Verteidigungsausgaben, bemessen am Bruttoinlandsprodukt, im Jahr 1990 noch 2,5 Prozent betrug, belief er sich in den 2010er Jahren im Durchschnitt auf weniger als 1,2 Prozent.

Zurückführen lässt sich die Senkung auf die Neuausrichtung der Bundeswehr weg von der Landes- und Bündnisverteidigung hin zu Friedensmissionen „out of area“, also jenseits des Gebiets der NATO-Staaten (bspw. in Afghanistan). In Friedenseinsätzen werden deutlich weniger Soldatinnen und Soldaten eingesetzt. Es sind auch geringere Investitionen in Ausrüstung und Infrastruktur erforderlich als im Kontext der Landes- und Bündnisverteidigung.

Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine und die anschließend ausgerufene „Interner Link: Zeitenwende“ haben zu einem grundlegenden Umdenken geführt. Seit 2022 steht die Landes- und Bündnisverteidigung mit deutlich erhöhten Verteidigungsausgaben wieder im Zentrum. Für das Jahr 2025 beliefen sich die Ausgaben auf rund 100 Milliarden Euro, was 2,27 Prozent des BIP entsprach.

Die Verteidigungsausgaben werden voraussichtlich in Zukunft noch weiter steigen, auch weil die Verteidigungsausgaben inzwischen von der Schuldenbremse ausgenommen sind. Auf diese Weise soll die Bundeswehr in den Worten von Bundeskanzler Friedrich Merz „zur konventionell stärksten Armee Europas […] werden.“

Aktuell klaffen Anspruch und Wirklichkeit jedoch noch auseinander. Das gilt nicht nur für die Ausstattung und die damit einhergehenden Fähigkeiten der Bundeswehr, sondern auch mit Blick auf die Rekrutierung von Soldatinnen und Soldaten, deren Zahl von derzeit 186.000 auf mindestens 260.000 bis Mitte der 2030er Jahre anwachsen soll.

Hard Power: Wirtschaftliche Macht

Über den Verteidigungsbereich lässt sich auch die Brücke zur ökonomischen Dimension von hard power schlagen. So war Deutschland im Jahr 2025 der fünftgrößte Rüstungsexporteur weltweit, wenn auch mit großem Abstand zum Spitzenreiter USA. Deutschland liegt insgesamt beim weltweiten Warenhandel auf Platz drei, sowohl bei den Ausfuhren (hinter China und den USA) als auch bei den Einfuhren (hinter den USA und China). Im Jahr 2025 erzielte das Land einen Exportüberschuss von circa 220 Milliarden US-Dollar.

Aus diesen ökonomischen Ungleichgewichten erwächst für Deutschland in den meisten Fällen wirtschaftliche und politische Macht. Die deutschen Handelsbeziehungen mit China weisen allerdings in die andere Richtung: Die zunehmenden Ungleichgewichte (deutlich mehr Importe aus China als Exporte nach China) und Interner Link: Abhängigkeiten Deutschlands (etwa im Bereich seltener Erden) werden zusehends als Problem wahrgenommen.

Soft Power: Politische Werte und internationale Glaubwürdigkeit

Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit Deutschlands trägt auch zur soft power des Landes bei, was zugleich auf die Verschränkung von „harten“ und „weichen“ Machtfaktoren verweist. Lange Zeit galt „Interner Link: Made in Germany“ als internationales Gütesiegel. Auch wenn sich diese Anziehungskraft laut „Global Soft Power Index 2026“ zuletzt verringerte, wird Deutschland weiterhin ein vergleichsweise hoher Grad an soft power zugesprochen.

Beim „Global Soft Power Index 2026“, der auf einer weltweiten Befragung von rund 160.000 Personen beruht, liegt Deutschland hinter den USA, China, Japan und Großbritannien auf Platz fünf von 193 untersuchten Staaten. Besonders hervorgehoben werden positive Wahrnehmungen Deutschlands etwa im Bereich der Nachhaltigkeit oder bezogen auf den Sportbereich – nicht zuletzt wegen der Ausrichtung der Fußball-Europameisterschaft im Jahr 2024.

Andererseits werden aber auch Verschlechterungen in der Wahrnehmung Deutschlands im Vergleich zu früheren Erhebungen benannt. Diese beziehen sich sowohl auf den diplomatischen Einfluss des Landes als auch auf Leistungsfähigkeit Deutschlands in den Bereichen Wissenschaft und Technologie.

Ein ähnlich ambivalentes Bild ergibt sich für den Bereich der Interner Link: Entwicklungspolitik. Einerseits gehört Deutschland zu den größten Gebern von öffentlicher Entwicklungshilfe. Im Jahr 2024 rangierte das Land mit rund 33 Milliarden US-Dollar weltweit auf Platz 2. Der weitgehende Rückzug der USA unter der Präsidentschaft von Donald Trump aus diesem Bereich hat noch weitere Einbringungsmöglichkeiten eröffnet, was wiederum der soft power Deutschlands zugutekäme. Anderseits ist gerade der Etat für Entwicklungshilfe zuletzt von besonders starken Einschnitten betroffen gewesen. So standen im Jahr 2025 rund 10 Prozent weniger Mittel zur Verfügung als noch im Vorjahr.

Außenpolitisches Instrument: Internationale Zusammenarbeit

Sowohl bei der hard power als auch bei der soft power weist Deutschland somit Stärken und Schwächen auf. Umso wichtiger ist es daher, gemeinsam mit anderen Staaten gerade im Rahmen von regionalen Organisationen zu handeln.

Im Verteidigungsbereich gilt das zuvorderst für die transatlantische Zusammenarbeit im Nordatlantikpakt (NATO). Die Europäische Union (EU) ist für die Zusammenarbeit im wirtschaftlichen Bereich für Deutschland maßgeblich, aber auch hier wird im Rahmen der Interner Link: Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) sicherheitspolitisch zusammenarbeitet.

Durch diese Kooperationen wird das militärische und ökonomische und als Folge auch das politische Gewicht Deutschlands in der Welt maßgeblich erhöht. Im Umkehrschluss heißt das aber auch, dass Interessengegensätze unter den Mitgliedstaaten der beiden Organisationen den außenpolitischen Einfluss Deutschlands schmälern. Das gilt insbesondere für Spannungen, die sich gerade – aber keineswegs erst – seit der zweiten Amtszeit von US-Präsident Donald Trump sowohl in den bilateralen Beziehungen zu den USA als auch innerhalb der NATO ergeben haben.

Die genannten Organisationen sind es auch, die häufig wesentlich für den Einsatz einer Vielzahl von außenpolitischen Instrumenten sind. So setzt Deutschland seine Streitkräfte eben in der Regel nicht im Alleingang ein, sondern im Verbund mit Partnerstaaten im Rahmen von NATO und EU.

In der Vergangenheit beteiligte sich die Bundeswehr beispielsweise an Interner Link: NATO-geführten Einsätzen in Afghanistan oder EU-geführten Missionen in der Demokratischen Republik Kongo zur Unterstützung der dortigen Friedensmission der Vereinten Nationen (VN) und am Horn von Afrika zur Eindämmung der Piraterie vor der Küste Somalias. Derzeit ist die Bundeswehr unter anderem im Rahmen der Interner Link: NATO im Kosovo und im Rahmen der EU im Roten Meer aktiv.

Mitunter bringt sich Deutschland auch in von den VN geführte Friedensmissionen („Blauhelmmissionen“) ein. Derzeit ist das unter anderem im Südsudan und im Libanon der Fall. Die Beiträge für VN-Missionen fallen allerdings häufig deutlich kleiner aus als diejenigen zu NATO- und EU-Missionen. Deutschland beteiligt sich auch mit Polizeikräften an von den VN (z. B. im Kosovo oder Südsudan) beziehungsweise der EU (z. B. in der Ukraine oder in Somalia) geführten Einsätzen.

Außenpolitisches Instrument: Sammeln von Informationen

Eine weitere Dimension von auswärtigem Handeln im Sicherheitsbereich ergibt sich aus geheimdienstlichen Aktivitäten im Ausland. Im Mittelpunkt steht hierbei der Interner Link: Bundesnachrichtendienst (BND) als Auslandsnachrichtendienst der Bundesrepublik.

Die zentralen Aufgaben des BND liegen in den Bereichen Informationsgewinnung, Analyse und Berichterstattung. Im Rahmen von Reformvorhaben des BND-Gesetzes wird auch diskutiert, ob die operativen Fähigkeiten des BND ausgeweitet werden sollen, etwa mit Blick auf die Nutzung von Cyberangriffen.

Außenpolitisches Instrument: Sanktionen

Die Ausübung von (Zwangs-)Maßnahmen im wirtschaftlichen Bereich erfolgt in Teilen ebenfalls über regionale Organisationen. Besonders augenfällig ist das derzeit mit Blick auf die Sanktionen, die die EU gegenüber Russland verabschiedet hat. Bis Mitte 2026 sind bereits 20 Sanktionspakete verabschiedet worden.

Die Maßnahmen decken eine Vielzahl von Bereichen ab. Sie reichen von der gezielten Sanktionierung von Einzelpersonen (bspw. dem russischen Präsidenten Wladimir Putin) und Organisationen über grundlegendere Sanktionen etwa im Wirtschaftsbereich (Handel, Finanzen, Dienstleistungen, Energie, Verteidigungssektor etc.) oder im diplomatischen Bereich (u. a. das Aussetzen bilateraler Gipfeltreffen und des Visaabkommens).

Neben solchen multilateralen Maßnahmen kann Deutschland auch eigenständig Zwangs- beziehungsweise Kontrollmaßnahmen im Wirtschaftsbereich durchführen. Hierzu zählen unter anderen Investitionsprüfverfahren, die sicherstellen sollen, das ausländische Direktinvestitionen keine nachteiligen (sicherheits-)politischen Folgen für Deutschland haben.

Nicht zu vergessen ist schließlich auch die Möglichkeit, Ausfuhren von Rüstungsgütern aus Deutschland an Drittstaaten zu untersagen. Rüstungsexporte werden insbesondere dann nicht genehmigt, wenn sie außen- und sicherheitspolitischen Interessen Deutschlands entgegenstehen, wozu beispielsweise die mögliche Nutzung der Waffen zur Unterdrückung von Bevölkerungen in Drittstaaten zählt.

Außenpolitisches Instrument: Diplomatie

Auch im diplomatischen Bereich setzt Deutschland unterschiedliche Instrumente ein. Die maßgebliche Institution zur Durchführung diplomatischer Aktivitäten ist das Auswärtige Amt. Neben seiner Zentrale in Berlin und einer Dienststelle in Bonn unterhält das Auswärtige Amt auch 225 Vertretungen im Ausland, darunter 154 Botschaften und 50 Generalkonsulate.

Abhängig vom Themenbereich können auch andere Ministerien eine wichtige und zum Teil federführende Rolle einnehmen, etwa das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung in Fragen der Entwicklungspolitik.

Zu den häufig genutzten Instrumenten der Diplomatie gehören Konsultationen, Verhandlungen, gemeinsame Kommuniqués, Verträge und Abkommen. Die Partner sind hierbei in der Regel andere Staaten (bilateral) beziehungsweise regionale und internationale Organisationen (multilateral).

So führt die Bundesregierung etwa mit einer Vielzahl an Ländern bilaterale Regierungskonsultationen durch, bei denen Regierungsmitglieder beider Seiten zusammenkommen und sich über Themen von gemeinsamem Interesse austauschen. Exemplarisch hierfür stehen die Regierungskonsultationen mit Japan, China und Brasilien wie auch mit anderen Mitgliedstaaten der EU etwa Frankreich und Polen.

Verträge und Abkommen werden bilateral (etwa der Vertrag von Aachen mit Frankreich oder der Kensington-Vertrag mit Großbritannien) oder im Rahmen multilateraler Formate geschlossen. Bezogen auf die EU gilt das nicht nur für die „EU-internen“ Verträge (etwa den Interner Link: Vertrag von Lissabon), sondern auch für solche, die die EU mit Dritten unterzeichnet und die dann ebenfalls für Deutschland bindend sind. Beispiele sind die Handelsverträge der EU, etwa das Interner Link: Handelsabkommen CETA mit Kanada oder das Interner Link: Freihandelsabkommen mit dem südamerikanischen Wirtschaftsbündnis Mercosur.

Verträge und Abkommen setzen einen rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen sich zwischenstaatliche Beziehungen bewegen beziehungsweise bewegen sollten. Sie definieren beispielsweise, welche Handlungen Staaten zu tun oder zu unterlassen haben. Daraus ergibt sich nicht zuletzt eine größere Erwartungsverlässlichkeit in den Beziehungen zwischen Staaten. Das Hauptproblem ist jedoch, dass es häufig keine Konsequenzen hat, wenn Staaten gegen ihre vertraglich festgelegten Verpflichtungen verstoßen.

Außenpolitisches Instrument: Kultur- und Bildungspolitik

Um schließlich gezielt die soft power des Landes zu stärken, unternimmt Deutschland Maßnahmen insbesondere im Rahmen der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik (AKBP). Ein bekanntes Beispiel sind die Goethe-Institute, von denen es mehr als 150 in 100 Ländern gibt. Ihr Ziel ist die Vermittlung der deutschen Kultur und Sprache sowie allgemeine Informationen über Deutschland. Weitere Beispiele sind die finanzielle Förderung von Auslandschulen oder Maßnahmen im Wissenschaftsbereich, wie Stipendienprogramme oder Forschungsaufenthalte.

Dass derlei Maßnahmen auch interessengeleitet zu verstehen sind, macht das Auswärtige Amt deutlich. So sei die AKBP „wichtiges Element der Soft Power Deutschlands und damit ein strategisches Instrument im globalen Wettbewerb um Ansehen, Einfluss, Narrative, Ideen und Werte.“

Ergänzt werden die Maßnahmen in den Bereichen Kultur, Bildung und Wissenschaft durch eine gezielte Kommunikationspolitik („Public Diplomacy“). Diese richtet sich vor allem an die Bevölkerungen (und nicht an die Regierenden) anderer Staaten. Ziel der Kommunikationspolitik ist, die angeführten Sichtweisen auf und Narrative über Deutschland im Ausland prägen zu helfen – etwa wie das Auswärtige Amt schreibt als „Exportweltmeister, Menschenrechtler, Atomaussteiger“.

Deutschlands Außenpolitik ist also bestimmt durch…

Die deutsche Außenpolitik ergibt sich also aus dem Zusammenspiel von geographischer Lage sowie innen- und außenpolitischen Einflüssen. Deutschland verfügt über eine Vielzahl von Instrumenten (Diplomatie, Militär, Wirtschaft, Kultur etc.), um seine Außenbeziehungen zu gestalten – bilateral oder im Rahmen regionaler oder internationaler Foren.

Angesichts der Vielzahl aktueller Herausforderungen stellt sich jedoch zunehmend die Frage, ob die bestehenden Instrumente ausreichen, um Deutschlands außenpolitische Interessen zu wahren. Dass die deutsche Außenpolitik mitunter als träge oder unentschlossen wahrgenommen wird, liegt dabei nicht nur am Fortbestehen langfristiger Ziele. Hinzu kommen innenpolitische Widerstände, begrenzte Ressourcen sowie die Interessen anderer Akteure, die das Festlegen neuer Ziele erschweren.