Kommunale Unterbringung von Geflüchteten in Deutschland | Kommunale Migrations- und Flüchtlingspolitik | bpb.de

Seit einigen Jahren steht die Aufnahme und Unterbringung Geflüchteter im Fokus politischer und medialer Debatten. Häufig geht es dabei um eine Be- oder Überlastung der Kommunen und um Fragen der Finanzierung und Begrenzung der Asylmigration, wie etwa beim vieldiskutierten „Migrationsgipfel“ zwischen Bund und Ländern im November 2023.

Das Bild der Flüchtlingsunterbringung ist dabei geprägt von Medienberichten über den (gescheiterten) Bau von Großunterkünften, über Proteste von Anwohnenden, belegte Sporthallen und Zeltstädte. Gleichzeitig fordern die kommunalen Spitzenverbände regelmäßig mehr finanzielle Unterstützung bei der Unterbringung von Geflüchteten und Maßnahmen zur Reduzierung der Fluchtmigration nach Deutschland.

Jenseits von Einzelfallbetrachtungen gab es aber lange keine systematische wissenschaftliche Untersuchung, um die Situation in der Breite der rund 11.000 deutschen Kommunen zu erfassen. Um einen umfassenden Einblick in die Lage vor Ort zu bekommen, führte eine solche Befragung erstmals Externer Link: 2023 die Forschungsgruppe Migrationspolitik (Migration Policy Research Group) der Universität Hildesheim gemeinsam mit dem Mediendienst Integration durch. Externer Link: 2024 und Externer Link: 2025 folgten zwei weitere Befragungen. An diesen beteiligten sich jeweils zwischen 700 und 900 Kommunen.

Der vorliegende Artikel soll einen Überblick über die (rechtlichen) Rahmenbedingungen der Aufnahme und Unterbringung von Geflüchteten in Deutschland geben. Auf Grundlage der Befragungsergebnisse wird versucht, die Belastungen, Herausforderungen und Handlungsoptionen – sowohl der Kommunen als auch der untergebrachten Menschen – zu erfassen und einzuordnen.

Wann sind Kommunen zuständig?

Nach der Ankunft in Deutschland werden Geflüchtete zunächst in Erstaufnahmeeinrichtungen (EA) untergebracht, für die die Bundesländer zuständig sind. Es handelt sich in der Regel um große Unterkünfte mit Mehrbettzimmern und Vollversorgung ohne eigene Kochmöglichkeit. Laut Asylgesetz (§ 47) besteht die Pflicht, in einer EA zu wohnen, während des gesamten Asylverfahrens, längstens aber sechs Monate für Familien mit Kindern bzw. 18 Monate für Erwachsene ohne Kinder. Vor allem aus Kapazitätsgründen verteilen die Bundesländer Geflüchtete oft bereits nach wenigen Wochen oder Monaten an die Kommunen weiter.

Die Verteilung innerhalb der Bundesländer erfolgt nach landesspezifischen Verteilschlüsseln, die sich hauptsächlich an der Bevölkerungszahl der Kommunen orientieren. Die Kernfamilie ist gemeinsam unterzubringen, ebenso sollen „sonstige humanitäre Gründe von vergleichbarem Gewicht“ (§50 Abs. 4 AsylbLG), wie z. B. die Betreuung oder Pflege naher Verwandter, berücksichtigt werden. Grundsätzlich haben bei der Verteilung von Geflüchteten (sogenannte Zuweisung) weder die Geflüchteten noch die aufnehmenden Kommunen ein Mitspracherecht. Teilweise erfragen die Landesbehörden jedoch vorab die Kapazitäten und Wünsche der Kommunen und richten die Zuweisungen (z. B. in Bezug auf Familiengrößen, besondere Bedarfe und Umzugszeitpunkte) daran aus.

Durch Bundes- und Landesgesetz sind die Kommunen verpflichtet, die ihnen zugewiesenen Geflüchteten aufzunehmen, unterzubringen und zu versorgen. Sie erhalten hierfür von den Bundesländern finanzielle Erstattungen. Kommunalvertreter*innen haben diese Erstattungen in der Vergangenheit häufig als nicht auskömmlich kritisiert, die Bundesländer befinden sich ihrerseits fortwährend in Verhandlungen mit dem Bund über dessen Beteiligung an den entstehenden Kosten. Seit Anfang 2024 zahlt der Bund den Ländern dauerhaft eine jährliche Pauschale von 7.500 Euro für jede ihnen zugeteilte, asylerstantragstellende Person. Die finanzielle Beteiligung des Bundes richtet sich seither also dynamisch an den aktuellen Asylantragszahlen aus. Dennoch wird weiterhin über die Höhe der jeweiligen Finanzierungsanteile diskutiert.

Welche kommunale Ebene innerhalb der Bundesländer für die Unterbringung zuständig ist, hängt von Landesgesetzen ab. In mehreren Bundesländern sind dies nur die Landkreise und kreisfreien Städte, in NRW und im Saarland dagegen die Städte und kreisangehörigen Gemeinden. Daneben existieren Mischmodelle, bei denen die Zuständigkeit nach einem bestimmten Zeitraum oder für bestimmte Gruppen vom Kreis auf die Städte und Gemeinden übergeht (vgl. Tabelle). Ausnahmen bilden Berlin und Hamburg, die als Stadtstaaten keine kommunale Ebene haben – für einen Teil der Geflüchteten jedoch die Verantwortung zur Unterbringung an die Bezirke weiterreichen – sowie Bayern, wo die Zuständigkeit nach der Erstaufnahme (dort: AnkER-Zentren) auf die Regierungsbezirke übergeht.

Ausgenommen von dieser quotenbasierten Zuweisung auf die Kommunen sind Kriegsflüchtlinge aus der Ukraine, sofern sie direkt eine private Unterkunft finden. Dies war vor allem in den ersten Monaten nach Kriegsbeginn im Februar 2022 sehr häufig der Fall. Sie werden nur in staatlichen oder kommunalen Unterkünften untergebracht, wenn sie eigenständig keinen Wohnraum finden können.

Wie bringen Kommunen unter?

Bei der Unterbringung Geflüchteter handelt es sich um eine sogenannte weisungsgebundene Pflichtaufgabe. Das bedeutet, die Bundesländer können den Kommunen nicht nur das Ob der Aufgabenerfüllung, sondern auch das Wie im Detail vorschreiben – und in die Ausführung notfalls per Weisung eingreifen. Faktisch geschieht das jedoch kaum und Kommunen haben in ihrer Unterbringungspraxis weitreichende Spielräume. Zwar existieren in den meisten Bundesländern Aufnahmegesetze und Verordnungen, die bestimmte Mindeststandards vorgeben. Jedoch handelt es sich dabei oft um Soll-Bestimmungen oder Empfehlungen. Am greifbarsten sind Vorgaben zur Mindestquadratmeterzahl pro Person, wie sie in den meisten Bundesländern existieren – sie liegen meist jeweils zwischen sechs und acht Quadratmetern pro Person. Eine spezifische Form der Unterbringung gibt kein Bundesland verbindlich vor, nur wenige übernehmen die Soll-Vorschrift zum Vorrang von Gemeinschaftsunterkünften aus dem Bundesgesetz (§ 53 AsylG).

Insgesamt hat sich daher eine sehr heterogene Unterbringungslandschaft entwickelt, die sich je nach Rahmenbedingungen und Schwerpunktsetzungen vor Ort unterscheidet. Die folgenden Abschnitte beruhen größtenteils auf drei Kommunalbefragungen der Forschungsgruppe Migrationspolitik der Universität Hildesheim aus den Jahren 2023, 2024 und 2025, an denen sich jeweils zwischen 700 und 900 Kommunen beteiligten.

In den Umfragen wurde deutlich: Viele Kommunen nutzen einen Mix unterschiedlicher Unterkunftstypen. Auffällig ist, dass die Nutzung von Wohnungen sehr weit verbreitet ist. Das zeigen beispielhaft die Daten aus der jüngsten Befragung aus dem Jahr 2025 (siehe Abbildung 1). Die Befragung aus dem Jahr 2024 ergab außerdem, dass in 62 Prozent der antwortenden Kommunen der Großteil der Geflüchteten in Wohnungen untergebracht wurde. Auf kleinere Kommunen bis 20.000 Einwohner*innen traf dies sogar zu 73 Prozent zu.

Eine Unterbringung in einer Wohnung bedeutet jedoch nicht, dass diese auch wie eine private Wohnung genutzt werden kann. Über die Zuweisung und Belegung entscheidet die Kommune, sie kann dichter oder weniger dicht ausfallen. Möglich ist auch, dass mehrere Familien sich eine große Wohnung teilen müssen oder Zimmer mit zwei oder mehr (auch nicht verwandten) Personen belegt werden. Denn: Zwischen den Geflüchteten und der Kommune besteht kein Mietverhältnis, sondern ein öffentlich-rechtliches Nutzungsverhältnis, was den Geflüchteten kein formales Mitspracherecht bei der Gestaltung der Unterbringung einräumt.

Zwar kommt es, vor allem in Großstädten vor, dass Geflüchtete in Sammel- und Notunterkünften untergebracht werden (müssen). Das in der Medienberichterstattung verbreitete Bild von Containern, Großunterkünften und Turnhallen spiegelt sich in den Befragungsergebnissen nicht wider. Letztere wurden selbst in einer vielfach als Krise bezeichneten Phase im Herbst 2023 der Kommunalbefragung zufolge nur in etwa sieben Prozent der Kommunen belegt. Bis zur Befragung im Herbst 2025 war diese Zahl auf weniger als drei Prozent gesunken.

Laut der Erhebung vom Oktober 2025 beauftragen gut 20 Prozent der Kommunen, die sich an der Befragung beteiligten, externe Dienstleister mit dem Betrieb von Unterkünften. Das betrifft in aller Regel größere Gemeinschaftsunterkünfte, während die kleinteilige Unterbringung in Wohnungen sich nicht für den Betrieb durch Dritte anbietet. Die Kommunen können sowohl gemeinnützige Träger als auch kommerzielle Anbieter beauftragen. Vor allem von privatwirtschaftlichen Firmen betriebene Gemeinschaftsunterkünfte standen in den vergangenen Jahren mehrfach in der Kritik, weil hier – oft teure – Qualitätsstandards der Gewinnorientierung zum Opfer fielen.

Zentrale Gemeinschaftsunterkünfte oder dezentrale Verteilung: Vor- und Nachteile

Sowohl in der Wissenschaft als auch in der Praxis wird häufig (nur) zwischen zentraler und dezentraler Unterbringung unterschieden. Allerdings besteht für diese Begriffe kein einheitliches Verständnis und Unterkünfte können sich sowohl mit Blick auf ihre Lage im Kreis- oder Stadtgebiet, ihre Größe, ihre Qualität als auch hinsichtlich der Frage, ob Küchen und Sanitäranlagen privat oder gemeinsam mit anderen zu nutzen sind, unterscheiden. Zu Vor- und Nachteilen unterschiedlicher Unterbringungsformen existieren zahlreiche Publikationen, häufig mit Fokus auf die Bedarfe und Nöte der untergebrachten Personen. In (größeren) Gemeinschaftsunterkünften lässt sich z. B. tendenziell ein höherer Grad an Fremdbestimmung und Mangel an Privatsphäre beobachten, der vor allem auf die gemeinsame Nutzung von Schlaf-, Aufenthalts- und Sanitärräumen sowie Zugangskontrollen zurückzuführen ist.

Aus Sicht von Kommunen können mehrere Argumente für eine kleinteilige, räumlich breit gestreute Unterbringung sprechen:

• Widerstände und Konflikte mit Anwohner*innen, die häufig bei der Einrichtung größerer Unterkünfte entstehen, werden vermieden.

• Eine kleinteilige Unterbringung gewährleistet eine dezentrale Verteilung der Geflüchteten auf unterschiedliche Kitas, Schulen, Arztpraxen etc. im Gebiet der Kommune.

• Eine Unterbringung in abgetrennten Wohneinheiten mit ausreichend Privatsphäre kann förderlich für die schulische und berufliche Integration sowie die (psychische) Gesundheit sein, was ebenfalls im Interesse der Kommunen liegt.

Auf der anderen Seite stellen wenige, größere Unterkünfte tendenziell eine organisatorische Erleichterung gegenüber der Akquise und Betreuung zahlreicher kleiner Unterkünfte oder Wohnungen dar. Teilweise argumentieren Kommunen auch, dass Geflüchtete in größeren Unterkünften besser mit (Beratungs-)Angeboten zu erreichen sind und dass eine Unterbringung in abgelegenen Ortschaften ohne gute Anbindung und Infrastruktur damit vermieden wird. Für manche Kommunen werden größere Unterkünfte, zum Beispiel in Containersiedlungen, auch deswegen nötig, weil die Akquise einer ausreichenden Zahl von Wohnungen oder kleinen Gebäuden nicht (mehr) gelingt.

Hinsichtlich der Frage der Kosten ist die Datenlage nicht eindeutig. Die Unterbringung in Wohnungen dürfte vor allem dort kostengünstiger sein, wo preisgünstiger Wohnraum zur Verfügung steht. Besonders kostenintensiv sind zweifelsohne Unterkünfte, die in Krisensituationen unter Druck neu beschafft oder errichtet werden müssen und solche, in denen ein teurer Security-Dienst eingesetzt wird; aber auch solche, die nur spärlich belegt sind oder phasenweise bei gleichbleibenden Fixkosten leer stehen.

Wie stark belastet sind die Kommunen? Und wie gehen sie damit um?

Insbesondere im Laufe des Jahres 2023 etablierte sich das Narrativ einer kommunalen Überlastung bzw. eines Notstands bei der Flüchtlingsaufnahme. Die bereits genannte Kommunalbefragung lieferte hierzu im selben Jahr erstmals größere Zahlen aus allen Bundesländern. Sie bestätigte einerseits eine generell angespannte Lage, schwächte aber gleichzeitig das Narrativ eines flächendeckenden Notstands ab: Gut 58 Prozent der mehr als 600 Kommunen, die sich an der Befragung beteiligten, schätzten die Lage als herausfordernd, aber machbar ein. 40 Prozent sahen sich als überlastet und im Notfallmodus.

Mit sinkenden Ankunftszahlen in den Jahren 2024 und 2025 entspannte sich die Lage. In der jüngsten Befragung im Oktober 2025 gaben nur noch elf Prozent der Kommunen eine Überlastung an. Von ostdeutschen Kommunen wird die Lage tendenziell besser eingeschätzt, ansonsten sind die Unterschiede zwischen Gemeindegrößen und Bundesländern relativ gering.

Wie die Lage vor Ort beurteilt wird, hängt zum Teil auch davon ab, wer aus einer Kommune den Fragebogen ausfüllt. Der Anteil der Bürgermeister:innen oder Landrät:innen, die ihre Kommune als „überlastet“ sahen, war 2023 mit 53 Prozent höher als bei Mitarbeitenden der Fachabteilungen, die das nur in 37 Prozent der Fälle als Antwort gaben. Im Gegensatz zu den Angaben über die konkret genutzten Unterbringungsformen handelt es sich hierbei, letztlich um subjektive Einschätzungen, die auch von den eigenen Einstellungen und vorherrschenden Diskursen geprägt sein können.

Ein Indikator für eine Überlastungssituation kann die Nutzung von Notunterkünften sein. Zum Beispiel gaben bei der Befragung 2024 ca. 35 Prozent der Kommunen an, auf diese Unterbringungsform zurückzugreifen, wobei dies bei Kommunen in Westdeutschland (40 Prozent) deutlich häufiger der Fall war als in Ostdeutschland (zwölf Prozent). Zudem wurden Notunterkünfte häufiger in Kommunen mit größerer Einwohnerzahl genutzt als in kleineren Kommunen. In den häufigsten Fällen wurden Container als Notunterkünfte eingesetzt.

Eine genauere Analyse der Zahlen aus den drei Befragungen zeigt – wenig überraschend eine tendenziell entspanntere Situation in Bezug auf die Unterbringung in Kommunen, in denen auch die lokale Leerstandquote höher und die Mieten niedriger sind. Dies erklärt im Wesentlichen auch die Unterschiede zwischen west- und ostdeutschen Kommunen. Ein beinahe flächendeckendes Problem hingegen bleibt, dass Geflüchtete auch dann noch weiterhin in der kommunalen Unterbringung verbleiben, wenn sie nach der Bewilligung eines Schutzstatus eigentlich in eine private Wohnung ziehen dürften. Dies zeigte sich in der Befragung von 2024, in der nach den Faktoren gefragt wurde, welche die Unterbringung von Geflüchteten erschweren (siehe Abbildung 3).

Die Kommunen bleiben grundsätzlich solange zuständig für die Unterbringung geflüchteter Menschen, bis diese entweder ausreisen oder eine private Wohnung finden. Der in vielen Regionen vorherrschende Mangel an Wohnraum, vor allem im preisgünstigen Segment, erschwert diesen Auszug erheblich. Hinzu kommen Unsicherheiten auf Seiten von Vermieter*innen, ebenso können rassistische Einstellungen / Diskriminierung eine Hürde darstellen. Auch die in § 12a Aufenthaltsgesetz geregelte Wohnsitzauflage, welche anerkannten Geflüchteten für die Dauer von drei Jahren vorschreibt, in welchem Gebiet sie wohnen dürfen (z. B. in einem bestimmten Bundesland oder Landkreis), kann das Finden einer eigenen Wohnung erschweren. Zum Teil fehlt Geflüchteten auch das Wissen über die Wohnungssuche auf dem deutschen Wohnungsmarkt. So kommt es mitunter dazu, dass Geflüchtete lange brauchen, bis sie eine eigene Wohnung finden. Überproportional häufig sind sie von unseriösen und ausbeuterischen Vermietungspraktiken betroffen, weil das fehlende rechtliche Wissen und die große Not, eine eigene Wohnung finden zu wollen, von Vermieter*innen teilweise ausgenutzt wird. Für die Kommunen bedeutet dieser „Auszugsstau“, dass viele von ihnen selbst dann vor Herausforderungen stehen, wenn ihnen vergleichsweise wenige neue Personen zugewiesen werden.

Fazit und Ausblick

Zweifellos bedeuten hohe Zahlen ankommender Asylsuchender für Kommunen eine erhöhte Belastung. Diese wird in vielen Regionen verstärkt durch Kontextfaktoren wie Wohnraummangel, steigenden Mieten und einen Fachkräftemangel in der eigenen Verwaltung.

Qualitative Studien weisen jedoch auch auf unterschiedliche Herangehensweisen von Kommunalverwaltungen im Management der Unterbringungsaufgabe hin: Wie proaktiv und vorausschauend eine Kommune agiert, wie sie personell und organisatorisch aufgestellt ist, wie gut die Vernetzung mit der Zivilgesellschaft – auch um Wohnungen zu akquirieren – ist, beeinflusst, wie gut die Aufgabe bewältigt wird und ob Krisensituationen gemeistert werden können.

Denn wie viele andere Bereiche ist auch die Unterbringung Geflüchteter in Deutschland von den föderalen Strukturen und einer relativ starken Stellung der kommunalen Ebene geprägt. Obwohl es sich um eine Pflichtaufgabe handelt, sind die Spielräume der Kommunen, jeweils eigene Antworten auf Herausforderungen vor Ort zu finden, groß und die ‚Unterbringungslandschaft‘ ist entsprechend heterogen. Vielerorts gehen Kommunen die Aufgabe mit Pragmatismus an – jenseits politischer Grundsatzfragen.

Nach einer ersten Phase der Unterbringung in landeseigenen Erstaufnahmeeinrichtungen besteht die Herausforderung darin, Unterbringungsentscheidungen mit integrations- und wohnungspolitischen Fragen zu verknüpfen, z. B. mit Blick auf die räumliche Verteilung oder die Form der Unterbringung. Inwiefern diese Querschnittsaufgabe gelingt, hängt einerseits von den vorhandenen personellen und finanziellen Ressourcen der Kommunen und ihren Gestaltungs- und Entscheidungsspielräumen ab; anderseits aber auch davon, ob innerhalb der Kommunalverwaltung unterschiedliche Abteilungen bei dem Thema einbezogen und verschiedene integrationsrelevante Aspekte und Wechselwirkungen berücksichtigt werden können. Das geschieht bei weitem nicht überall. In seltenen Fällen erhalten Geflüchtete selbst direkte Mitsprache für die Gestaltung ihrer Unterbringung. Untergebracht sein bleibt also – trotz gewisser gesetzlicher Standards und Bemühungen vieler Kommunen – eine von außen vorgegebene und einschränkende Lebenssituation, die günstigstenfalls nicht allzu lange andauert.