Beziehungen zwischen der EU und Israel | Israel 2025 | bpb.de

Sooft der EU-Botschafter eine israelische Diplomatin oder einen israelischen Diplomaten traf, entspann sich eine freundliche, wenngleich pointierte Diskussion über das beiderseitige Verhältnis: Wie voll – oder wie leer – ist das Glas der Beziehungen zwischen der EU und Israel? Dreh- und Angelpunkt des Gesprächs war die Frage, ob der volle Teil des Glases bei 80 Prozent oder „nur“ bei 70 Prozent lag. Es herrschte weitgehende Übereinstimmung darüber, dass der volle Teil des Glases bei den bilateralen Beziehungen tatsächlich hoch sei. Dieser Teil brachte beiden Seiten spürbaren Nutzen: Handel, Forschung und Innovation, akademischer Austausch, Kultur, Luftfahrt und andere Formen der Zusammenarbeit. Der leere Teil stand für die Differenzen über den trilateralen Aspekt: die Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts.

Solche freundlich aber zugespitzt geführten Diskussionen waren noch in den Jahren 2009 bis 2014 üblich, in denen der Interner Link: israelisch-palästinensische Friedensprozess zwar ins Stocken geraten war, aber noch nicht ganz abgeschrieben wurde. Dann kam er aber zum Erliegen. Die EU musste erkennen, dass Ministerpräsident Benjamin Netanjahu trotz der Rede an der Bar-Ilan-Universität von 2009 keine ernsthafte Absicht hatte, der Gründung eines palästinensischen Staates zuzustimmen. In dieser Situation setzte die EU auf eine zweigleisige Strategie. Einerseits wollte sie mit der „Peitsche“ Druck ausüben, um ein klares israelisches Bekenntnis zum Friedensprozess zu erreichen. Andererseits versuchte sie, mit dem „Zuckerbrot“ Anreize für den Fall zu schaffen, dass Israel ein endgültiges Abkommen mit der palästinensischen Seite schließen würde.

Der vorliegende Beitrag skizziert kurz die 80 vollen Prozent des Glases und unterzieht die verbleibenden 20 Prozent einer eingehenderen Analyse. Die Quantität bestimmt nicht die Qualität. Der Inhalt einer Tasse Kaffee besteht zu 80 Prozent aus Wasser. Es sind aber die übrigen Bestandteile, also die restlichen 20 Prozent, von denen der Geschmack des Kaffees abhängt: die Art der Kaffeebohnen, Zucker oder Verzicht darauf und die Milch, die in den Kaffee kommt. Diese Metapher ist eine treffende Umschreibung für die Beziehungen zwischen EU und Israel: Es ist das trübe Fünftel des Glases, das bei den meisten Politiker einen bitteren Nachgeschmack hinterlässt. Dieses Fünftel prägt auch die öffentliche Meinung auf beiden Seiten. Der Krieg in Gaza hat die Beziehungen zwischen der EU und Israel an einen kritischen Punkt gebracht, an dem das Glas überzulaufen droht.

Das volle Glas – bilaterale Beziehungen zwischen der EU und Israel

Westeuropa war seit der Gründung des Staates Israel dessen engster und wichtigster Handelspartner. Das lag unter anderem an dem Kriegszustand zwischen Israel und dessen arabischen Nachbarn – eine Situation, in der Israel keinen Handel mit seinen nahöstlichen Nachbarn treiben konnte. In seinen Anfangsjahren war Israel noch ein Entwicklungsland. Seine Wirtschaft hatte keine hoch entwickelte Exportbasis, obwohl die Landesbevölkerung sich binnen weniger Jahre verdoppelt hatte. Das wichtigste Exportgut waren Orangen. Israel bemühte sich jahrelang um ein Assoziierungsabkommen mit der Europäischen Gemeinschaft (EG) ähnlich denen, die die EG mit Griechenland und der Türkei geschlossen hatte. Dieser Wunsch wurde jedoch wiederholt ausgeschlagen. Wesentliche Gründe dafür waren Europas politische Rücksichtnahme auf die ölproduzierenden arabischen Staaten und der andauernde Nahostkonflikt. Der Oslo-Friedensprozess, Israels schnelle Entwicklung und sein rapides Wirtschaftswachstum machten das Land für Europa attraktiver. 1995 unterzeichneten Israel und die EU ein Assoziierungsabkommen, zu dem unter anderem ein umfassendes Freihandelsabkommen gehörte. Dadurch erhielt der beiderseitige Handel kräftige Wachstumsimpulse. 2023 belief sich das bilaterale Handelsvolumen auf 45 Milliarden Euro. Im Jahr 1996 wurde Israel das erste nichteuropäische Land, das sich den EU-Rahmenprogrammen für Forschung und Innovation anschloss. Das gegenwärtig laufende Programm trägt den Namen Externer Link: Horizont Europa. Es handelt sich um das größte und prestigeträchtigste Forschungsprogramm der Welt. Israelische Teilnehmende konnten bei den europäischen Forschungsprogrammen große Erfolge erzielen. Diese Zusammenarbeit bietet den Teilnehmenden große gegenseitige Vorteile und ermöglicht zahllose produktive Partnerschaften zwischen Forschern, Labors und Industrieunternehmen.

Im Jahr 2008 schloss sich Israel dem Externer Link: Erasmus-Programm, in dessen Rahmen der akademische Austausch für Studierende und Lehrkörper gefördert wird. Auf dem Höhepunkt erfasste dieser Austausch mehrere tausend europäische und israelische Teilnehmende pro Jahr. Unter den 100 weltweit besten Universitäten sind mehrere israelische Hochschulen vertreten. Auch das schafft Vorteile für beide Seiten.

2013 schlossen Israel und die EU den Externer Link: Vertrag über den Offenen Himmel. Dadurch wurde der Luftverkehr zwischen beiden Seiten liberalisiert. Innerhalb von zwei Jahren gingen Flugpreise auf Strecken zwischen Israel und Westeuropa um ein Drittel zurück, während das Fluggastaufkommen – sei es für touristische, sei es für geschäftliche Zwecke – expandierte. Circa 70 Prozent aller internationalen Flüge nach und aus Israel finden auf Flugstrecken zwischen Israel und Europa statt.

Das sind nur einige Beispiele für den positiven Teil der Beziehungen zwischen Israel und der EU. Davon profitieren beide Seiten. Das nächste Kapitel stellt den leeren - oder trüben - Teil des Glases in den Mittelpunkt und zeigt, wie die EU die ausgezeichneten bilateralen Wirtschaftsbeziehungen mit dem Streit über die politische Haltung zum israelisch-palästinensischen Konflikt verknüpfte.

Der leere, dunkle Teil des Glases – das israelisch-palästinensisch-europäische Dreieck

Parallel zur Schaffung eines europäischen gemeinsamen Marktes war die EU um eine einheitliche Außenpolitik bemüht. Bereits 1980 nahm die damals aus neun Mitgliedstaaten bestehende Europäische Gemeinschaft die Interner Link: Der "Staat Palästina": Herausforderung deutscher Außenpolitik an, die zur Anerkennung der legitimen Rechte des palästinensischen Volkes aufrief. Heute herrscht Konsens über die Zweistaatenlösung. Damals aber war es ein Novum, das von der israelischen Regierung unter Menachem Begin scharf kritisiert wurde. Unter der Regierung von Jitzchak Rabin war der Oslo-Prozess eine positive Überraschung für die EU. Sie unterstützte ihn nachdrücklich und versuchte, ihn aktiv mitzugestalten. Aber Israel traute ihr nicht und schloss sie weitgehend von den Verhandlungen aus. Die Hauptrolle der EU beschränkte sich daher auf die eines „Zahlmeisters“, der die Palästinensische Autonomiebehörde beim Aufbau staatlicher Strukturen unterstützte.

Nach dem Interner Link: Attentat auf den damaligen israelischen Premierminister Jitzchak Rabin 1995 führte das Ausbleiben weiterer Schritte auf dem Weg zu einer endgültigen Regelung des israelisch-palästinensischen Konflikts zu zunehmender Frustration aufseiten der EU. 2008 und 2009 beschloss der Europäische Rat, jegliche Aufwertung der bilateralen Beziehungen zwischen EU und Israel nur „im Kontext“ von Fortschritten in Richtung einer solchen Regelung zu ermöglichen. Dieses Junktim wurde eingeführt, nachdem Israel die Verhandlungen über einen zweiten Aktionsplan [im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik – d. Red.] abgeschlossen hatte. Allerdings wurde der Plan von der EU angesichts politischer Differenzen nicht in Kraft gesetzt. Der Vertrag über die Liberalisierung des Luftverkehrs sowie andere bereits im Verhandlungsstadium befindliche Vereinbarungen wurden zwar unterzeichnet, und Israels Teilnahme am europäischen Forschungsrahmenprogramm sowie am Erasmus-Programm wurde erneuert. Der Weg zu neuen Vereinbarungen, die das Verhältnis weiter aufwerten würden, war jedoch versperrt.

Eine weitere politische „Peitsche“ wurde 2013 mit der Veröffentlichung von Externer Link: EU-Richtlinien ins Spiel gebracht, denen zufolge alle Vereinbarungen zwischen Israel und der EU nur innerhalb der israelischen Grenzen von 1967 gälten, also nicht gegenüber israelischen Partnern in der Westbank, Ostjerusalem und auf den Golanhöhen. (Der Gazastreifen war nicht betroffen, weil Israel ihn 2005 geräumt hatte.) Als Reaktion sagte die Regierung Netanjahu den im Rahmen des sogenannten Assoziationsrats verankerten, hochrangigen politischen Dialog ab, der in jährlichem Turnus vorgesehen war. Im darauffolgenden Jahr ließ die EU das Treffen ausfallen, und in der Folge kam der Assoziationsrat ein Jahrzehnt nicht mehr zusammen. Danach waren die Beziehungen von einer „Megafon-Diplomatie“ gekennzeichnet, bei der der Ton auf beiden Seiten lauter wurde . Dabei empfahl die Europäische Kommission, Produkte, die in Interner Link: israelischen Siedlungen jenseits der Waffenstillstandslinien aus der Zeit vor 1967 hergestellt wurden, nicht als „Made in Israel“ zu kennzeichnen. Damit sollte den Verbrauchern eine informierte Kaufentscheidung ermöglicht werden. Seit 2016 verfolgt Netanjahus Regierung erfolgreich eine „Teile-und-blockiere“-Strategie, um im außenpolitischen Rat der EU die einstimmige Annahme gegen Israel gerichteter Resolutionen zu verhindern. Die Regierung nahm Meinungsverschiedenheiten zwischen EU-Staaten im Hinblick auf den israelisch-palästinensischen Konflikt wahr und heizte sie an. Dadurch wurde die Verabschiedung weiterer „Peitschen“ gegen Israel vereitelt.

Die Außenpolitik der EU beruht auf dem Konsens der Mitgliedstaaten. Dennoch wurde die EU als Ganzes und nicht nur einzelne Staaten für Israel zur Zielscheibe von Angriffen und zum Sündenbock, insbesondere für Kräfte am rechten Rand des politischen Spektrums. Während israelische Regierungen um gute bilaterale Beziehungen mit einzelnen Mitgliedstaaten bemüht waren, verschlechterte sich das Verhältnis zur EU als Organisation.

Trotz des vollen und nutzbringenden Teils des Glases, der allerdings der Öffentlichkeit in Israel wie in Europa weitgehend unbekannt bleibt, prägt der leere beziehungsweise trübe Teil überwiegend die öffentliche Wahrnehmung der israelisch-europäischen Beziehungen. Seit 2018 geht der von dem israelischen Thinktank Mitvim mithilfe von Umfragen ermittelte israelische Externer Link: Außenpolitikindex auch der Frage nach: „Ist die EU für Israel eher Freund oder Gegner?“ Im Jahr 2018 war das Ergebnis eindeutig: Mehr als die Hälfte der Israelis sahen die EU als Gegner und nur 18 Prozent als Freund. In den darauffolgenden Jahren wurde die Kluft deutlich kleiner und lag bei nur noch 6 Prozent. 39 Prozent der Israelis bezeichneten die EU als Gegner und 33 Prozent als Freund. Der Gazakrieg hat die Karten neu gemischt .

Der Grund für das düstere Stimmungsbild von 2018 war die Verärgerung der israelischen Regierung über die oben erwähnten politischen Schritte der EU. In der Folge wurde die EU zum Sündenbock gemacht, obwohl sie die gemeinschaftliche Position der damals 28 Mitgliedstaaten vertrat. Später wurde die Kritik der israelischen Regierung an der EU zurückgefahren, vielleicht weil Netanjahus „Teile-und-herrsche“-Politik Erfolg hatte und die EU keine harten Beschlüsse mehr gegen Israel fasste.

Der 7. Oktober und der Gazakrieg

Seit dem Interner Link: Massaker vom 7. Oktober, bei dem die Hamas mehr als 1.200 Israelis – überwiegend Zivilisten – ermordete, sind die Beziehungen deutlich explosiver geworden. Im Verlauf des Gazakrieges sind rund 600 israelische Soldaten gefallen. Die israelischen Streitkräfte haben Externer Link: Berichten zufolge bis August 2025 mehr als 60 000 Palästinenser getötet – rund 40 Prozent davon Hamas-Kämpfer.

In den ersten Wochen und Monaten nach dem Massaker stand Europa fest an der Seite Israels. Mit der steigenden Zahl der Todesopfer und den immer massiveren Zerstörungen in Gaza nahm die Kritik an Israel aber zu. Die EU und ihre Mitgliedstaaten – insbesondere Deutschland – betonten zwar wiederholt, sie unterstützten Israels Recht auf Selbstverteidigung. Allerdings müsse Selbstverteidigung mit dem Völkerrecht und dem humanitären internationalen Recht im Einklang stehen.

Der Gaza-Krieg entwickelte sich zum kontroversesten Thema innerhalb der EU. Eine Gruppe von Mitgliedstaaten unter der Führung Spaniens und Irlands forderte bereits im Februar 2024 eine Überprüfung des Assoziierungsabkommens mit Israel. Zusammen mit Slowenien (und Norwegen, das kein EU-Mitglied ist) erkannten Spanien und Irland einen palästinensischen Staat an. Damit bringen sie ihre Unterstützung für die Palästinensische Autonomiebehörde zum Ausdruck und verurteilen zugleich die Hamas. Dies änderte jedoch nichts an den Lebensbedingungen der Palästinenser im Westjordanland und im Gazastreifen. Derzeit hat die allgemeine Kritik der EU an der Art der israelischen Kriegführung in Gaza deutlich zugenommen. Dies geschah insbesondere nach der israelischen Blockade des Gazastreifens von März bis Mai 2025, mit der Israel versuchte, die Hamas zu einem Geiselabkommen zu bewegen. In dieser Zeit gelangten kaum Lebensmittel in den Gazastreifen. Es sollte betont werden, dass diese Kritik nicht nur in Europa und auf internationaler Ebene generell, sondern auch innerhalb großer Teile der israelischen Gesellschaft wächst.

Als Reaktion auf die gravierende Situation in Gaza beschloss der Rat für Auswärtige Angelegenheiten der EU am 20. Mai 2025 eine Überprüfung des Assoziierungsabkommens mit Israel. Der Europäische Auswärtige Dienst hatte einen Bericht vorgelegt, in dem Israel Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht zur Last gelegt wurden. Außerdem legte der Auswärtige Dienst den Mitgliedstaaten eine Liste von Schritten vor, die gegen Israel ergriffen werden könnten. Bei den meisten handelt es sich um Maßnahmen, die zur Aussetzung oder Aufhebung von Teilen des Assoziierungsabkommens führen könnten (das „volle Glas“). Die EU-Außenminister berieten darüber, gelangten jedoch bisher zu keinem Entschluss.

Mitte Juni griff Israel mit Unterstützung der USA den Interner Link: Iran und dessen Nuklearanlagen an. Einerseits führte dies zu einer Eskalation und Destabilisierung der Lage. Andererseits erklärte Bundeskanzler Friedrich Merz, Israel habe „Externer Link: die Drecksarbeit für uns alle gemacht“. Zugleich stellte Israel seine militärische Stärke nicht nur gegenüber den iranischen Proxies, sondern auch gegenüber dem Iran selbst unter Beweis. Als Israel unter iranischen Raketenbeschuss geriet, wurden die Überlegungen zu antiisraelischen Maßnahmen nicht weiterverfolgt. Die Verschlechterung der humanitären Lage im Gazastreifen brachte die Diskussion über Maßnahmen gegen Israel jedoch wieder in Gang.

Als der europäisch-israelische Assoziationsrat im Oktober 2022 nach einem Jahrzehnt endlich wieder zusammentrat, kam in Israel die Hoffnung auf, die EU würde das politische Junktim aufheben und eine Weiterentwicklung der Beziehungen zu Israel ermöglichen. Indessen steht das Interner Link: Assoziierungsabkommen – das Fundament, auf dem das Verhältnis zwischen beiden Seiten beruht – im Juni 2025, also 18 Monate nach Ausbruch des Gazakrieges, auf dem Prüfstand. Ob das europäisch-israelische Glas wieder aufgefüllt oder aber geleert wird, hängt weitgehend von Israels Vorgehen im israelisch-palästinensischen Konflikt im Allgemeinen und dem Gazakrieg im Besonderen ab.

Der potenzielle Verlust der Vorteile, die das „volle Glas“ bietet, stellt die schwerwiegendste Herausforderung in den Beziehungen zwischen der EU und Israel seit mehr als einem Jahrzehnt dar. Eine solche Entwicklung würde nicht nur die Fortschritte im beiderseitigen Verhältnis zum Stillstand bringen. Sie käme einem Schritt nach hinten gleich. Eine weitere ernste Herausforderung auf beiden Seiten ist die öffentliche Meinung. Diese spiegelt sich in Medien und sozialen Netzwerken wider.

Dabei bietet der Nahe Osten große Zukunftschancen. Nach Abschluss der Interner Link: Abraham-Abkommen, die 2020 zur Normalisierung der Beziehungen zwischen Israel auf der einen und den Vereinigten Arabischen Emiraten, Bahrain und Marokko auf der anderen Seite geführt hatten, war auch eine Normalisierung des Verhältnisses zwischen Israel und Saudi-Arabien in greifbarer Nähe – unmittelbar vor dem 7. Oktober 2023.

Zudem unterzeichneten die EU und drei europäische Staaten im September 2023 beim G-20-Gipfel gemeinsam mit den USA, Indien und zwei Golfstaaten eine Absichtserklärung über die Schaffung desExterner Link: „Wirtschaftskorridors Indien – Naher Osten – Europa“ (IMEC). Dieser sollte auf dem See- und Landweg Indien, die Golfregion, Saudi-Arabien, Jordanien und Israel verbinden und von Israel über das Mittelmeer nach Europa führen. Ein derartiges Megaprojekt würde die regionale Integration kräftig stärken. Allerdings stellte Saudi-Arabien wegen des Gazakrieges klar, eine Normalisierung der Beziehungen mit Israel hänge von einem offiziellen israelischen Bekenntnis zu einem Weg zur Zweistaatenlösung ab. Damit koppelt Saudi-Arabien, wie die EU, die Entwicklung der Beziehungen zu Israel an Fortschritte bei der Zweistaatenlösung. Diese Option lehnt die derzeitige israelische Regierung aber ab.

Gleichzeitig nehmen globale Spannungen zu: zum einen zwischen Europa und Russland wegen des Krieges in der Ukraine und zum anderen zwischen den USA und China angesichts deren verschärfter Rivalität. Diese um sich greifende globale Konfrontation könnte und sollte die Beziehungen und die Kooperation zwischen Israel und der EU stärken. Dann wäre es auch wieder möglich, dass beide Seiten am selben Strang ziehen und sich auf gemeinsame Werte als Fundament der europäisch-israelischen Beziehungen berufen. Die bilateralen Beziehungen zwischen der EU und Israel haben ein großes Potenzial. Allerdings kann sich dieses erst nach einer Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts voll entfalten.