Israels Siedlungspolitik | Israel 2025 | bpb.de

Ausgangspunkte

Nach dem Sieg im Junikrieg/Sechstagekrieg 1967 hat Israel die Kontrolle über den ägyptisch kontrollierten Gazastreifen sowie das jordanisch kontrollierte Westjordanland inklusive Ostjerusalem (beide Gebiete von Palästinensern bewohnt) sowie den zu Syrien gehörenden Golan erlangt. In dem Territorium jenseits der „Grünen Linie“ (Waffenstillstandslinie des Krieges von 1948) begann Israel mit einer Siedlungspolitik: die besetzten Gebiete wurden nicht nur militärisch verwaltet, sondern zogen durch aktive staatliche Förderung und den Aktivismus politisch motivierter Organisationen Bauprojekte und Bewohner an. In zwei Kontexten beendete Israel seine Siedlungspolitik. Im Rahmen des ägyptisch-israelischen Friedens von 1979, als die Sinaihalbinsel an Ägypten zurückgegeben und die dortigen israelischen Siedlungen geräumt wurden – und dann 2005 unter Ministerpräsident Ariel Sharon, als Israel aufgrund sicherheitspolitischer Überlegungen seine Siedlungen im Gazastreifen sowie einzelne Siedlungen im Norden des Westjordanlandes auflöste. Heute leben u.a. nach Angaben der EU mehr als 700.000 Israelis in nach internationalem Recht in besetztem Gebiet liegenden Siedlungen (im von Israel annektierten Ostjerusalem und den ebenfalls annektierten Golanhöhen sowie im bis in jüngste Zeit unter israelischer Besatzung stehenden Westjordanland) - was ein Verstoß gegen etablierte internationale Rechtsprinzipien ist. Nach einem kurzen historischen Überblick werden drei zentrale politische Kontexte angesprochen, in denen die Siedlungen relevant sind: das Spannungsfeld der israelischen Innenpolitik, die Auswirkungen auf die palästinensische Seite sowie die Bedeutung der Siedlungen im Rahmen der internationalen Politik und des internationalen Rechts.

Eine kurze Geschichte der Siedlungen

Der militärische Sieg 1967 löste in Teilen Israels – neben Dankbarkeit darüber, dass eine im Vorfeld des Krieges kursierende Angst vor einer Vernichtung des Landes nicht eintrat – auch eine messianische Stimmung aus. Der Sieg erwies sich für die im revisionistischen und nationalreligiösen Zweig der zionistischen Bewegung verankerte Idee eines Großisraels als Motivationsfaktor. Aus der nationalreligiösen Bnei-Akiva-Bewegung (Kinder Akiwas) ging die zentrale ideologisch motivierte Siedlerorganisation Gush Emunim (Block der Gläubigen) hervor, die bald ihre ersten Siedlungen gründete. Unmittelbar nach Ende des Krieges hatte der stellvertretende Verteidigungsminister Yigal Allon einen militärisch-strategisch ausgerichteten Plan (Allon-Plan) vorgestellt. Dieser wurde nie formal beschlossen, war aber dennoch eine weitere Grundlage für den Siedlungsbau. Dessen Schwerpunkt war die Fokussierung auf die Genehmigung und Errichtung von Siedlungen in Ostjerusalem sowie sub-urbane Siedlungen im Hinterland Jerusalems (die im innerisraelischen Diskurs nicht als Siedlungen, sondern als neighborhoods verstanden werden). In diesem Kontext wurden auch die Stadtgrenzen Jerusalems neu gezogen, was bald als Siedlungsblöcke (settlement blocs) bezeichnete Gemeinden auch räumlich eng mit dem israelischen Kernland diesseits der Grünen Linie beziehungsweise Jerusalems verband. Hinzu kamen mit Blick auf die zivile Absicherung militärischer Tiefe landwirtschaftlich ausgerichtete Siedlungen im Jordantal. Jenseits dieser im Allon-Plan vorgesehen Siedlungen entstanden weitere, von nationalreligiösen, Gush Emunim nahestehenden Bewegungen gegründete Siedlungen, so Kiryat Arba in unmittelbarer Nähe der palästinensischen Großstadt Hebron.

Ein starkes Wachstum erlebten die Siedlungen ab den Interner Link: Osloer-Abkommen. Lag die Bevölkerung der Siedlungen 1996 bei knapp über 100.000 Personen (in den späten 1970er Jahren weniger als 10.000), so ist sie vor allem durch Wachstum – erstmalig nach dem Machtwechsel in Israel zum Likud 1977 - von zu diesem Zeitpunkt bestehenden Siedlungen auf mehr als 700.000 angestiegen. Neue Siedlungen sind seit den 1990er Jahren – nach einem „Einfrieren“ der Genehmigung neuer Siedlungen unter Ministerpräsident Rabin – bis in jüngste Zeit nicht so sehr durch die Genehmigung neuer Ortschaften entstanden. Vielmehr entstanden sie durch auch nach israelischem Recht illegale, aber immer wieder nachträglich genehmigte, outposts zumeist nationalreligiös motivierter Siedler. Hierbei handelt es sich um mehr als 100 Siedlungen. Mit Blick auf die Siedlungen ist deren Bedeutung für die Infrastruktur in den besetzten Gebieten und der Bezug zum israelischen Kernland relevant. Die Siedlungen und die von Israel ausgewiesenen Industriegebiete, Naturparks und touristischen Orten in den besetzten Gebieten, werden durch Straßen miteinander und mit Israel diesseits der Grünen Linie verbunden. Dies hat dazu geführt, dass das Leben in den Siedlungen auch für nicht primär ideologisch motivierte Israelis attraktiv wurde. Diese Kombination aus Siedlungen und dem hiermit verbundenen Netzwerk an mobilitätsbezogener und industrieller Infrastruktur führt dazu, dass heute circa 70 Prozent des Area C Gebietes im Westjordanland – in dem etwa 300.000 Palästinenser leben - von Israel territorial direkt kontrolliert wird.

Wichtig ist ebenfalls die als Reaktion auf die 2. Intifada (gewaltsamer palästinensischer Aufstand in den besetzen Gebieten von 2000 bis 2005) und die in diesem Kontext stattfindende massive Zunahme terroristischer Anschläge von Palästinensern auch in Israel gebaute Sperrmauer, die nicht entlang der Grünen Linie verläuft, sondern oft weit in die besetzten Gebiete hineinreicht. Ein intendierter Effekt davon ist, dass die in der Nähe zur Grünen Linie und den beiden größten israelischen Städten Jerusalem und Tel Aviv liegenden Siedlungen direkt mit dem israelischen Kernland verbunden werden. Die Bevölkerung in den Siedlungen ist divers. Neben nationalreligiösen Siedlern ist in den vergangenen Jahrzehnten sowohl der Anteil nicht-zionistischer haredim (ultraorthodoxer Juden und Jüdinnen) als auch säkularer Israelis (vor allem Einwandernden aus der Sowjetunion, aber auch mizrahim, also Juden aus arabischen Ländern) gestiegen und eine neue, suburbane Mittelschicht entstanden.

Die Siedlungen im Spannungsfeld israelischer Politik

Auch wenn die Siedlungspolitik heute in weiten Teilen der israelischen Gesellschaft aus ideologischen Gründen akzeptiert oder politisch zumindest toleriert wird, so gibt es doch einige mit ihnen verbundene innenpolitische Spannungen. Dies zeigt sich etwa in der Frage der rechtlichen Basis für Siedlungen. Der hierbei mehrfach angerufene Oberste Gerichtshof hat in einem Urteil zur Siedlung Elon Moreh 1979 die Anforderungen zum Nachweis der militärischen Notwendigkeit für das Ausweisen neuer Siedlungen erhöht. Dies hat dazu geführt, dass neue Siedlungen und infrastrukturelle Maßnahmen in den besetzten Gebieten rechtlich komplizierter wurden. Aber insbesondere dadurch, dass die Bevölkerung in den Siedlungen in der gleichen Zeit Israelis im Kernland rechtlich de facto gleichgestellt wurde, hatte dies nur begrenzte Auswirkungen auf den erst schrittweisen und dann ab den 1990er Jahren starken Wachstum der Siedlungen. Ein entscheidender Wandel setzte mit dem Regierungsantritt einer extremistisch-rechtsnationalen Koalition 2023 ein, als erstmalig seit 1967 die bisher in den besetzten Gebieten geltende Militärverwaltung durch eine permanente zivile Zuständigkeit ersetzt wurde. Dies hat eine große Bedeutung für die Siedlungen, denn der Bau neuer Siedlungen ist seither nicht mehr von einer politischen Zustimmung der Regierung abhängig, die Kompetenzen liegen bei der (zivilen) Siedlungsverwaltung, in der Repräsentanten der Siedlungsbewegung politisch stark vertreten sind. Die Zahl der outposts und genehmigter Siedlungen sowie der Genehmigung von Bauprojekten in Siedlungen hat seit 2023 auf dieser Grundlage massiv zugenommen. Weitergehende Pläne einer auch formalen Annexion der Westbank oder zumindest der Siedlungsblöcke blieb bisher vor allem aufgrund außenpolitischen Widerstandes (aus den USA, vor allem aufgrund von Druck der Golfstaaten) aus.

Aus einer planerischen und sozialpolitischen Perspektive können die Siedlungen als Teil einer innenpolitischen ebenfalls bedeutsamen Suburbanisierung Israels verstanden werden, vor allem in Ostjerusalem und dem Westjordanland. Dies zeigt sich auch im Staatsbudget, bei dem nicht nur die Kosten für die Aufrechterhaltung der militärischen Infrastruktur in den besetzen Gebieten relevant ist, die insoweit auch die Siedlungen berührt, als das israelische Militär den Auftrag hat, seine Staatsbürger, also auch die in Siedlungen lebenden Israelis zu schützen. Das Macro Center for Political Economics in Tel Aviv hat dies auf die griffige Formel gebracht, dass Gemeinden und Städte diesseits der grünen Linie etwa ein Drittel ihrer Ausgaben durch Staatszuschüsse abdecken, während dies bei den Siedlungen zwei Drittel sind. Die Siedlungen werden mit anderen Worten stark subventioniert. Hierfür gibt es nicht nur ideologische Gründe. Es dient auch der Entlastung der israelischen Metropolen Tel Aviv und Jerusalem, in denen begrenzter Wohnraum und hohe Preise für Eigentum und Miete eine Belastung für (eine neu entstandene) Mittelschicht sind. Israelis können in den Siedlungen Häuser und Eigentum in einem Umfang erwerben, der in den Metropolen finanziell außer Reichweite liegen würde. Mit der Zeit hat dies, auch durch die infrastrukturelle Anbindung der Siedlungen, zu einer in der Fachliteratur so benannten innerisraelischen Normalisierung der Siedlungen geführt.

Die politische Relevanz der Siedlungen liegt aber auch in der politischen Bedeutung von insbesondere der nationalreligiösen Bewegung und Parteien nahestehenden Gruppen im politischen System Israels. In der Knesset, dem israelischen Parlament, sind - mit Blick auf die Gesamtbevölkerung - vor allem nationalreligiöse Abgeordnete aus den Siedlungen stark überrepräsentiert. Die Siedlungsbewegung unterhält eigene Medienanstalten mit großer Reichweite (etwa Arutz 7) und ihre wichtigsten Lobbyorganisationen wie der Yesha-Rat (Dachverband der Siedlungen in der Westbank) und einzelne Rabbiner sind ebenso von Bedeutung, wie von nationalreligiösen Siedlern getragenen Einheiten in den israelischen Streitkräften (hesder-Einheiten). Dieser politische Einfluss zeigt sich auch darin, dass die Siedlungen im innerisraelischen Diskurs lange als die „Gebiete“ (shtachim) bezeichnet wurden, in der medialen und politischen Landschaft Israels heute aber die ursprünglich primär von der ideologisch motivierten Siedlerbewegung gebrauchte (aus dem Tanach, also der Hebräischen Bibel stammende) Bezeichnung Judäa und Samaria dominant ist.

Die Auswirkungen der Siedlungen für die palästinensische Seite

Die Siedlungen sind nicht nur Teil der israelischen Politik, sondern auch ein zentraler Aspekt des israelisch-palästinensischen Konflikts. Dies zeigt sich unter anderem in ihren Auswirkungen auf die palästinensische Bevölkerung, etwa in Ostjerusalem und der Westbank. Unmittelbar nach dem Krieg von 1967 bis in die 1980er Jahre hinein gab es eine relativ durchlässige Strukturierung des Raumes: Israel kontrollierte zwar die besetzten Gebiete militärisch und baute Siedlungen, während die palästinensische Bevölkerung der israelischen Militäradministration unterstand. Allerdings war die Mobilität innerhalb der und über die Grüne Linie hinaus relativ hoch, was sich auch an der großen Zahl palästinensischer Arbeitskräfte auf dem israelischen Arbeitsmarkt in dieser Zeit zeigte. Dies änderte sich mit der 1. Intifada ab 1987, als Israel als Reaktion auf den palästinensischen Aufstand und damit einhergehender massiver Gewalt mit einer bis heute im Grundsatz anhaltenden Separierung zwischen Israelis und Palästinensern in der Westbank – und der jeweils bewohnten Gebiete - einleitete. Arbeitserlaubnisse an Palästinenser wurden grundsätzlich auch weiterhin ausgestellt, doch die Zahl unterlag dem Verlauf des Konfliktes. Insbesondere nach Beginn der 2. Intifada gewann diese Separierung auch eine stark räumliche Dimension. Wie beschrieben wurden israelische Siedlungen in dieser Zeit vor allem als Folge des Baus der Sperranlage enger mit dem israelischen Kernland verbunden. Gleichzeitig war das Ausweisen von für Palästinenser nicht nutzbarer und militärisch kontrollierter Infrastruktur (vor allem Straßen) eine weitere wichtigeAuswirkungen, die unmittelbar mit den Siedlungen zusammenhängt. Denn durch die Verteilung von Siedlungen über Ostjerusalem und das Westjordanland wurden palästinensische Ortschaften nicht nur verstärkt von Israel, sondern auch von anderen palästinensischen Orten separiert. Während die Siedlungen einen Prozess der Suburbanisierung in Israel auslösten, entstand in Palästina ein gegenläufiger Effekt: ein durch die mit den Siedlungen und einer hiermit verbundenen Sicherheitspolitik verknüpfter unfreiwilliger Urbanisierungsschub in palästinensische Städte in der Westbank.

Zunehmend relevant wurde in den vergangenen Jahren auch die von radikalen Siedlern ausgehende politische Gewalt gegenüber Palästinensern. Dieser (rechtsnationale) Terrorismus geht etwa von der sogenannten Hill Top Youth aus und wird im Selbstverständnis dieser Akteure als Vergeltungsmaßnahme für palästinensische Gewalt verstanden. Hierfür stehen beispielhaft auch die sogenannten price-tag-Attacken (Preisschild als Sinnbild für den Preis, den Palästinenser für tatsächliche oder unterstellte Gewaltakte zahlen sollen). Seit dem Regierungswechsel 2023 hat diese Siedlergewalt, etwa auch gegen landwirtschaftliche Flächen, weiter an Bedeutung gewonnen. Dies auch, weil die Bewaffnung von Siedlern erleichtert wurde und gleichzeitig in diesem Kontext die ambivalente Rolle der israelischen Armee weiter zugenommen hat. Seit vielen Jahren – und zunehmend seit 2023 - ist dokumentiert, dass es ein aktives Wegschauen oder sogar offene Unterstützung bei gewaltvollen Übergriffen von Siedlern gibt und diese Gewalt auch im israelischen Rechtssystem nur sehr eingeschränkt geahndet wird.

Der rechtliche Status der Siedlungen

Eine rechtlich relevante Spannung ergibt sich aus der Divergenz von israelischem und internationalem Recht. Nach Art 49 der IV. Genfer Konvention und auf Grundlage zahlreicher politischer (u.a. Resolutionen des Weltsicherheitsrates) und rechtlicher Beschlüsse (vor allem des Internationalen Gerichtshofs, IGH) ist das internationale Recht eindeutig: Israel ist Besatzungsmacht und der Status der Gebiete ist daher der eines besetzten Gebietes, was die Ansiedlung der eigenen Bevölkerung ebenso wie die Veränderung der demographischen Zusammensetzung in den besetzte Gebieten verbietet. Die israelische Regierung hat – bisweilen unterstützt von einzelnen Völkerrechtlern – versucht, eine andere Lesart des Status der besetzten Gebiete und der Siedlungen zu erreichen. Die von der israelischen Regierung angeführte Interpretation des internationalen Rechts argumentiert vor allem damit, dass es in den besetzten Gebieten im Vorfeld von 1967 keinen palästinensischen Staat gegeben hat und daher keine Besatzung vorliegt. Aber diese Argumentation ist weder politisch noch rechtlich erfolgreich gewesen, unter anderem auch wegen der bereits in der britischen Peel-Kommission 1937 und im UN-Teilungsplan 1947 - also auch vor der Staatsgründung Israels 1948 - vorgesehenen Aufteilung des (ehemaligen) britischen Mandatsgebiets in einen jüdischen und einen arabischen Staat. Daran anschließend spricht die Weltsicherheitsresolution 2334 (2016) mit Blick auf die Siedlungen von einer „flagrant violation“ des internationalen Rechts und der IGH hat dies und die Völkerrechtswidrigkeit der Besatzung in zwei Gutachten von 2004 (zur Sperrmauer) und 2024 (zum Status der besetzten Gebiete) explizit bestätigt, was auch der Praxis der meisten UN-Mitgliedstaaten und internationaler Organisationen entspricht.

Dies ist auch politisch relevant, insbesondere mit Blick auf jüngere Bestrebungen einer de jure Annexion (von Teilen) der besetzten Gebiete, also vor allem der Gebiete, in denen die Siedlungen liegen. So hat etwa die erste Trump-Administration, die Israels Annexion Ostjerusalems und der Golanhöhen (und damit auch der dortigen Siedlungen) anerkannt hat, nach Protesten arabischer Staaten im Rahmen des Abschlusses der von US-Präsident Trump initiierten Abraham-Abkommen sich gegen eine Annexion im Westjordanland ausgesprochen. Dies dann auch 2025 im Anschluss an den 20-Punkte-Plan zur Beendigung des Gaza-Krieges. In diesem Plan wurden die Westbank und Ostjerusalem nicht genannt, allerdings haben Trump und andere hochrangige Vertreter seiner Administration öffentlich geäußert, dass sie einer Annexion der Westbank weiter nicht zustimmen. Hier waren gleichfalls bündnispolitische Gründe mit Blick auf die Golfstaaten und die Türkei wohl ausschlaggebend.

Auch an anderer Stelle waren die Siedlungen ein Fixpunkt politischer Spannungen, auch mit Verbündeten Israels. Die EU hat in den 2000er Jahren, unter anderem bedingt durch Urteile des Europäischen Gerichtshofs, eine sogenannte „Differenzierung“ ihrer Beziehungen mit Israel vorgenommen, vor allem hinsichtlich von Handel sowie der Wirtschafts- und Wissenschaftsförderung. So hat die EU-Kommission festgehalten, dass die Regeln des Israel eng mit der EU verbindenden Assoziationsabkommens für Israel in den Grenzen von 1948 gelten, die Vorzüge der Abkommen aber nicht auf israelische Akteure und Einrichtungen in den besetzten Gebieten und Siedlungen übertragen werden dürfen. Auch mit den USA gab es immer wieder Spannungen, die wie im Falle der EU nicht die grundsätzliche enge Allianz in Frage stellten, aber dennoch politisch relevant sind. So hat die Reagan-Administration die unilaterale Annexion Ostjerusalems und der Golanhöhen (von Trump dann anerkannt) 1982 im Reagan Peace Plan explizit abgelehnt, was lange weitergehende formale Annexionspläne einzelner israelischer Akteure politisch aussichtslos gemacht hat. US-Präsident Bush hat in den frühen 1990er Jahren von Israel für die Integration von Einwanderern aus der Sowjetunion dringend benötigte US-Kredite von einem Einfrieren des Baus neuer Siedlungen abhängig gemacht, während die Biden-Administration 2024 Sanktionen gegenüber militanten israelischen Siedlern erlassen hat.

Ausblick

Diese Kontroversen und politischen Hintergründe unterstreichen die Bedeutung der israelischen Siedlungen auf innenpolitischer und internationaler Ebene sowie für die israelisch-palästinensischen Beziehungen. Grundsätzlich ist ein Wachstum der Siedlungen und eine in verschiedenen Zeiträumen immer wieder sehr starke politische Bedeutung des nationalreligiösen Teils der Siedlungsbewegung zu beobachten. Im Sinai und unter Sharons disengagement plan wurden Siedlungen geräumt, aber dies umfasste eine im Vergleich geringe Zahl an Siedlern und fand in einem politischen Umfeld statt, das derzeit so nicht gegeben ist. Im Rahmen von Friedensbemühungen wird in diesem Kontext oft die Frage diskutiert, inwieweit das gewachsene demographische, infrastrukturelle und politische Gewicht der Siedlungen und ihr nahe stehender politischer Kräfte eine Zweitstaatenlösung verhindert. Hierzu gibt es kontroverse Sichtweisen, Beobachter weisen aber darauf hin, dass mehr (israelische Siedler könnten auch in Palästina leben) oder weniger utopische (die Mehrzahl der Siedlungen im Westjordanland liegt in unmittelbarer Nähe zur Grünen Linie und ließe sich, vor allem auch im Rahmen eines Austauschs von Territorium an Israel anschließen) friedliche politische Lösungen durchaus denkbar sind. Klar ist aber auch, dass jede dieser Lösungen nur im Rahmen eines Friedensprozesses und veränderter innenpolitischer Dynamiken umsetzbar ist.