Der Staat spielt in der Wirtschaft eine wichtige Rolle: Er verteilt Geld um, stellt Infrastrukturen bereit oder tritt als Unternehmer auf. Er liefert so wichtige Grundlagen für unser Zusammenleben.
Die Rolle des Staates in der Wirtschaft ist ein hochgradig relevantes und zugleich kontroverses Thema. Relevant ist dieses Thema nicht nur, weil der Staat in quantitativer Hinsicht in reichen Volkswirtschaften ein ökonomisch bedeutsamer Akteur mit einem vielfältigen Aufgabenspektrum ist. Staatliche Aktivitäten sind auch in qualitativer Hinsicht bedeutsam, da sie für das gesellschaftliche Zusammenleben grundlegende Leistungen erbringen. Die Bereitstellung und Erhaltung sozialer Infrastrukturen – wie Rechtsstaatlichkeit, Sicherheit, soziale und ökonomische Stabilität, öffentliche Gesundheit oder eine lebenswerte Umwelt – ist oftmals eine wichtige Grundlage oder Ergänzung privaten wirtschaftlichen Handelns. Häufig werden diese Leistungen von öffentlichen Unternehmen oder Einrichtungen erbracht.
Was ist eine Staatsquote und wozu brauchen wir sie?
Die Staatsquote ist die Messgröße, die sich auf den quantitativen Aspekt staatlicher ökonomischer Tätigkeiten bezieht. Die Grundidee dieses Maßes ist einfach: Man berechnet jenen Teil des Bruttoinlandsprodukts (BIP), der von öffentlichen Stellen verantwortet bzw. vereinnahmt wird. Man versucht so, die Größe des öffentlichen Sektors in Beziehung zur gesamten Wirtschaftsleistung zu setzen, um ein Bild von der relativen Bedeutung des öffentlichen Sektors in einer Volkswirtschaft zu gewinnen.
Beziehungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor einer Volkswirtschaft: Schematische Darstellung
Beziehungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor einer Volkswirtschaft: Schematische Darstellung, Kapeller.
Beziehungen zwischen öffentlichem und privatem Sektor einer Volkswirtschaft: Schematische Darstellung, Kapeller.
In politischen Diskussionen spielt die Staatsquote häufig eine zentrale Rolle. Denn es gibt unterschiedliche politische Auffassungen darüber, was der Staat oder der öffentliche Sektor in einer Gesellschaft leisten soll. Diese bilden sich bis zu einem gewissen Grad in der Maßzahl der Staatsquote ab: Soll der Staat mehr Aufgaben übernehmen, wird diese tendenziell steigen, werden öffentliche Leistungen eingeschränkt, sinkt die Staatsquote hingegen typischerweise.
Varianten der Abgabenquote: Was wird genau gemessen?
Auch wenn die Grundidee der Staatsquote einfach zu verstehen ist, erfordert die Berechnung der konkreten Zahl weitere Annahmen. Wie auch in anderen Wissenschaften gilt in der Wirtschaftswissenschaft, dass die Berechnung konkreter Messgrößen theoretische Vorannahmen oder vorlaufende Definitionen erfordern, die die Ergebnisse stark beeinflussen können. Die nachstehenden Faktoren sind zur Messung der Staatsquote zentral.
Zuerst muss festgelegt werden, ob sich die Messung an den Einnahmen („Abgabenquote“) oder Ausgaben („Ausgabenquote“) des öffentlichen Sektors orientiert.
In einem zweiten Schritt gilt es zu klären, ob alle föderalen Ebenen – also auch Kommunen und Länder – in der Messung erfasst werden sollen und wie die so genannten „Extrahaushalte“ behandelt werden sollen, die Sonderausgaben (wie zum Beispiel bei Naturkatastrophen oder für Klimaschutz) erfassen.
Drittens ist zu definieren, ob nur BIP-wirksame Ausgaben des öffentlichen Sektors erfasst werden sollen oder auch Transferzahlungen, die zwar vom Staat umverteilt werden, aber letztlich wieder an den privaten Sektor zurückfließen. Damit in Verbindung steht auch die Frage, wie Einnahmen und Ausgaben der Sozialversicherungen behandelt werden. Diese werden zwar per Konvention dem öffentlichen Sektor zugerechnet, unterliegen aber im Grunde einer Selbstverwaltung der Versicherten und sind nicht direkt durch die jeweilige Regierung oder andere genuin politische Organe gesteuert.
Schließlich ist, viertens, festzulegen, ob und welchem Ausmaß öffentliche Unternehmen in der Berechnung Berücksichtigung finden sollen.
Man sieht also, dass für die konkrete Berechnung einer Staatsquote definitorische Fragen eine große Rolle spielen. Wir betrachten in Abbildung 2 den zeitlichen Verlauf der Staatsquote in Deutschland und nutzen hierfür vier unterschiedliche Berechnungsweisen.
Zwei dieser Messgrößen gehen von den Staatseinnahmen aus: Die enger definierte Steuerquote erfasst den Anteil des gesamten Steueraufkommens am BIP. Die breitere Abgabenquote enthält neben den Steuereinnahmen auch alle staatlich erhobenen Sozialabgaben. Die oft im Zentrum der Diskussion stehenden Steuern machen also nur einen Teil der öffentlichen Einnahmen aus. Die nicht-steuerlichen Einnahmen sind dabei oftmals Interner Link: einem spezifischen Zweck gewidmet, etwa im Bereich der Sozialversicherung oder der öffentlich erhobenen Gebühren.
Zwei weitere Messgrößen nehmen die Staatsausgaben zum Ausgangspunkt der Berechnung. Die Staatsausgabenquote erfasst alle Auszahlungen des Staates und berücksichtigt nicht weiter, welchem Zweck diese Auszahlungen dienen. Hier sind sowohl staatliche Subventionen an Unternehmen als auch Sozialtransfers enthalten.
Die Realausgabenquote hingegen berücksichtigt Sozialtransfers und Subventionen nicht, da hier der Staat lediglich Mittel umverteilt und nicht im engeren Sinne verbraucht. Diese Quote erfasst also nur jene Mittel, die tatsächlich von öffentlichen Einrichtungen verausgabt werden. Mit Bezug auf die klassischen Kategorien des Bruttoinlandsprodukts spricht man auch von staatlichem Konsum und staatlichen Investitionen. Darüber hinaus werden in dieser Quote auch Unternehmen erfasst, die nach gängigem europäischen Regelwerk dem Sektor Staat zuzurechnen sind.
Der Begriff staatlicher „Konsum“ meint dabei im Übrigen nicht, dass der Staat diese Mittel „für sich“ verbraucht. Er bedeutet vielmehr die öffentliche Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen für Bürger:innen und Unternehmen. Konkret sind so unterschiedliche Dinge wie das Gehalt einer Lehrerin, die Anschaffung eines Feuerwehrautos, die Sanierung des Dachs der Kita nebenan oder auch der Betrieb von Bibliotheken allesamt Teil der staatlichen Nachfrage – also des staatlichen „Konsums“ oder der staatlichen Investitionen.
Für die meisten der genannten Aktivitäten, die in die verschiedenen Quoten einfließen, lässt sich sagen: Über die Mittel wird in demokratischen Prozessen statt in Marktprozessen entschieden. Stadträte stimmen beispielsweise darüber ab, ob Mittel für die Sanierung der Kita oder für die Umgehungsstraße verwendet werden. Auch über Transfers, die an Unternehmen und Haushalte weitergeleitet werden und deren Einkommen erhöhen, entscheiden gewählte Politiker:innen. Es lässt sich darüber streiten, welche staatliche Umverteilung angemessen ist und welche öffentlichen Dienstleistungen erstrebenswert sind. Das oft mit derartigen Quoten verknüpfte Bild eines „gefräßigen Staats“ lässt sich daraus jedoch nicht direkt ableiten. Eine andere Sichtweise wäre es vielleicht zu sagen, dass derartige Quoten messen, wie groß der Anteil der Wirtschaftsleistung ist, über den in demokratischen Verfahren entschieden wird.
Was ist ein öffentliches Unternehmen?
Zu den wirtschaftlichen Aktivitäten des Sektors Staat gehören auch die erwähnten öffentlichen Unternehmen und Einrichtungen. Doch was ist eigentlich ein öffentliches oder staatliches Unternehmen? Dafür gibt es unterschiedliche Kriterien, wie etwa Eigentümerschaft (öffentliches Eigentum), Gemeinwohlorientierung (kein Profitmotiv) oder Marktfähigkeit (kann das Unternehmen auch am freien Markt überleben oder nicht). Je nachdem, welche Definition man wählt, ist die Zahl öffentlicher Unternehmen größer oder kleiner. Nach den Richtlinien der EU ist dabei das Kriterium der Marktfähigkeit entscheidend dafür, ob ein Unternehmen in öffentlichem Eigentum dem Sektor Staat zugeordnet wird.
Ein Beispiel: Die Deutsche Bahn AG ist nach dem Kriterium der Eigentümerschaft dem öffentlichen Sektor zuzurechnen, da ihre Anteile gänzlich in Staatsbesitz sind. Nach den Kriterien der Marktfähigkeit und Gemeinwohlorientierung wäre sie hingegen größtenteils dem privaten Sektor zuzuordnen, da die DB ein Gewinnmotiv verfolgt und zugleich einen signifikanten Anteil ihrer Ausgaben selbst erwirtschaften kann, insbesondere durch den Verkauf von Fahrkarten. Bei den Regionalbahnen der Deutschen Bahn, die in einem eigenen Unternehmen, der DB Regio, zusammengefasst sind, sieht es wiederum anders aus. Die erfüllt das Kriterium der Marktfähigkeit nicht, weil der Anteil der Kosten, der durch die direkten Einnahmen aus Fahrgelderlösen getragen werden kann, zu gering ist. Ein von einer Kommune betriebener Bauhof wiederum, der das Dach der oben genannten Kita im Eigenbetrieb repariert, ist zumeist nach allen drei genannten Kriterien Teil des öffentlichen Sektors.
Klassische Beispiele für Unternehmen und Einrichtungen, die in staatlichem Eigentum sind, finden sich im Bereich der sozialen Dienstleistungen und Infrastrukturen: Bibliotheken, Badeanstalten, öffentliche Verkehrsbetriebe, Wasserwerke, Rundfunkanstalten, Abfallverwertungsbetriebe, Universitäten oder Kliniken zählen zu dieser Gruppe. Nach dem Kriterium der Eigentümerschaft könnte man sagen: Es handelt sich klar um staatliche Unternehmen und Einrichtungen, die also auch zum öffentlichen Sektor zählen.
Doch nach dem Kriterium der Marktfähigkeit, das die EU anwendet, ist die Sache etwas komplizierter. Demnach gilt: Nur wenn Unternehmen in öffentlichem Eigentum mittelfristig weniger als 50 Prozent ihrer Einnahmen durch direkte Unternehmenseinkünfte erzielen, zählen sie zum Sektor Staat. Wendet man diese Definition an, werden solche Unternehmen und Einrichtungen je nach ihrer Ertragslage dem Sektor Markt oder Staat zugeordnet. Wenn also ein Schwimmbad durch eine eigene Gesellschaft betrieben wird, die mittelfristig mehr als 50 Prozent ihrer Einnahmen durch Einkünfte wie Eintrittskarten erzielt, wird es in den Sektor Markt eingeordnet.
Die EU-Definition ist übrigens auch der Grund dafür, warum sich durch die Einführung des Deutschlandtickets statistische Verschiebungen bei der Größe des Staatssektors ergeben haben: Da sich die Einnahmen der öffentlichen Verkehrsträger von privaten Konsumausgaben (für Tickets) hin zu öffentlichen Subventionen verschoben haben, zählt seither ein größerer Teil der Verkehrsträger als „öffentliches Unternehmen“ als zuvor.
Die Staatsquote im Laufe der Zeit
Die Größe des öffentlichen Sektors – und damit verbunden die Staatsquote – ist langfristig betrachtet einem starken Wandel unterworfen. Es gibt dabei einen typischen Trend, der sich in vielen Ländern beobachten lässt, nämlich dass ein Anstieg des Wohlstands zumeist mit einer Ausweitung des öffentlichen Sektors einhergeht. Dies lässt eine Wechselwirkung zwischen beiden Faktoren vermuten. Einerseits begünstigt steigender Wohlstand die Ausweitung des öffentlichen Sektors. Andererseits ist ein handlungsfähiger Staat in der Lage, durch hochwertige Infrastruktur und Dienstleistungen Fundamente für eine prosperierende Wirtschaft zu legen. Exemplarisch lässt sich dies anhand der OECD-Staaten aufzeigen, deren Entwicklung im Laufe der letzten Jahrzehnte durch steigende Staatsquoten gekennzeichnet ist, wie sie unten dargestellt sind. Die USA bilden hierbei einen wichtigen Ausnahmefall.
Internationale Vergleiche sind nur dann aussagekräftig, wenn die Kennzahlen mittels vergleichbarer Definitionen berechnet wurden. Ist dies der Fall, ergeben sich große Unterschiede in Staatsquoten zumeist daraus, dass sich das Leistungsspektrum des öffentlichen Sektors zwischen den Ländern unterscheidet. So können wesentliche Sektoren moderner Wirtschaften – wie das Rentensystem, das Gesundheitssystem oder das Bildungssystem – dem privaten oder dem öffentlichen Sektor zugeordnet sein. Ein privates Rentensystem etwa verringert die Staatsausgabenquote drastisch, da die entsprechenden Zahlungen nicht mehr über den öffentlichen Sektor fließen. Das erklärt den größten Teil der unterschiedlichen Staatsquote von Deutschland und der Schweiz, die im Jahr 2024 hierzulande bei 48,1 Prozent lag und in der Schweiz bei 34,4 Prozent. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass die Menschen in der Schweiz privat Mittel aufwenden müssen um eine entsprechende Rente anzusparen – die entsprechenden Kosten fallen weiterhin an, werden aber hier nicht als Teil des öffentlichen Sektors verbucht.
Ähnlich verhält es sich im Vergleich Deutschlands mit den USA. Hier erklärt sich der massive Unterschied zwischen den entsprechenden Messgrößen weniger aus einer allgemeinen staatlichen Zurückhaltung der USA, die etwa über einen sehr umfänglichen Polizei- und Militärbereich verfügt, sondern vielmehr aus dem Umstand, dass das Spektrum öffentlicher Leistungen in so unterschiedlichen Bereichen wie Gesundheit, Bildung, Kinderbetreuung oder Alterssicherung in den USA wesentlich spärlicher ausgestaltet ist. Während dies oft als möglicher Effizienzgewinn gedeutet wird, zeigen die empirischen Daten ein komplexeres Bild. So waren die Ausgaben für Gesundheit in den USA mit insgesamt 16,6 Prozent des BIP im Jahr 2022 zwar höher als in Deutschland mit 12,7 Prozent, schaut man sich aber Indikatoren zum Themenfeld Gesundheit an, schneidet Deutschland fast in allen Bereichen besser ab.
Der öffentliche Sektor stellt also eine Reihe essenzieller Leistungen bereit und ist dabei in vielen Bereichen auch in der Lage, diese Leistungen auf eine verhältnismäßig günstige Art und Weise zu erbringen. Ein Blick auf die historische Entwicklung zeigt, dass Größe und Ausgestaltung des öffentlichen Sektors einem strukturellen Wandel unterworfen sind, wobei größerer Wohlstand typischerweise auch mit einem wachsenden öffentlichen Sektor einhergeht. Dennoch kann diese Beobachtung nicht einfach in die Zukunft extrapoliert werden: neue Herausforderungen im Bereich des Klimawandels und der Digitalisierung oder aufgrund geänderter demografischer und geopolitischer Rahmenbedingungen können zu einem abrupten Wandel in der Größe und Struktur der Staatsausgaben führen.
Weitere Inhalte
Prof. Dr. Jakob Kapeller ist Professor für Sozioökonomie mit Schwerpunkt Plurale Ökonomik und Geschäftsführender Direktor am Institut für Sozioökonomie der Universität Duisburg-Essen.
Julian Becker ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Sozioökonomie der Universität Duisburg-Essen.