Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

20.3.2019 | Von:
Anna Papoutsi

Aktuelle Entwicklungen der griechischen Flüchtlings- und Asylpolitik

Seit 2015 hat sich das griechische Asylsystem erheblich verändert. Gründe sind der zunehmende Migrationsdruck und auf EU-Ebene ergriffene politische Maßnahmen zur Eindämmung des irregulären Zustroms von Asylsuchenden.

Das überfüllte und mangelhaft ausgestattete Flüchtlingslager Moria auf LesbosDas überfüllte und mangelhaft ausgestattete Flüchtlingslager Moria auf Lesbos. (© picture-alliance/dpa, Socrates Baltagiannis)

Im Zeitraum 2015-2016 sind über eine Million Migrantinnen und Migranten nach und durch Griechenland gekommen, um in Europa Asyl zu suchen. Die Ankünfte von Flüchtlingsbooten auf den griechischen Inseln in der Ägäis erreichten 2015 und Anfang 2016 ihren Höhepunkt. Allerdings hatten sie zu diesem Zeitpunkt noch keine gravierenden Auswirkungen auf das griechische Asylsystem. Der griechischen Asylbehörde zufolge belief sich die Zahl der im Jahr 2015 in Griechenland gestellten Asylanträge zwar auf 13.187, was einer Steigerung von rund 40 Prozent im Vergleich zu 2014 entspricht. Diese Zahl verblasst jedoch angesichts des Anstiegs um 187,1 Prozent im Jahr 2016, als in Griechenland 51.053 Asylanträge registriert wurden. Diese Entwicklung erklärt sich durch die Migrationsbewegungen und die Migrationsmöglichkeiten, die den Migrierenden zu diesem Zeitpunkt noch zur Verfügung standen.

Die große Mehrheit derer, die nach Griechenland kamen, wollte in anderen EU-Mitgliedstaaten Asyl beantragen. Dies war 2015 noch über die sogenannte Westbalkan-Route möglich. Die Reise von der Türkei über die Ägäis-Inseln, das griechische Festland und den Balkan bis nach Nordeuropa dauert nur wenige Tage. Schärfere Grenzkontrollen, auch innerhalb des Schengenraums, einschließlich der Errichtung von Grenzzäunen, und die Schließung der griechisch-mazedonischen Grenze im März 2016 zwangen Zehntausende Menschen, in Griechenland zu bleiben und dort Asyl zu suchen. Nach Schätzungen des griechischen Migrationsministeriums waren im November 2018 rund 17.000 Migrantinnen und Migranten in Haftanstalten, Hotspots und in Lagern auf Lesbos, Chios, Leros, Samos und Kos registriert – den fünf Inseln in der Ägäis, die die meisten Menschen aufgenommen haben, die aus Nahost nach Europa flohen.

Aufgrund der geopolitischen Entwicklungen im Nahen Osten und der Türkei sind seit 2015 die meisten Asylsuchenden in Griechenland syrische Staatsangehörige, gefolgt von Bürgerinnen und Bürgern Pakistans, Afghanistans und Iraks. Zudem hat die Zahl der türkischen Asylsuchenden seit dem gescheiterten Putsch im Jahr 2016 und infolge des zunehmend autoritäreren Regimes von Präsident Erdoğan signifikant zugenommen: Die Asylanträge türkischer Staatsangehöriger vervierfachten sich im Jahr 2016, verzeichneten 2017 eine Verzehnfachung und eine zusätzliche Verdreifachung im Jahr 2018. Bis Oktober 2018 registrierte Griechenland 3.807 Asylanträge türkischer Staatsangehöriger.

Einen bedeutenden Teil der 51.053 im Jahr 2016 registrierten Asylanträge und der 58.642 Asylanträge im Jahr 2017 bilden Anträge auf Familienzusammenführung im Rahmen der Dublin-Verordnung sowie Anträge auf Umsiedlung in andere EU-Mitgliedstaaten durch das europäische Umsiedlungsprogramm. Dies betraf 13.069 Anträge im Jahr 2016 und 20.613 im Jahr 2017. Diese Personen erhielten nicht in Griechenland Asyl, weil ihre Anträge von anderen EU-Mitgliedstaaten bearbeitet wurden. Da die Bearbeitung von Asylanträgen bis zu zwei Jahre dauern kann – im Falle einer Berufung sogar noch länger –, erhielten viele der Asylsuchenden erst Ende 2018 einen endgültigen Bescheid über ihren Antrag. Die tatsächlichen Auswirkungen der griechischen und europäischen Politik auf Asylsuchende und auch auf Griechenland können daher noch nicht abschließend beurteilt werden.

Politische Entwicklungen

Drei Entwicklungen haben die griechische Asylpolitik seit 2015 geprägt: (1) die Massenankünfte in den Jahren 2015 und 2016; (2) die Einführung des Hotspot-Ansatzes (siehe unten) zur Bewältigung von Krisen an den Grenzen und die damit zunehmende, kontroverse Beteiligung des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) am Asylprozess sowie (3) das Abkommen zwischen der EU und Türkei.

Die Migrationskrise im Jahr 2015 verschlimmerte die chronischen Schwächen und Mängel des griechischen Asylsystems, die dazu geführt hatten, dass Dublin-Überstellungen nach Griechenland im Jahr 2011 eingestellt worden waren. Die 2015 gewählte griechische Regierung, eine ungewöhnliche Koalition aus der linksgerichteten Syriza-Partei und den rechtspopulistischen "Unabhängigen Griechen" (ANEL), implementierte den Hotspot-Ansatz und das EU-Türkei-Abkommen umzusetzen. Seitdem regulieren diese beiden miteinander verbundenen Mechanismen Mobilität und Asyl durch Schnellverfahren an der Grenze.


Der erste Hotspot in Griechenland wurde bereits im Oktober 2015 in Moria auf der Insel Lesbos eröffnet. In der Praxis wurde der Hotspot-Ansatz aber erst mit dem EU-Türkei-Abkommen von März 2016 funktionsfähig. Die Umsetzung des Abkommens bedeutete, dass Tausende von Asylsuchenden sofort dem Hotspot-Ansatz der EU und einem Schnellverfahren an der Grenze unterworfen wurden. So entwickelten sich die griechischen Inseln zu Sicherheitszonen, in denen Asylsuchende unter miserablen Bedingungen und in einem Schwebezustand in Lagern festgehalten werden.

Der sogenannte "Türkei-Deal" ist keine gewöhnliche rechtliche Vereinbarung, sondern eine bilaterale politische Erklärung führender Politikerinnen und Politiker der EU und der Türkei. Er ist ein Resultat der Bemühungen, die autonomen Migrationsbewegungen in den Jahren 2015 und 2016 zu zügeln, die das gesamte Grenz-, Migrations- und Asylregime der EU erschütterten. Durch das Abkommen wird die Bewegungsfreiheit aller Asylsuchenden, die über die Türkei auf die griechischen Ägäis-Inseln kommen, beschränkt: Bis zum endgültigen Entscheid über die Zulässigkeit ihres Asylantrags dürfen sie nicht auf das Festland reisen. Aus diesem Grund sind auf den griechischen Inseln Tausende Menschen gefangen. Dadurch verschlechtern sich die Bedingungen in den dortigen Lagern und Hotspots – ein Zustand, der das Leben der Betroffenen für einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren zum Stillstand bringt. Nach Ablauf dieser Phase warten Migrantinnen und Migranten, deren Anträge auf Asyl als unzulässig gelten, auf ihre Abschiebung und Rückkehr in die Türkei. Diejenigen, deren Anträge als zulässig betrachtet werden, dürfen auf das Festland übersiedeln und dort vollwertige Asylanträge stellen.

Die Auswirkungen des Abkommens auf die vielen Tausend Menschen, die unter schlechten Bedingungen auf griechischem Staatsgebiet festsitzen, sind ausreichend dokumentiert worden. Die Auswirkungen des Abkommens auf das Rechtssystem Griechenlands (und möglicherweise auch auf das Rechtssystem der EU) hingegen sind weniger bekannt.

Die Tatsache, dass es sich beim EU-Türkei-Abkommen nicht um eine rechtsverbindliche Vereinbarung handelt, bedeutet, dass es keiner rechtlichen Prüfung unterzogen wird. Im Jahr 2017 erklärte der Gerichtshof der Europäischen Union sich für nicht zuständig, über rechtliche Schritte von drei Asylsuchenden gegen das Abkommen zu entscheiden.[1] Migrantinnen und Migranten werden also nicht nur auf unbestimmte Zeit in Griechenland immobilisiert und haben eingeschränkten Zugang zu ihren Rechten und angemessenem Schutz, sondern ihnen wird jeglicher Rechtsweg verwehrt. Ein weiterer problematischer Aspekt des Abkommens besteht darin, dass Asylsuchende in Kategorien eingeteilt werden, die auf willkürlichen Kriterien basieren, z. B. dem Datum der Ankunft einer Person. So erfährt ein Asylsuchender aus Syrien, der am 19. März 2016, also vor Inkrafttreten des "Deals" auf der Insel Lesbos angekommen ist, eine andere Behandlung als ein syrischer Asylsuchender, der am 21. März 2016 auf Lesbos eingetroffen ist, nachdem das Abkommen zwischen der EU und der Türkei bereits in Kraft getreten war.

Migrantinnen und Migranten, die nach dem 20. März 2016 auf einer der fünf griechischen Inseln der Ägäis angekommen sind, werden dem beschleunigten Verfahren an der Grenze zugeführt, das vom EU-Türkei-Abkommen und dem Hotspot-Mechanismus vorgesehen ist. Dies bedeutet, dass alle, die nach dem 20. März 2016 unerlaubt die Grenze überschritten haben, aufgrund von Zulässigkeitskriterien in die Türkei zurückkehren müssen, ohne ein Asylverfahren durchlaufen zu haben. Nur wenn Asylsuchende nachweisen können, dass sie bei einer Rückkehr in die Türkei in erheblicher Gefahr sind, wird der Asylantrag als zulässig erachtet und somit von den griechischen Behörden bearbeitet. In allen anderen Fällen ist die Türkei für das Asylverfahren verantwortlich und währenddessen dafür zuständig, Asylsuchenden vorübergehenden Schutz zu gewähren und ihre Rechte zu achten. Die griechische Asylbehörde prüft also nur, ob ein Asylantrag zulässig ist, und nicht, ob ein Asylsuchender internationalen Schutz benötigt. Das Recht auf Schutz wird so vom Territorium entkoppelt: Die Ankunft auf EU-Gebiet garantiert nicht länger, dass Asylsuchende vollwertige Asylanträge stellen können.

Um die oben beschriebenen EU-Politiken umzusetzen, musste die griechische Regierung auf Änderungen an den bestehenden nationalen Gesetzen vornehmen oder z.T. umstrittene Rechtsvorschriften einführen. Um Rückführungen in die Türkei zu ermöglichen, hat der damalige Migrationsminister, Yannis Mouzalas, im Juni 2016 die Unabhängigen Beschwerdeausschüsse neu strukturiert. Bis zu diesem Zeitpunkt hatten die Ausschüsse der überwiegenden Mehrheit der von Asylsuchenden angestrebten Berufungsverfahren stattgegeben und so eine Rückführung in die Türkei blockiert. Nach der Umstrukturierung lehnten die Ausschüsse 93,63 Prozent der Fälle ab.

Zusammenfassend gesagt führen der Hotspot-Ansatz und das Abkommen zwischen der Türkei und der EU dazu, dass Tausende von Migrantinnen und Migranten bei ihrer Ankunft auf den griechischen Inseln in einem beschleunigten und außerrechtlichen Verfahren Asyl beantragen zu müssen. Dieses Verfahren wurde wiederum durch die nicht rechtsverbindliche, europäisch-türkische Vereinbarung festgelegt. Infolgedessen hat sich in Griechenland ein zweistufiges Asylsystem entwickelt: eines an der Grenze auf den Inseln und eines auf dem Festland.

Situation in den Hotspots und Mängel des Asylsystems

Im Jahr 2018 kamen nach Angaben der UN-Flüchtlingsbehörde UNHCR rund 50.500 Asylsuchende in Griechenland an. Hotspots wie Moria auf Lesbos, in denen unter fragwürdigen Bedingungen dreimal mehr Menschen leben als ihre Kapazität eigentlich zulässt, und die Zahl der Menschen täglich steigt, zeigen die bittere Realität des Abkommens zwischen der EU und der Türkei. Insbesondere Moria ist so überbelegt, dass die Bewohnerinnen und Bewohner den halben Tag (bis zu zwölf Stunden) für Essen und Wasser anstehen müssen. Je 80 Personen müssen sich eine Toilette und eine Dusche teilen. Sexuelle Übergriffe und Vergewaltigungen sind keine Seltenheit. Frauen berichten, dass sie es vermeiden, nachts alleine durch das Lager zu laufen. Dutzende von Todesfällen wurden registriert, während die Behörden es das dritte Jahr in Folge nicht geschafft haben, das Lager winterfest zu machen. Zusätzlich zu diesen katastrophalen Bedingungen führen der undurchschaubare Asylprozess, unsichere Zukunftsperspektiven und der Schwebezustand, in dem sich die Bewohnerinnen und Bewohner befinden, tagtäglich zu Raufereien zwischen verschiedenen Migrantengruppen, Ausschreitungen und anderen Aggressionen. Im Sommer und Herbst 2018 erreichte Moria einen kritischen Punkt: Die Regierung war unter dem starken Druck internationaler Nichtregierungsorganisationen (INGOs) und infolge eines europaweiten Sturms der Entrüstung sowie nach einem politischen Rückschlag gezwungen, den Transfer von rund 2.000 Menschen von der Insel auf das Festland zu beschleunigen, um der Überbelegung entgegenzuwirken. Humanitäre Akteure vor Ort wie das International Rescue Committee warnen vor einer Krise der psychischen Gesundheit in den Hotspots: 30 Prozent der dort untergebrachten Menschen hätten Selbstmordversuche unternommen, 60 Prozent zögen dies in Erwägung.[2]

Die griechische Regierung hat in Zusammenarbeit mit internationalen Akteuren wie der Europäischen Kommission und UNHCR Schritte unternommen, um die Situation von Asylsuchenden zu verbessern. Dazu zählt die Auszahlung einer Bargeldunterstützung an Asylsuchende sowie seit kurzem auch an Personen mit subsidiärem und internationalem Schutz. Das Geld stammt aus Mitteln der Europäischen Kommission und wird von UNHCR und seinen Partnerorganisationen verwaltet. Derzeit erhalten monatlich rund 41.000 Personen Geldleistungen (Stand: November 2018). Diese werden ausschließlich Personen gewährt, die in offiziellen Unterkünften leben und im Besitz eines Asylbewerberausweises sind. Tausende Asylsuchende, die sich außerhalb der Lager befinden (z.B. in besetzten Gebäuden), aber auch Personen, die keine Dokumente haben, sind von den Leistungen ausgeschlossen. Je nach Art der Unterkunft und der Größe ihrer Familien erhalten die Zuwendungsberechtigten eine Vergütung zwischen 90 Euro und 550 Euro im Monat. Darüber hinaus genießen Asylsuchende und anerkannte Flüchtlinge denselben Krankenversicherungsschutz wie griechische Staatsangehörige. Ihre Kinder dürfen staatliche Schulen besuchen. Die Regierung hat im Jahr 2016 außerdem ein spezielles Programm für die Ausbildung von Kindern von Asylsuchenden und Flüchtlingen eingeführt: In staatlichen Schulen wurden abendliche Integrationsklassen für Kinder aus den Lagern und aus Privatunterkünften eingerichtet. Zivilgesellschaftliche Organisationen und Unterstützergruppen kritisieren diese Maßnahme jedoch, da sie sie als ausgrenzend betrachten. Und auch Lehrerinnen und Lehrer erachten sie als kontraproduktiv.

Schließlich stellt ein Unterbringungsprogramm des UNHCR seit November 2015 Unterkünfte für Asylsuchende zur Verfügung, die für eine Umsiedlung in einen anderen EU-Staat infrage kommen oder Familienzusammenführung beantragt haben bzw. besonderen Schutz benötigen. Die Regelung gilt seit Juli 2017 auch für Personen, die subsidiären und internationalen Schutz erhalten. Die einzige Alternative zu diesem Programm, die der Staat in Bezug auf Wohnraum bietet, ist die Unterbringung in Flüchtlingslagern.

Es wird zunehmend darüber diskutiert, warum die Lebensbedingungen in Griechenlands Flüchtlingslagern weiterhin so schlecht sind, obwohl seit 2015 EU-Gelder in Höhe von fast 1,62 Milliarden Euro für die humanitäre Infrastruktur des Landes bestimmt wurden. Nach Medienberichten über einen möglichen Missbrauch der Gelder, hat das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung eine Untersuchung wegen mutmaßlicher Unregelmäßigkeiten bei der Verwaltung der EU-Mittel eingeleitet. Den von der Europäischen Kommission im April 2018 veröffentlichten Daten[3] zufolge, wurden fast 800 Millionen Euro direkt an die griechischen Behörden überwiesen; rund 500 Millionen Euro an UNHCR; 120 Millionen Euro an die Internationale Organisation für Migration (IOM) und 26 Millionen Euro an EASO. Nichtregierungsorganisationen haben 200 Millionen Euro erhalten, weitere 44 Millionen sollen folgen. Griechenland ist das einzige EU-Land, das von der Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz der Europäischen Kommission (GD ECHO) finanzielle Unterstützung erhält (Stand: November 2018).

Trotz dieser Bemühungen bleibt das griechische Asylsystem anfällig und mangelhaft. Sowohl auf den Inseln als auch auf dem Festland dauert es bis zu zehn Monate, bis eine asylsuchende Person ihren Asylantrag stellen kann. Auf dem griechischen Festland wird das Asylverfahren durch Bearbeitungsrückstände und Systemversagen behindert. Ein Problem ist beispielsweise das Verfahren, das Asylsuchende durchlaufen müssen, um ihren Antrag auf Asyl einzureichen: Die griechische Asylbehörde besteht darauf, dass Asylanträge via Skype registriert werden müssen, obwohl sich dieser Weg als ineffektiv und oft nicht verfügbar erwiesen hat. Darüber hinaus kommt es zu erheblichen Verzögerungen bei der Festlegung des Termins für das erste Asylinterview, das normalerweise ein Jahr nach der Registrierung des Asylantrags angesetzt wird.

Verzögerungen gibt es zudem bei der Ausstellung der Asylbescheide. Antragsstellende erhalten keine kostenlose Rechtshilfe zur Unterstützung der Antragstellung in erster Instanz. EASO wird zunehmend in das Asylverfahren einbezogen, indem es Asylinterviews führt und Empfehlungen ausspricht, obwohl dies nach einschlägigen EU-Vorschriften und dem griechischen Recht seine Zuständigkeit übersteigt. Schließlich stauen sich rund 3.100 Beschwerdeverfahren gegen erstinstanzliche Entscheidungen der Asylbehörde, von denen einige aufgrund der Umstrukturierung der oben genannten Beschwerdeausschüsse seit Oktober 2015 auf eine Entscheidung warten.

Öffentliche Reaktionen auf die wachsende Präsenz von Asylsuchenden

Die Reaktion der griechischen Bevölkerung auf die zunehmende Präsenz von Asylsuchenden ist seit 2015 von massiven Schwankungen geprägt. In den ersten Monaten der Flüchtlingskrise auf den Inseln in der Ägäis zeigte sich die Mehrheit der Griechen von der Notlage der Neuankömmlinge betroffen. Damals diente Griechenland als Transitraum: Die meisten Migrantinnen und Migranten verließen das Land innerhalb einer Woche nach ihrer Ankunft wieder. Darüber hinaus flossen beträchtliche Geldsummen in die griechische Wirtschaft: Zum einen kamen Mittel von der EU, die auch zahlreiche neue Beschäftigungsmöglichkeiten schufen; zum anderen gaben Asylsuchende eigenes Bargeld im Land aus. Dies stärkte die lokale Wirtschaft, etwa auf der Insel Lesbos, oder schuf sogar neue Mikroökonomien, um Bedarfe durchreisender Asylsuchender zu decken.

Zur gleichen Zeit wurde fast die gesamte Führung der griechischen Neonazi-Partei "Goldene Morgenröte" vor Gericht gestellt. Ihr wurde eine Verschwörung zur Gründung einer kriminellen Organisation vorgeworfen, die für mehrere Angriffe auf Migrantinnen und Migranten, aber auch für die Ermordung des Wanderarbeiters Shahzad Luqman und des antifaschistischen Rappers Pavlos Fyssas im Jahr 2013 verantwortlich sei. Selbst nach ihrer Entlassung aus der Untersuchungshaft war die Parteiführung gezwungen, sich zunächst zurückzuhalten. All diese Aspekte trugen zu einer allgemein positiven öffentlichen Stimmung gegenüber Asylsuchenden bei.

Mit der Umsetzung des EU-Türkei-Abkommens im März 2016 änderte sich die Lage jedoch allmählich, als immer mehr Asylsuchende nicht mehr in andere EU-Mitgliedstaaten weiterwandern konnten, sondern gezwungen waren, in Griechenland zu bleiben. Insbesondere die lokale Bevölkerung auf den Ägäischen Inseln und in der unmittelbaren Nachbarschaft von Flüchtlingslagern war Asylsuchenden zuweilen feindlich gesinnt. Gleichzeitig begannen die "Goldene Morgenröte" und andere faschistische Gruppen sich erneut zu organisieren. Seitdem nehmen rassistische Angriffe wieder zu und ein verdeckter oder bisweilen offener rassistischer Diskurs hat Einzug in die Mainstream-Medien gehalten. Nach Angaben des Eurobarometers von 2018 und Berichten des griechischen Zentrums für Sozialforschung (National Centre for Social Research) empfinden Griechinnen und Griechen ebenso wie Teile der Bevölkerung anderer (osteuropäischer) Staaten die Migration aus Drittstaaten als Bedrohung für die heimische Wirtschaft, Kultur, Identität sowie die Gesellschaft insgesamt. Angesichts des deutlichen Anstiegs der Fremdenfeindlichkeit und des Rassismus auf dem gesamten Kontinent ist jedoch anzuerkennen, dass die griechische Gesellschaft trotz der schlechten wirtschaftlichen Bedingungen, unter denen ein großer Teil der Bevölkerung seit zehn Jahren lebt, zumeist ein freundliches Gesicht zeigt. Es gab eine große bürgerliche, aber auch politische Mobilisierung und Solidarität mit den Neuankömmlingen. Tausende internationale Aktivistinnen und Aktivisten sind seit 2015 nach Griechenland gereist, um die Bemühungen lokaler Organisationen und Einzelpersonen zu unterstützen, Geflüchtete willkommen zu heißen und praktische Solidarität mit ihnen zu demonstrieren.

Übersetzung ins Deutsche: Laura Hartmann und Vera Hanewinkel

Fußnoten

1.
Order of the General Court (First Chamber, Extended Composition), 28 February 2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62016TO0193&from=EN (Zugriff: 7.12.2018).
2.
International Rescue Committee (2018): Unprotected, Unsupported, Uncertain. Recommendations to improve the mental health of asylum seekers on Lesvos. https://www.rescue.org/sites/default/files/document/3153/unprotectedunsupporteduncertain.pdf (Zugriff: 7.12.2018).
3.
European Commission (2018): Managing Migration. EU Financial Support to Greece. April. https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20180404-managing-migration-eu-financial-support-to-greece_en.pdf (Zugriff: 7.12.2018).
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