Dossier Familienpolitik

1.3.2016 | Von:
Nancy Ehlert

Familienpolitik als Carepolitik für Ältere

Zum Verhältnis von familiärer und staatlicher Pflege

Die Rollen, die dem Staat beziehungsweise der Familie zugesprochen werden, sind in den Industrieländern sehr unterschiedlich kombiniert. Entscheidend für dieses Verhältnis sind die Aufteilung der Fürsorgearbeit zwischen öffentlichen und privaten Wohlfahrtsanbietern, der Wert der Familienarbeit sowie die Verteilung von Pflege- und Betreuungsarbeit innerhalb der Familie und im Wohlfahrtsdreieck, das die Bereiche Privatwirtschaft, Staat und Familie umfasst.

Die Auswirkungen der Organisation von Wohlfahrtsstaaten auf die intergenerationale Familiensolidarität und die Inanspruchnahme formeller Dienste lassen sich dabei anhand von drei Hypothesen darstellen, die den Zusammenhang informeller und formeller Unterstützung aufgreifen.
  • Die Substitutionshypothese meint die Verdrängung der Familie durch den Staat und den Rückzug der Familien von den Pflegeaufgaben aufgrund staatlicher Leistungen (Szydlik 2008). Staatliche Leistungen, Versicherungs- und Krankenkassensysteme lassen die ältere Bevölkerung nicht mehr auf die materielle Hilfe gegenüber ihren Kindern angewiesen sein (Nave-Herz 2011). Die Beziehungen zwischen den Generationen würden hypothetisch nachlassen.
  • Die Anregungshypothese wiederum beinhaltet, dass wohlfahrtsstaatliche Leistungen die Generationensolidarität verstärken beziehungsweise diese anregen, weil sie die Familien von einigen Versorgungsaufgaben entlasten. Die Familien können sich dann auf besonders geeignete Aufgaben der Pflege konzentrieren. Damit wird die Stärkung des Familienzusammenhalts angenommen. Anregungs- als auch Substitutionshypothese zeigen deutliche Verbindungen zwischen wohlfahrtsstaatlichen Rahmenbedingungen und Generationsbeziehungen in der Familie (Szydlik 2008).
  • Die These gemischter Verantwortlichkeit versucht die Formulierung einer Kombination von formeller und informeller Unterstützung mit Hilfe der Spezialisierung der Familie auf besonders geeignete Aufgaben. Hier wird angenommen, dass sowohl staatliche Leistungen wie auch familiäre Netzwerkarbeit sichergestellt werden sollten. Für den Zusammenhang zwischen öffentlichen und privaten Transfers würden sich damit sowohl Substituierung wie auch Anregung anbieten (Tesch-Römer, Motel-Klingebiel, v. Kondratowitz 2008).
Es bleibt allerdings zu beobachten, ob die wachsenden Finanzierungsprobleme der öffentlichen Haushalte mit einem Rückzug des Sozialstaats einhergehen, wobei die Hilfe- und Pflegeaufgaben generell auf die Familie verlagert würden.

Europäische Altenpflegeregime – Variablen und vergleichende Analyse

Die Sicherung der Pflegebedürftigkeit ist weltweit höchst unterschiedlich geregelt – und oft allein den Familien überlassen. Es ist noch keine internationale und internationalrechtliche Tradition institutionalisiert wie zum Beispiel bei Krankheit, Mutterschaft, Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfall und so weiter. Es fehlen auch internationale Abkommen für Risiken der Pflegebedürftigkeit. Auch innerhalb der EU gibt es noch kein Modell für den Schutz von Menschen mit Pflegebedarf, an das sich die EU-Mitgliedsstaaten mit Reformbedarf bei der Sicherung im Pflegefall anlehnen können (Igl 2008).

Folgend werden die Variablen europäischer Altenpflegeregime beschrieben. Regime meint hier das System, um die Altenpflege zu regeln und umfasst die Aufgaben und geltenden Normen, Entscheidungsverfahren sowie die beteiligten Akteure. Europäische Altenpflegeregime lassen sich nach der Risikoprivatisierung (Menschen müssen individuell für ihre Pflegebedürftigkeit vorsorgen), der Höhe der familiären Pflegelasten, der Höhe der Heimplatzquote sowie den Netzwerken vor Ort differenzieren. Des Weiteren unterscheidet sich die Geschlechtsspezifik des Verpflichtungszusammenhangs (ob sich zum Beispiel Töchter eher verpflichtet sehen ihre Eltern zu pflegen als Söhne); die Höhe der Sozialleistungsquote, vor allem der Grad der öffentlichen Finanzierung und Sicherstellung ambulanter und stationärer Dienste sowie die fachlich fundierte Qualitätssicherstellung und Regulierungsdichte.

Im internationalen Vergleich werden auch Variablen wie die räumliche Nähe der Generationen beziehungsweise soziale Netzwerke, die Wohnbedingungen und Wohnumgebungen, die Siedlungsstrukturen, die Wohnmobilität sowie die Zugangschancen zu sozialen Diensten und deren Finanzierbarkeit herangezogen. Für die international vergleichende Forschung der Altenpflegesysteme ist letztlich ein Gesellschaftsvergleich notwendig, denn entscheidend sind auch der soziale Wandel, die praktische Sozialpolitik sowie die Altenpflegepolitik als Generationengefügepolitik (Schulz-Nieswandt 2006).

Beim Vergleich verschiedener Länder bezüglich der wohlfahrtsstaatlichen Unterstützung und Infrastruktur von Diensten lässt sich ein deutlicher Einfluss der gesellschaftlichen Rahmenbedingungen auf Art und Ausmaß familiärer Unterstützung beobachten. Für einen Vergleich bietet sich unter anderem das international vergleichende Forschungsprojekt "OASIS-Old Age and Autonomy: The Role of Service Systems an Intergenerational Family Solidarity"[3] an. Dieses wird durch die Europäische Kommission im "Fifth Framework Research and Development Programme Quality of Life" finanziert. Das Projekt erfasst neben soziodemographischen Merkmalen auch die subjektiv empfundene Gesundheit, die familiären Strukturen und Beziehungen, Normen und Präferenzen sowie die subjektiv empfundene Lebensqualität (Tesch-Römer, Motel-Klingebiel, v. Kondratowitz 2008).

Es wurden fünf Länder mit unterschiedlichen Wohlfahrtsregimen und mit verschiedenen Formen von Serviceinfrastrukturen, politischen Kulturen und familienpolitischen Koordinaten ausgewählt: Deutschland, Norwegen, Spanien, Großbritannien und Israel. Einzelne Ergebnisse waren:
  • Die Verfügbarkeit von Diensten für ältere Menschen zum Beispiel ist in Norwegen und Israel hoch, in Großbritannien und Deutschland mittel ausgeprägt und in Spanien gering.
  • Bei der gesetzlichen Verpflichtung zur familiären Unterstützung Älterer ist wiederum festzustellen, dass es diese in Norwegen und Großbritannien nicht gibt, in Deutschland und Israel ist sie in Form einer Pflegeversicherung vorhanden und in Spanien werden Überlegungen zur Pflegeabsicherung getroffen.
Bei der Analyse des OASIS-Datensatzes wird deutlich, dass eine hohe wohlfahrtsstaatliche Infrastruktur zu einem Verantwortungsmix zwischen Familie und Diensten führt. Dies bietet einen Beleg für die zuvor diskutierte These der gemischten Verantwortlichkeiten (Tesch-Römer, Motel-Klingebiel, v. Kondratowitz 2008). Formelle Dienste führen also nicht dazu, dass sich die Familien aus der Pflege zurückziehen.

Aktuelle Debatten um Carepolitik

Es wird in Deutschland vermehrt angemahnt, die Pflege älterer Bürger als gesamtgesellschaftliche Aufgabe anzugehen. Das betrifft auch die Finanzierung der Pflegeversicherung, die von Kritikern als nicht ausreichend wahrgenommen wird. Im Fokus der Debatte stehen vor allem die Aufwertung der Pflegearbeit und die soziale Absicherung Pflegender.

Bei dem 2009 eingeführten Familienpflegegesetz wird häufig kritisiert, dass es zu starr ist. In der Diskussion wird unter anderem der Vorschlag eröffnet, eher ein Zeitbudget mit einem Rechtsanspruch einzuführen und die Nutzung je nach entsprechender Notwendigkeit der Pflegesituation sowie mit finanzieller Absicherung der Freistellungen für Pflege zu gestalten (Stiegler 2011). Mit dem Gesetz zur besseren Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf, das seit Januar 2015 gilt, wurden erste Verbesserungen unternommen.

Pflege erscheint immer mehr als Thema in der Arbeitswelt. Angebote zur Vereinbarkeit von Pflege und Beruf stehen dabei zur Debatte, hierbei vor allem die Schaffung von familienfreundlichen Arbeitsstrukturen mit möglichst weitreichender Arbeitszeitflexibilisierung. Letztlich wird die Notwendigkeit eines flexiblen Pflegemix mit gut zugänglichen und quantitativ hochwertigen Pflegedienstleistungen diskutiert, ein Netzwerk aus Tagespflegeeinrichtungen, ambulanten Diensten sowie auch aus Ehrenamtlichen, Freunden, Nachbarn und Verwandten wird dabei mehrfach gefordert.

Auch wird debattiert, dass geschlechtergerechte Ansätze in der häuslichen Pflege fehlen. Die Fürsorgeverpflichtung liegt zumeist noch bei den Frauen, also bei den Partnerinnen, Töchtern und Schwiegertöchtern. Die im Durchschnitt 50 bis 60 Jahre alten pflegenden Frauen sind häufig noch berufstätig. Zirka ein Viertel von ihnen stellt die Erwerbstätigkeit für die Pflege ein, ein weiteres Viertel vermindert die Erwerbszeiten. Hieraus wird häufig eine finanzielle Abhängigkeit durch die Einbringung der Pflegeleistungen von Frauen beobachtet. Pflegende Männer sind im Durchschnitt 80 Jahre alt und haben dieses Vereinbarkeitsproblem nicht mehr.

Fußnoten

3.
Der Abschlussbericht in englischer Sprache findet sich hier: http://www.dza.de/forschung/abgeschlossene-projekte/oasis.html

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