Zusammenfassung
Die EU-Kommission möchte den Geltungsbereich ihrer Gasmarktrichtlinien auf die aus Nicht-EU-Ländern an die Außengrenzen der EU führenden Gasleitungen ausweiten, was eine Transformation des Gasmarktrechts in den Ländern erfordert, von denen diese Leitungen ausgehen. Der Vorschlag – der Absicht nach eine "Lex Nord Stream 2" – lässt sich weder energierechtlich noch energiewirtschaftlich, sondern nur außenpolitisch begründen. Wenn er von Rat und Parlament der EU gebilligt wird, könnte die Inbetriebnahme von "Nord Stream 2" an der fehlenden Zustimmung Russlands zu der Neuregelung scheitern, was viele Russlandkritiker in Europa und den USA begrüßen würden.
Gazproms Pipelinestrategie
Die Sowjetunion leitete ihre Erdgasexporte fast ausschließlich über das ukrainische Gastransitsystem. Um vom Transitmonopol der Ukraine unabhängig zu werden, begann Gazprom in den 1990er Jahren den Bau von Ferngasleitungen, welche die Ukraine umgingen (dazu Manfred Hafner in den Lesetipps). Erstmals entstand 1997 mit der durch Belarus und Polen nach Deutschland führenden "Jamal-Europa"-Pipeline eine derartige Exportroute. Der Anteil des Ukrainetransits nahm auf rund die Hälfte der Gasexporte Russlands ab, als 2003 die "Blue Stream" durch das Schwarze Meer in die Türkei sowie 2011 die "Nord Stream 1" durch die Ostsee nach Deutschland in Betrieb gingen. Außerdem griff Gazprom 2015 seine Pläne zur Verdoppelung der Kapazität der Ostseeleitungen durch "Nord Stream 2" wieder auf. Wenn diese Unterwasserleitung Ende 2019 in Betrieb gehen sollte, wird das ukrainische Gastransitsystem, wenn auch in reduziertem Umfang, schon deswegen weiter genutzt werden müssen, weil in Deutschland der zweite Strang ihrer Anbindungsleitung EUGAL planmäßig erst Ende 2020 fertig gestellt sein wird. Auch längerfristig wird ein Teil der ukrainischen Transitleitungen für Russlands Gasexport benötigt werden, weil nur so die jahreszeitlichen Schwankungen sowie ein etwaiger Anstieg des Gasbedarfs Europas abgedeckt werden können (siehe dazu die Modellrechnung in der Tabelle auf S. 11).
Nachdem Gazprom 2014 den Plan der an die Küste Bulgariens führenden "South Stream" aufgeben musste, weil ihre durch EU-Länder führenden Anbindungsleitungen mit den EU-Gasmarktregeln kollidierten, beschlossen Russland und die Türkei 2016 den Bau der durch das Schwarze Meer in den Westteil der Türkei führenden "Turkish Stream". Diese Leitung wird voraussichtlich ab 2020 mit dem ersten Strang die Türkei und ab 2021 mit dem zweiten Strang (im umgekehrten Betrieb über die "Trans Balkan"-Pipeline oder über neue Interkonnektoren) Südosteuropa sowie über die "Trans Adriatic"-Pipeline" Griechenland und Italien beliefern.
Gazprom ist an der weitgehenden Verlagerung des noch über die Ukraine führenden Gasexports auf "Nord Stream 2" und "Turkish Stream" vor allem deswegen interessiert, weil dadurch das Risiko von Lieferunterbrechungen gemindert wird, die nach Auslaufen des mit Naftogaz Ukrainy 2009 geschlossenen, bis Ende 2019 gültigen Transitabkommens drohen. Dieses Risiko ist deswegen hoch, weil die Ukraine Ende 2015 ihren Gasimport aus Russland eingestellt hat, daher einen Lieferstopp durch Gazprom nicht mehr befürchten muss und versucht sein könnte, unangemessen hohe Transitgebühren zu fordern.
Die Strategie der EU-Kommission
Die EU-Kommission hält "Nord Stream 2" für die Gasversorgung Europas für nicht erforderlich und lehnt Gazproms Absicht der weiteren Reduktion des Ukrainetransits ab. Um der Ukraine Transitgebühren in Höhe von zwei bis drei Milliarden US-Dollar pro Jahr zu sichern, die von der Beibehaltung eines hohen Transitvolumens (2017: 93 Milliarden m³) abhängen, will sie hohe juristische Hürden für die Inbetriebnahme von "Nord Stream 2" errichten. Nachdem ein erster Versuch im Februar 2016 am Einspruch ihres eigenen juristischen Dienstes gescheitert war, bat die Kommission am 12.07.2017 den Rat der Europäischen Union (Ministerrat) um ein Mandat, um mit Russland über die Geltung des EU-Gasrechts für "Nord Stream 2" verhandeln zu können. In seiner Stellungnahme vom 27.09.2017 wies der juristische Dienst des Rats dieses Ansinnen zurück und bestätigte die Nichtanwendbarkeit der EU-Gasrichtlinien auf aus Drittländern in die EU führende Gasleitungen (Importpipelines). Als Reaktion darauf legte die EU-Kommission am 8.11.2017 den Entwurf einer Änderung der 3. Gasrichtlinie vor, welche deren Geltungsbereich auf Importpipelines ausdehnt (siehe Lesetipps). Weil "Turkish Stream" in das Nicht-EU-Land Türkei führt, werden nur deren Anbindungsleitungen Richtung Bulgarien und Griechenland von der eventuellen Neuregelung betroffen werden.
Energierechtliche Aspekte
Die EU-Kommission beabsichtigt, wobei sie den Begriff der Verbindungsleitung neu definiert, die Erweiterung des Geltungsbereichs der 3. Gasrichtlinie auf Importleitungen, welche aus Drittländern in Mitgliedsländer der EU führen. Damit würden für diese dieselben Prinzipien wie für den EU- Gasmarkt gelten: Die organisatorische Trennung von Gasförderung und Gastransport ("unbundling"), ein diskriminierungsfreier Zugang zu den Gasleitungen ("third-party access") sowie Transparenz der Tarifgestaltung. Wenn der Europäische Rat und das Parlament der EU die Vorlage beschließen sollten, müssen die EU-Staaten, falls die betroffenen Drittstaaten nicht zur Änderung ihres Energierechts bereit sind, ihren eigenen Energieunternehmen den Gasimport über die entsprechenden Leitungen untersagen.
Die Kommission begründet ihren Vorstoß energierechtlich damit, dass beim Betrieb von Importpipelines eine Gesetzeslücke aufträte und ein Konflikt von Gesetzen zu beseitigen wäre, wobei beide Begründungen sich offensichtlich widersprechen. Sie will die – nur ihrer Meinung nach vorhandene – Gesetzeslücke ausfüllen und den dadurch erst erzeugten Konflikt von Rechtsnormen durch Verhandlungen mit den betroffenen Drittstaaten beseitigen. Die Behauptung einer Gesetzeslücke wurde vom juristischen Dienst des Rats jedoch bereits zweimal zurück gewiesen, denn Verlegung und Betrieb von "Nord Stream 2" sind durch die "United Nations Convention on the Law of the Sea" (UNCLOS) geregelt, die auf dem Grundsatz der Freiheit der Meere basiert. In den vollständig durch "Ausschließliche Wirtschaftszonen" der Anrainerstaaten und ihren Festlandssockeln überdeckten Segmenten der Ostsee sind spezielle Belange der Küstenstaaten (Recht auf Förderung von Bodenschätzen, Schutz der natürlichen Umwelt) zu beachten. In den Territorialgewässern (12-Meilen-Zonen) gelten zusätzliche nationale Vorschriften der Anrainerstaaten (funktionale Souveränität), jedoch nicht die EU-Gasrichtlinien, weswegen keine Regelungskonflikte mit diesen auftreten können.
Nach Auffassung der Kommission baut die Neuregelung auf etablierter Praxis auf. Dies trifft zwar auf die Gasbeziehungen mit Norwegen, aber nicht auf die mit Russland zu. Gazprom müsste, um der Forderung der eigentumsrechtlichen Trennung von Förderung und Transport nachzukommen, das Eigentum an "Nord Stream 2" an ein unabhängiges Unternehmen übertragen und Russlands Parlament müsste, um die Nutzung der Leitung auch durch andere Gasförderer zu ermöglichen, das 2006 eingeführte Exportmonopol Gazproms für Pipelinegas (das für Flüssiggas nicht gilt) rückgängig machen. Unabhängig davon, dass diese Bedingungen eine positiv zu bewertende Reform des Gasmarkts Russlands zur Folge hätten, ist äußerst unwahrscheinlich, dass Gazprom und Russlands Duma sie auf Druck der EU akzeptieren werden. Es ist auch nicht ersichtlich, welchen Verhandlungsspielraum die EU-Kommission nutzen will, da sie nicht von den Kernbestandteilen ihrer Initiative abgehen kann. Ein Misserfolg des Verhandlungsprozesses ist daher absehbar, der allerdings ganz im Sinne der Kritiker von "Nord Stream 2" wäre. Zwar könnte auf Antrag Deutschlands eine zeitlich begrenzte Ausnahme gewährt werden, doch ist dafür die Zustimmung der Kommission erforderlich, die damit ihr Anliegen – die sofortige Verhinderung der Inbetriebnahme von "Nord Stream 2" – ad absurdum führen würde.
Energiewirtschaftliche Aspekte
Im Änderungstext der Gasrichtlinie sowie in ihren Begleitdokumenten wird zur Begründung auf Artikel 194 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (Lissabon-Vertrag) verwiesen. Dort wird gefordert, dass die Energiepolitik der EU das Funktionieren der Energiemärkte, Versorgungssicherheit, Energieeffizienz, Energiesparen, die Entwicklung neuer und erneuerbarer Energien sowie die Verbindung der Energienetze sichern und verbessern soll. Wie dies durch die vorgeschlagene Erweiterung des Geltungsbereichs der 3. Gasrichtlinie erreicht werden soll, wird in den Verlautbarungen der Kommission nicht erklärt, die es ausdrücklich abgelehnt hat, eine Folgenabschätzung ihres Vorstoßes vorzulegen. Sie ignoriert, dass "Nord Stream 2" einige der Forderungen des Artikels 194 des Lissabon-Vertrags besser als das vorhandene ukrainische Gastransitnetz erfüllen würde: Die Versorgungssicherheit der EU-Länder wird nämlich dadurch erhöht, dass durch die neue Pipeline zusätzliche Transportkapazität bereitgestellt wird, wobei davon auszugehen ist, dass der Gastransit durch die Ukraine im erforderlichen Ausmaß bestehen bleiben wird.
Wie schon "Nord Stream 1" wird "Nord Stream 2" durch Gas von der Jamal-Halbinsel gespeist werden, wo die in Erschließung befindlichen, größten Gasvorkommen Russlands lagern. Durch die Streckenführung von der Jamal-Halbinsel bis zur Ostsee können gegenüber dem Weg an die Grenze der Ukraine rund 2000 km eingespart werden, was nicht nur ökonomisch effizienter, sondern auch ökologisch vorteilhafter ist, weil entsprechend weniger Erdgas in Kompressorstationen verbrannt werden muss. Zudem sind die in Russland und durch die Ostsee verlegten und noch zu bauenden neuen Leitungen weniger reparaturanfällig und energieeffizienter als die aus Sowjetzeiten stammenden Gasleitungen des russischen und ukrainischen Netzes, die größtenteils ihre geplante Nutzungsdauer bereits überschritten haben. Erst 2018 wurde in der Ukraine das 2008 angekündigte Programm der Rekonstruktion des Gastransmissionssystems, das damals auf mindestens drei Milliarden US-Dollar veranschlagt wurde, mit der Modernisierung der Kompressorstation "Bar" begonnen, wofür 80 Millionen Euro investiert werden.
Das von der Kommission vorgetragene Argument, bereits "Nord Stream 2" würde es Gazprom ermöglichen, seinen Anteil an Europas Gasmarkt zu erhöhen, stimmt nicht, denn dieser hängt nicht von Transportrouten, sondern von Lieferkapazitäten und Preisen der Konkurrenz (darunter Flüssiggas) ab. Die von der Kommission genannten energiewirtschaftlichen Gründe für die Änderung der Gasrichtlinie sind somit allesamt nicht überzeugend.
Außenpolitische Aspekte
Gegner der "Nord Stream 2", zu denen viele Experten und Politiker aus EU-Ländern, der Ukraine und den USA gehören, behaupten, dass diese Gasleitung, wie schon "Nord Stream 1", kein ökonomisches, sondern ein politisches Projekt sei, das auf die Schwächung der Ukraine und die Vergrößerung des Einflusses Russlands in Europa abzielt (siehe den Beitrag von Anke Schmidt-Felzmann in den Lesetipps). Nicht nur würde Deutschland als zentraler Umschlagplatz für Gas aus Russland geopolitisch aufgewertet, sondern auch dazu verleitet, sich ohne Rücksicht auf die Interessen seiner osteuropäischen Nachbarn an Russland politisch anzunähern. Dass große Infrastrukturprojekte politische Aus- und Nebenwirkungen haben können, ist freilich eine banale Erkenntnis. Sie rechtfertigt nicht den Umkehrschluss, dass der Zweck dieser Projekte politischer Natur sei. Im Übrigen hat Gazprom sein Programm der Umgehungspipelines, zu dem "Nord Stream 2" gehört, lange vor dem Ausbruch des Ukrainekonflikts und der zunehmenden Entfremdung zwischen Russland und dem Westen geplant. Dass Deutschland (und nicht nur durch die Ostseepipelines) in Europa eine Rolle als Verteilungszentrum für Erdgas spielt, liegt an seiner geographischen Lage und ist keine Voraussetzung oder Folge einer politischen Annäherung an Russland.
Beim Widerstand gegen "Nord Stream 2" spielt der Wunsch eine Rolle, Russlands Ukraine- und Syrienpolitik zu missbilligen. Der hierfür vorgesehene Weg ist jedoch eine Ausweitung der Russlandsanktionen und nicht die Manipulation der EU-Gasmarktregeln.
Ein neues Transitregime
Äußerungen der Bundeskanzlerin auf der Pressekonferenz mit dem ukrainischen Präsidenten am 10.04.2018, wonach Deutschland "Nord Stream 2" nur befürworten könne, wenn der Ukraine die Fortsetzung des Gastransits garantiert wird, wurden als Wende in der Haltung der Bundesregierung interpretiert. Jedoch hat die Kanzlerin bei dieser Gelegenheit nur einen Standpunkt wiederholt, der von ihr bereits in der Vergangenheit eingenommen worden war. Das Problem einer Transitmengengarantie besteht nicht in dem "ob", sondern in dem "wieviel", denn dass Gazprom grundsätzlich zur Fortsetzung des Ukrainetransits bereit ist, hat Gazprom-Chef Miller schon mehrfach erklärt. Die von ihm genannte Menge von 10 – 15 Milliarden m³ pro Jahr ist allerdings für die Versorgungssicherheit Europas zu knapp bemessen und zu gering, um das technische Funktionieren des ukrainischen Gasnetzes und der Gasspeicher zu gewährleisten.
Im Transitvertrag von 2009 hatte Gazprom mit Naftogaz Ukrainy eine Mindest-Transitmenge von jährlich 110 Milliarden m³ vereinbart, diese jedoch nicht eingehalten. Dafür wurde Gazprom im Februar 2018 vom Stockholmer Schiedsgericht (nach Saldierung mit Ansprüchen Gazproms gegenüber Naftogaz auf Bezahlung von Gaslieferungen in Höhe von zwei Milliarden US-Dollar) eine Schadenersatzleistung von 2,6 Milliarden US-Dollar auferlegt. Auch für 2018 und 2019 drohen Gazprom wegen Unterschreitung des Mindesttransits Ausgleichszahlungen in Milliardenhöhe. Bei einem Verzicht der Ukraine auf die Eintreibung zumindest dieser Beträge und der Bereitschaft beider Seiten zu einer fairen Festsetzung der Transitgebühren könnte ein neuer Transitvertrag abgeschlossen werden, der eine garantierte Transitmenge in angemessener Höhe vorsieht. Oder Gazprom könnte seine Bereitschaft erklären, an der Ostgrenze der Ukraine Gas entsprechend der dort auftretenden Nachfrage anzuliefern, das im Einklang mit den Regularien des bis dahin etablierten neuen Gasmarktmodells der Ukraine weitergeleitet wird. Damit würden ein vertragsloser Zustand und eine Gaskrise zum Jahresbeginn 2020 vermieden. Einer Änderung der EU-Gasmarktregeln bedarf es dazu nicht.
Lesetipps
Manfred Hafner: Russian Strategy on Infrastructure and Gas Flows to Europe, 2012, Externer Link: https://www.europeangashub.com/articles/russian-strategy-on-infrastructure-and-gas-flows-to-europe.
Vorschlag der EU-Kommission zur Erweiterung der 3. Gasrichtlinie und Begleitdokumente, 8.11.2017, Externer Link: https://ec.europa.eu/info/news/commission-proposes-update-gas-directive-2017-nov-08_en.
European Council, Opinion of the Legal service, 1.03.2018, Externer Link: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2018/03/NS2-Gas-Legal-Opinion-March-2018.pdf.
European Council, Opinion of the Legal service, 26.03.2018, Externer Link: https://www.euractiv.com/wp-content/uploads/sites/2/2018/03/2Opinion-Council-LS-EC-amendment-3rd-Gas-Directive.pdf.
Katja Yafimava: The Council Legal Service’s assessment of the European Commission’s negotiating mandate and what it means for Nord Stream 2, Oktober 2017, Externer Link: https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2017/10/The-Council-Legal-Services-assessment-of-the-European-Commissions-negotiating-mandate-and-what-it-means-for-Nord-Stream-2.pdf.
Anke Schmidt-Felzmann: Instrument russischer Geopolitik. Ernste Bedenken sprechen gegen die Erdgaspipeline Nord Stream 2, in: Internationale Politik, März/April 2018, S. 100-106, Externer Link: https://zeitschrift-ip.dgap.org/de/article/getFullPDF/30555.