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Der Hotspot-Ansatz in der EU-Migrations- und Asylpolitik

Europäische Union Europawahl 2019: Wie stehen die großen Parteien zu den Themen Migration, Flucht und Asyl? Europäische Asyl- und Flüchtlingspolitik seit 2015 'Schengen', 'Dublin' und die Ambivalenzen der EU-Migrationspolitik. Eine kurze Geschichte Asyl- und Migrationspolitik in der Europäischen Union (2009) Asyl- und Migrationspolitik in der Europäischen Union (2015)

Der Hotspot-Ansatz in der EU-Migrations- und Asylpolitik

Bernd Kasparek

/ 5 Minuten zu lesen

Was verbirgt sich hinter dem sogenannten Hotspot-Ansatz der Europäischen Union? Wie hat sich dieses Konzept seit seiner Einführung 2015 entwickelt? Eine Skizze.

Hotspot-Lager auf der griechischen Insel Samos. Die Bewegungsfreiheit der dort untergebrachten Schutzsuchenden ist stark eingeschränkt. (© picture-alliance/AP, Thanassis Stavrakis)

Hinter dem Begriff des Hotspot-Ansatzes verbergen sich verschiedenste Bedeutungen und Politiken. Dies ist auch der Zerstrittenheit geschuldet, die die europäische Migrations- und Asylpolitik seit vielen Jahren charakterisiert. Tatsächlich stehen der Begriff und die mit ihm verbundenen Konzepte beispielhaft für die verschiedenen Stoßrichtungen und Absichten, die in der Europäischen Union aufeinanderprallen und die ursächlich dafür sind, dass sich das Interner Link: Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) seit fast zehn Jahren nicht weiterentwickelt hat. In diesem Beitrag sollen daher die Entstehung des Begriffs und seine verschiedenen Bedeutungen diskutiert werden.

Die Europäische Kommission und die Durchsetzung europäischer Asylpolitiken

Noch bevor sie offiziell im Amt war, hatte im Oktober 2014 die neu besetzte Europäische Kommission unter ihrem Präsidenten Jean-Claude Juncker Migration zu einem Thema oberster Priorität erklärt. Tatsächlich stand die Kommission unter Druck, der Öffentlichkeit eine Neuausrichtung der europäischen Migrations- und Asylpolitik vorzuschlagen. Seit 2010 war die Flucht-Migration in die EU stark angestiegen und vor allem im zentralen Mittelmeer kam es vermehrt zu Schiffsunglücken mit vielen Toten. Zwischen den EU-Mitgliedstaaten herrschte zudem Misstrauen: Die Länder an den Außengrenzen der EU fühlten sich mit der Verantwortung für die ankommenden Asylsuchenden allein gelassen; die Länder im Zentrum wiederum unterstellten diesen Staaten, sie nähmen es mit den gemeinsamen europäischen Standards zur Grenzverwaltung und zur Registrierung von Ankommenden nicht ernst genug.

Währenddessen suchte die Kommission nach einem Mittel, um eben jenen europäischen Standards Geltung zu verschaffen. Theoretisch verfügte sie über verschiedene Agenturen für den Einsatz an den europäischen Außengrenzen: die Interner Link: europäische Grenzschutzagentur Frontex, das Interner Link: europäische Asylunterstützungsbüro EASO, das Interner Link: europäische Polizeiamt Europol und die Interner Link: europäische Agentur für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen Eurojust. Doch die jeweiligen Mitgliedstaaten beäugten einen solchen Einsatz von EU-Agenturen misstrauisch, käme er doch einem Eingriff in ihre staatliche Souveränität gleich. Die Lösung für dieses Dilemma fand die Kommission in einer von ihrer Vorgänger-Kommission beauftragten Machbarkeitsstudie aus dem Jahr 2014: In sogenannten hot spot situations, also Krisen an bestimmten Abschnitten entlang der EU-Außengrenzen, ließe sich der räumlich und zeitlich begrenzte Einsatz europäischer Agenturen durchaus rechtfertigen, ohne dass dies einem Kompetenzverlust der Mitgliedstaaten gleichkomme.

Europäische Migrationsagenda

Im Mai 2015 stellte die Kommission ihre Europäische Migrationsagenda als Aufschlag für eine Reform der europäischen Migrationspolitik vor. Ein zentrales neues Instrument war dabei der "Hotspot-Approach", übersetzt als "Brennpunkt-Konzept": Die schon genannten europäischen Agenturen sollten die "von den ankommenden Migranten direkt betroffenen Mitgliedstaaten" bei der Registrierung von Schutzsuchenden, der Durchführung von Asylverfahren und der Abschiebung "nicht schutzbedürftiger Personen" unterstützen. Gleichzeitig schlug die Kommission vor, schutzbedürftige Personen innerhalb der EU umzuverteilen. Das Brennpunkt-Konzept der Kommission zielte also darauf ab, die Erstaufnahme, Erfassung und Weiterreise schutzbedürftiger Personen zu verbessern und zu beschleunigen. Die Errichtung von Auffangzentren, in denen Geflüchtete lange auf eine Entscheidung über ihren Asylantrag warten müssen, sah es nicht vor.

Europäische Innenminister:innen und grenznahe "Wartezentren"

Als die Externer Link: Europäische Migrationsagenda im Frühjahr 2015 vorgestellt wurde, war das Interner Link: Ausmaß der Ankünfte schutzbedürftiger Personen in jenem Jahr noch nicht absehbar. Doch über den Sommer kamen immer mehr Asylsuchende insbesondere auf den griechischen Inseln der Ost-Ägäis an und versuchten, in die Länder im Zentrum und Norden der EU zu gelangen. Die griechischen Behörden waren schon mit der Registrierung der vielen Tausend Menschen überfordert, die Woche um Woche auf den Inseln ankamen; eine geregelte Erstaufnahme, Unterbringung und Versorgung der Schutzsuchenden konnte das schwer von der Interner Link: Eurokrise getroffenen Land nicht leisten.

Um die unkontrollierte Weiterreise von in Griechenland ankommenden Asylsuchenden insbesondere nach Mittel- und Westeuropa zu unterbinden, griffen die Innenminister:innen der EU-Mitgliedstaaten den Hotspot-Ansatz der Kommission auf. Sie erweiterten ihn jedoch um die Errichtung grenznaher "Wartezentren" , in denen die europäischen Agenturen zum Einsatz kommen sollten. Über den Winter 2015/16 entstanden in Griechenland, aber auch in Italien, insgesamt neun solcher Infrastrukturen, die bald als Hotspot-Zentren bekannt wurden. Sie dienten vor allem dem Zweck der Registrierung und der anschließenden Weiterreise der betroffenen Personen. Ein langer Aufenthalt von Schutzsuchenden in diesen Zentren war nicht vorgesehen.

EU-Türkei-Erklärung und geschlossene Lager

Als Reaktion auf die Ankunft und Weiterreise von rund einer Million schutzsuchender Personen in Griechenland innerhalb eines Jahres trafen die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union im März 2016 eine Vereinbarung mit der Regierung der Türkei. Im als Interner Link: EU-Türkei-Erklärung bekannt gewordenen Dokument verpflichtet sich die Türkei, die Überfahrt schutzsuchender Personen in Richtung Griechenland zu unterbinden und Personen zurückzunehmen, denen es dennoch gelungen ist, die griechischen Inseln zu erreichen. Im Gegenzug wurden der Türkei unter anderem Geldleistungen in Höhe von sechs Milliarden Euro in Aussicht gestellt, um die Situation der mehr als drei Millionen dort lebenden syrischen Flüchtlinge zu verbessern. Sofortiger Effekt der Erklärung war, dass die Überfahrten aus der Türkei nach Griechenland nahezu zum Erliegen kamen. Gleichzeitig wurden die bestehenden griechischen Hotspot-Zentren in geschlossene Lager umgewandelt: Ein Verlassen der Zentren war den Asylsuchenden nun nicht mehr gestattet. Erst nach verschiedenen Aufständen in den Zentren wurde den Asylsuchenden eine Interner Link: auf die jeweilige Insel beschränkte Bewegungsfreiheit eingeräumt.

Im Laufe der Jahre stieg die Zahl der Ankünfte auf den griechischen Inseln jedoch wieder an, Rückführungen in die Türkei fanden dagegen vergleichsweise wenige statt. Dennoch wurde die Aufnahmekapazität der Zentren nicht erweitert. Diese waren bald Interner Link: vielfach überbelegt, was zu vielerorts unmenschlichen Lebensbedingungen führte. Beispielhaft sei hier der größte Hotspot, das Lager Moria auf der Insel Lesbos, angeführt, der im Interner Link: September 2020 niederbrannte.

Exkurs: Hotspot-Zentren in Italien

Anders als in Griechenland sind die Hotspot-Zentren in Italien weiterhin tendenziell Orte des vorübergehenden Aufenthalts für Asylsuchende. Sie dienen in erster Linie der Registrierung und der Prüfung der Identität von Asylsuchenden. Eine längere Festsetzung von Asylsuchenden findet daher im Normalfall nicht statt. Durch sogenannte Standardbetriebsverfahren (Standard Operating Procedures, SOP ) versucht die italienische Regierung, die Kooperation mit den europäischen Agenturen rund um die Zentren zu vereinheitlichen und befindet sich daher konzeptuell näher am ursprünglichen Entwurf des Brennpunkt-Konzepts der EU-Kommission. Ende 2021 gab es in Italien insgesamt vier Hotspot-Zentren in Apulien (Taranto), Sizilien (Pozzallo und Trapani) sowie Lampedusa.

Fußnoten

  1. Ministero dell'Interno, Procedure Operative Standard (SOP) – Hotspot, Externer Link: http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/it/hotspot (Zugriff: 06.09.2022).

Neues Migrations- und Asyl-Paket

Die Zerstörung des Lagers Moria war Anlass für die im Jahr 2019 ins Amt gekommene EU-Kommission unter Präsidentin Ursula von der Leyen, erneut einen Vorschlag für eine Reform der europäischen Migrationspolitiken vorzulegen. Interner Link: Ende September 2020 wurde das Neue Migrations- und Asyl-Paket vorgestellt. Bezüglich des Hotspot-Ansatzes zeichnet es sich vor allem dadurch aus, dass es die politischen Vorstellungen einer grenznahen Internierung und einer beschleunigten Prüfung der Asylberechtigung gesetzlich zu fixieren sucht. Dementsprechend umstritten ist das Paket bis heute: Einigen Mitgliedstaaten geht es hinsichtlich der Unterbindung von Fluchtmigration nicht weit genug, während die grenznahen Staaten vor allem fürchten, dass es im Zuge der Umsetzung der Pläne der Kommission zur Errichtung großer Internierungslager für Asylsuchende auf ihrem Territorium kommen könnte.

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leitet die Abteilung Integration, soziale Netzwerke und kulturelle Lebensstile des Berliner Instituts für empirische Integrations- und Migrationsforschung (BIM) der Humboldt-Universität zu Berlin. Er forscht seit vielen Jahren zum Europäischen Migrations- und Grenzregime.