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'Schengen', 'Dublin' und die Ambivalenzen der EU-Migrationspolitik. Eine kurze Geschichte

"Paradise Left Behind" – Begleitmaterial zum Film "Es geht um differenzierte Bilder." – Ein Gespräch über Paradise Left Behind Die ägäischen Inseln: von Räumen des Transits zu Räumen der Immobilisierung 'Schengen', 'Dublin' und die Ambivalenzen der EU-Migrationspolitik. Eine kurze Geschichte Paradise Left Behind

'Schengen', 'Dublin' und die Ambivalenzen der EU-Migrationspolitik. Eine kurze Geschichte

Jochen Oltmer

/ 9 Minuten zu lesen

'Schengen' steht für ein 'Europa ohne Grenzen' und wird zugleich mit seinem Gegenteil verbunden: einer restriktiven Außengrenzsicherung, die zunehmend auf eine Kontrolle von Migration weit vor den EU-Grenzen setzt. Ein Blick in die Geschichte der Herstellung von Freizügigkeit nach innen und Grenzschutz nach außen.

Spanische Polizeibeamte der Guardia Civil beobachten, wie Migranten mehrere Stunden auf dem Metallzaun sitzen, der Europa und Afrika an der Grenze zwischen Marokko und der spanischen Enklave Melilla trennt (April 2014). (© picture-alliance/AP, Santi Palacios)

Der Begriff 'Schengen' steht heute für den Verzicht auf regelmäßige, stationäre Kontrollen an den Grenzen zwischen den 26 Mitgliedstaaten des Schengen-Raums, der rund 420 Millionen Menschen umfasst. Ein zentrales Ziel der Politik der Europäischen Union (EU) ist die Freizügigkeit, also das Recht aller Unionsbürger:innen, in jeden anderen Mitgliedstaat einreisen, sich dort aufhalten und arbeiten zu dürfen. Dafür stellt 'Schengen' ein wesentliches Element dar. Darüber hinaus steht es für die Zusammenarbeit der Staaten an den Außengrenzen der EU – die vielfach als die Kehrseite des 'Europas ohne Grenzen' verstanden und etwa auf das Bild der 'Festung Europa' bezogen wird. Aber warum wurde das Interner Link: Schengen 1985 vereinbart? Welche Konsequenzen hatte es? Und inwieweit verbindet es sich mit asylpolitischen Regelungen? Ein kurzer Blick auf die Bedeutung der Migrationspolitik im Kontext der europäischen Integration bietet Aufschluss.

Europäischer Binnenmarkt und Freizügigkeit von Arbeitskräften seit den 1950er Jahren

Der Prozess einer Begrenzung der nationalen Kompetenzen zur Kontrolle der Migration zwischen den Mitgliedstaaten von Interner Link: Europäischer Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), Interner Link: Europäischer Gemeinschaft (EG) und Interner Link: EU begann in den 1950er Jahren. Im Rahmen der Interner Link: 'Römischen Verträge' beschlossen Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande 1957 eine Öffnung der jeweiligen nationalen Arbeitsmärkte für Beschäftigte aus den anderen Vertragsstaaten. Das wurde als eine wichtige Voraussetzung für Wirtschaftswachstum und die Angleichung des Wohlstandsniveaus der Mitgliedstaaten angesehen. Immerhin galt der Mangel an Arbeitskräften in den 1950er und 1960er Jahren als wesentliches Hemmnis für die Rekonstruktion der europäischen Ökonomien nach den massiven Zerstörungen des Interner Link: Zweiten Weltkriegs und die Aufrechterhaltung von Wettbewerbsfähigkeit in Zeiten vermehrter weltweiter Konkurrenz.

Artikel 48 des EWG-Vertrags von 1957 legte fest, dass die Freizügigkeit für Arbeitskräfte innerhalb der Gemeinschaft bis 1969 durchzusetzen sei. Danach habe jede "unterschiedliche Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen" zu unterbleiben. Drei Freizügigkeitsverordnungen von 1961, 1964 und 1968 setzten dieses Vorhaben um. In den 1970er Jahren sorgte vor allem die Rechtsprechung des Interner Link: Europäischen Gerichtshofs dafür, dass die Regelungen über Arbeitskräfte und ihre Familienangehörigen hinaus auch auf andere Menschen in Bewegung ausgeweitet wurden, darunter Studierende, Nicht-Erwerbstätige oder Personen im Rentenalter.

Das Schengener Abkommen und der Bedeutungsgewinn der Sicherheitspolitik

Grenzkontrollen gab es trotz der Römischen Verträge weiterhin, obgleich sie für hohe Kosten verantwortlich gemacht wurden, die insbesondere für international agierende Unternehmen anfielen. Politische Bemühungen um einen Abbau der Grenzkontrollen scheiterten in den 1970er Jahren, weil einige EWG-Mitgliedstaaten sich um innere Sicherheit und migrationspolitische Kontrollmöglichkeiten sorgten. Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland suchten deshalb den Weg über einen bilateralen Vertrag: Sie vereinbarten 1984 im 'Saarbrücker Abkommen' einen Abbau der Kontrollen an der gemeinsamen Grenze. Dieser politische Vorstoß erwies sich als attraktiv für weitere EWG-Staaten: Im Juli 1985 schlossen Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Luxemburg und die Niederlande im luxemburgischen Ort Schengen das 'Übereinkommen betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen'.

Die Regierungen der fünf Schengen-Staaten vereinbarten, die Binnengrenzen zu öffnen, sobald deren Wegfall sich durch Kontrollen an der gemeinsamen Außengrenze kompensieren lasse. Die Verhandlungen über diese Kompensationen zogen sich – zunehmend beeinflusst durch die Öffnung des Interner Link: 'Eisernen Vorhangs' 1989 – bis 1990 hin. Vereinbart wurden eine erheblich vermehrte polizeiliche Zusammenarbeit sowie eine weitreichende Überwachung der gemeinsamen Außengrenzen. Während die Debatten um das Schengener Abkommen Mitte der 1980er Jahre Vorstellungen vom Abbau der Grenzkontrollen als Voraussetzung für die Vertiefung der wirtschaftlichen Beziehungen und die Förderung europäischer Identität prägten, standen bei den Diskussionen um das im Juni 1990 unterzeichnete 'Schengener Durchführungsübereinkommen' ('Schengen II') sicherheitspolitische Fragen im Vordergrund sowie die Prämisse einer engen Verbindung von Migration und Kriminalität: Nur eine umfängliche Sicherung der Außengrenzen würde es ermöglichen, gegen die als ansteigend wahrgenommene grenzüberschreitende Kriminalität sowie gegen den 'Schmuggel' oder die 'Schleusung' von Menschen und die 'illegale', also strafwürdige Migration vorzugehen. Während die Verhandlungen um Schengen I die Wirtschaftsministerien dominiert hatten, kam nun die Position der für Sicherheitsfragen verantwortlichen nationalen Innenministerien deutlich stärker zum Tragen. Schengen II trat formell am 1. September 1993 in Kraft. Die Grenzkontrollen zwischen den fünf Erstunterzeichnerstaaten des Schengener Abkommens sowie Portugal und Spanien, die sich dem Abkommen 1991 angeschlossen hatten, endeten allerdings erst Interner Link: Ende März 1995, also zehn Jahre nach dem Abschluss des Schengener Abkommens. Seitdem sind viele weitere Staaten dem Abkommen beigetreten. Durch das Schengen-Protokoll zum Interner Link: Vertrag von Amsterdam (1997) wurde es Teil des EU-Rechts.

Mitverantwortlich für die Versicherheitlichung der Diskussionen waren die in den späten 1980er Jahren einsetzenden intensiven politischen, öffentlichen und wissenschaftlichen Debatten um die Externer Link: 'Globalisierung' sowie um die damit verbundene Vorstellung vom Bedeutungsverlust des Nationalstaats und seiner Grenzen: So hieß es, dass eine zunehmende Verdichtung weltweiter ökonomischer, politischer, sozialer und kultureller Beziehungen zu beobachten sei, die zu vermehrten, von den Nationalstaaten nicht mehr kontrollierbaren Rückkopplungen, Interdependenzen und Abhängigkeiten führe. Diese Kompetenzerosion des Nationalstaates ginge mit einer (gewissermaßen unausweichlichen) Zunahme kontinentaler Grenzen überschreitender räumlicher Bewegungen von Menschen einher. Sie könne, so wurde in Europa argumentiert, nur durch eine vermehrte Überwachung und Kontrolle der Grenzen beeinflusst werden. Eile sei angesichts der hohen Geschwindigkeit des Prozesses der Globalisierung dringend geboten, eine intensivierte Zusammenarbeit mit anderen Staaten und deren Sicherheitsbehörden unabdingbar.

Diese Sichtweise gewann auch deshalb an Gewicht, weil sich im Europa der späten 1980er und frühen 1990er Jahre neben der Vorstellung von der 'Globalisierung' auch die Beschreibungskategorie der 'Migration' etablierte und beide Konzepte eng aufeinander bezogen wurden. Der neue Migrationsdiskurs dachte Gegenstände zusammen, die bis dahin recht unverbundenen gesellschaftlichen Bereichen zuordnet gewesen waren: etwa einerseits Flucht/Asyl und andererseits räumliche Bewegungen zur Sicherung von Arbeit und Erwerb; oder etwa demographischer und ökonomischer Wandel in Europa sowie Bevölkerungsentwicklung, Armut und Entwicklung im Globalen Süden. Der Migrationsdiskurs brachte auch eine Neuordnung der auf grenzüberschreitende räumliche Bewegungen bezogenen Handlungsfelder und deren Bearbeitung mit sich (in Verwaltung, im sozialen Sicherungssystem, in Hilfsorganisationen, in zivilgesellschaftlichen Initiativen, in internationalen Agenturen usw.). Sie mündete unter anderem in die Entwicklung von Konzepten eines nur in inter- und supranationaler Abstimmung möglichen und sicherheitspolitisch verstandenen 'Migrationsmanagements'.

Europäische Asylpolitik: Das Dubliner Übereinkommen 1990

Weil davon ausgegangen wurde, dass kontrollfreie Binnengrenzen Asylsuchenden ermöglichen würden, sich relativ ungehindert im Schengen-Raum zu bewegen, waren bereits Ende der 1980er Jahre Regelungen über den gemeinsamen Umgang mit Asylanträgen diskutiert worden. Bereits das Schengener Durchführungsübereinkommen enthielt einige Asylbestimmungen. Beinahe zeitgleich wurde 1990 in Dublin das 'Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrages' unterzeichnet. Es trat 1997 nach langwierigen Debatten über seine Umsetzung in Kraft. Zum einen legt es fest, dass ein Asylverfahren in dem EU-Staat durchzuführen ist, in den eine asylsuchende Person zuerst eingereist ist. Auf diese Weise soll erreicht werden, dass Asylsuchende nicht von einzelnen Staaten abgewiesen werden können und folglich ohne Verfahren im Schengen-Raum von Land zu Land reisen müssen (diskutiert unter der Formel 'refugees in orbit'). Darüber hinaus soll die Regelung im Falle einer Ablehnung eines Asylantrags durch einen Mitgliedstaat verhindern, dass in einem anderen Land ein weiterer Antrag gestellt wird (das sogenannte Asylshopping).

Weil für die Aufnahme von Asylsuchenden und die Durchführung von Asylverfahren in erster Linie Staaten an den EU-Außengrenzen zuständig sind, führte das Dublin-System zu erheblichen Ungleichgewichten – in den 1990er Jahren vor allem zulasten der Länder mit einer Grenze zum europäischen Osten, seit Anfang der 2000er Jahre vor allem zulasten der Mittelmeeranrainerstaaten Spanien, Italien und Interner Link: Griechenland. Ein Mechanismus zur Weiterverteilung von Schutzsuchenden innerhalb der EU erwies sich aber wegen des Widerstands diverser Staaten, zuletzt insbesondere solche im Osten Europas, als nicht durchsetzbar. Auch die großen Unterschiede zwischen den Asylsystemen der Mitgliedstaaten ließen sich nicht auflösen. Zwar vereinbarten die Mitgliedstaaten ein Interner Link: 'Gemeinsames Europäisches Asylsystem'. Es vermochte aber nur im Ansatz zur Vereinheitlichung der nationalen Asylregelungen beizutragen.

Interner Link: EU-Parlament und Interner Link: Europäische Kommission mahnen seit den 1990er Jahren eine engere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten an und führen die Vorteile der Einführung gemeinsamer asylpolitischer Regeln an. Der Interner Link: Europäische Rat als Organ der Vertretung der Mitgliedsländer aber wollte sich darauf nicht einlassen. Auch zwischen unterschiedlichen Mitgliedstaaten und in den jeweiligen innenpolitischen Debatten lassen sich weitreichende Auseinandersetzungen über die Ausrichtung der Asylpolitik ausmachen. Während einige Staaten Rechte von Schutzsuchenden gewahrt wissen wollen, verweisen andere auf einen Primat der Kontrolle und Begrenzung von Zuwanderung. Seit Langem werden Fragen nach der Teilhabe von Schutzsuchenden am Arbeitsmarkt ebenso kontrovers diskutiert wie die Gewährung von Sozialleistungen oder von Bewegungsfreiheit in den Mitgliedstaaten.

Freizügigkeit nach innen, verstärkter Grenzschutz nach außen

Vor dem Hintergrund solch weitreichender Zielkonflikte in der Asylpolitik einigten sich die Schengen- bzw. EU-Staaten im Jahrzehnt vor und nach der Jahrtausendwende vor allem auf Maßnahmen, die auf eine Verstärkung von Grenzkontrollen und Grenzschutz sowie einer Verminderung der Zahl der Menschen ausgerichtet waren, die an den Außengrenzen Asyl beantragen konnten. An Bedeutung gewannen hierbei die Übernahme von Grenzkontrollaufgaben durch Drittstaaten und die Förderung bzw. Forderung der Einführung von Pass-, Visa- und Grenzkontrollregimen im Interner Link: Vorfeld der EU-Grenzen. Im Sinne einer "remote control" (Aristide Zolberg) wurden nicht nur außerhalb der EU vermehrt Bewegungen von Menschen überwacht, sondern diese möglichst auch immobilisiert. Instrumente zur Realisierung von Vorverlagerungen von Grenzkontrollen bilden vor allem Regelungen, andere Staaten zu 'sicheren Drittstaaten' oder 'sicheren Herkunfts- und Transitstaaten' zu erklären. Sie ermöglichen es, Asylgesuche von Menschen, die aus oder über diese Staaten in die EU eingereist sind, leichter abzulehnen und Schutzsuchende dorthin abschieben zu können.

Solche Regelungen sind in den vergangenen Jahren häufig gestützt worden durch Verträge mit Herkunfts- oder Transitstaaten, Interner Link: die keineswegs immer bereit und in der Lage waren, Menschenrechte zu garantieren. Kooperations- und Assoziierungsabkommen der EU mit Drittstaaten im Rahmen der 'Europäischen Nachbarschaftspolitik' oder als 'Mobilitäts- oder 'Migrationspartnerschaften' umfassen regelmäßig migrationspolitische Bestimmungen. Schwerpunkte bildeten zunächst vor allem Aspekte des Grenzschutzes, der Kontrolle von Migrationsbewegungen und der Rückübernahme der Angehörigen der Drittstaaten. Bald wuchs zudem die Bedeutung der Vermittlung von Informationen über Bewegungen weit vor den EU-Außengrenzen und der Abstimmung über die Frage, auf welche Weise potentielle Bewegungen verhindert werden könnten. Hier spielt die 2005 ins Leben gerufene Interner Link: europäische Grenzschutzagentur Frontex eine wesentliche Rolle.

Migrations- und Asylpolitik gelten in den Mitgliedstaaten zumeist als für die Innen- und nationale Identitätspolitik hochgradig sensible Bereiche, in denen die Beschränkung einzelstaatlicher Souveränität besonders bedrohlich wirkt. Gemeinsame Interessen zu markieren und gemeinsame Regelungen zu entwickeln, gelang in den vergangenen Jahren deshalb vor allem dort, wo eine Verstärkung von Kontrollen und Restriktionen des Zugangs nach Europa verfolgt wurden. Demgegenüber blieb die vielfach angemahnte Teilung von Verantwortung bei der Aufnahme von Schutzsuchenden bis heute weitgehend aus. Die Konsequenzen zeigen sich nicht zuletzt in Griechenland, wo infolge der EU-Türkei-Vereinbarung von 2016 und der Grenzschließungen entlang der Migrationsroute über den Westbalkan eine steigende Zahl an Asylanträgen registriert und in einem defizitären Asylsystem bearbeitet werden musste. Auf den griechischen Inseln in der Ägäis führte dies zu Interner Link: katastrophalen Zuständen, die vom UN-Flüchtlingshilfswerk als "Schande für Europa" bezeichnet wurden und nicht mit den Externer Link: Werten der EU vereinbar sind.

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Dr. phil. habil., geb. 1965, ist Apl. Professor für Neueste Geschichte und Migrationsgeschichte sowie Mitglied des Vorstands des Instituts für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück.