Was ist Wirtschaftspolitik?
Unter Wirtschaftspolitik wird zum einen die staatliche Gestaltung und Beeinflussung der Wirtschaftsordnung (Ordnungspolitik) verstanden. Zum anderen geht es um die Gestaltung der wirtschaftlichen Abläufe (Prozesspolitik) innerhalb des Ordnungsrahmens. Sie umfasst die Durchführung aller Maßnahmen, mit denen in einer Volkswirtschaft bestimmte ökonomische und soziale Ziele verwirklicht werden sollen.
Die Notwendigkeit für wirtschaftspolitisches Handeln ergibt sich aus der Einsicht, dass unregulierte Märkte und Wettbewerbsprozesse häufig zu gesellschaftlich nicht erwünschten Ergebnissen führen. Beispiele hierfür sind Vermachtungstendenzen auf Märkten durch Interner Link: Monopol- und Kartellbildung oder die fehlende Berücksichtigung (Internalisierung) externer Kosten im Umweltbereich, wie es etwa beim unregulierten Ausstoß von CO2 der Fall ist.
Die Ziele der Wirtschaftspolitik werden in politischen und gesellschaftlichen Aushandlungsprozessen festgelegt. Beispiele für solche Ziele sind eine niedrige Arbeitslosigkeit, ein höheres wirtschaftliches Wachstum, eine als gerechter empfundene Verteilung oder ein nachhaltigerer Ressourcenverbrauch. Folglich entzieht sich die Festlegung von wirtschaftspolitischen Zielen und deren praktische Umsetzung einer allein wissenschaftlichen Überprüfbarkeit und unterliegt immer auch normativen Bewertungen.
Die Schlüsselfrage der Wirtschaftspolitik lautet: Welche Verantwortung sollte und kann der Staat für den (ökonomischen) Wohlstand seiner Bürgerinnen und Bürger übernehmen und wie wird er dieser Verantwortung gerecht? Diese Frage ist grundsätzlich mit der Herausbildung der modernen Marktwirtschaft und ihren Krisen verbunden.
Dieses Zitat des Freiburger Ökonomen Walter Eucken (1891–1950), dem wissenschaftlichen Vordenker der Sozialen Marktwirtschaft und der ökonomischen Denkschule des Interner Link: Ordoliberalismus, deutet an, welche existenzielle Erwartung an die Wirtschaftspolitik gerichtet wird. Im permanenten Spannungsfeld zwischen gesellschaftlichen Forderungen, wirtschaftswissenschaftlichen Einsichten und politischer Machbarkeit ist es die große Herausforderung der Wirtschaftspolitik, zwei zentrale Elemente der modernen Gesellschaft miteinander zu verknüpfen – die Wirtschaft und den Staat.
Wer setzt die Wirtschaftspolitik um?
Angesichts der Komplexität moderner Volkswirtschaften wäre es eine unzureichende Verkürzung, von dem Staat als uniformen Gebilde und als dem einzigen wirtschaftspolitischen Akteur auszugehen. Träger der Wirtschaftspolitik sind vielmehr alle Individuen, Organisationen und Gebietskörperschaften, die innerhalb des politischen Systems gestalterischen Einfluss auf die Organisation oder den Ablauf der Wirtschaft nehmen können. Diese wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger sind zumeist Teil nationalstaatlicher Instanzen: In einer repräsentativen Demokratie umfasst das in der Regel entsprechende Organe der Legislative (in der föderalen Bundesrepublik also der Bundestag und die Landtage, die Kreistage und die Stadt- und Gemeinderäte), der Judikative (als Kontrollinstanz) sowie der Exekutive (die Bundesregierung, die Landesregierungen, die Kreise, Städte und Gemeinden sowie die dort jeweils angesiedelten Behörden und Körperschaften wie die Zollverwaltung oder die Deutsche Rentenversicherung). Aber auch inter- und supranationale Institutionen, wie zum Beispiel der Internationale Währungsfonds (IWF) oder die Europäische Zentralbank (EZB), beeinflussen die Wirtschaftspolitik.
Der politische Ordnungsrahmen einer Demokratie ist nicht zuletzt deshalb relevant, da durch diesen die Ziele und die Evaluation der praktischen Wirtschaftspolitik zum Gegenstand des demokratischen Verfahrens werden. Bundestag und Bundesrat entscheiden beispielsweise über Klimaschutz- und Sozialgesetze. So erfolgt aus dem Wettbewerb um Wählerstimmen eine mittelbare Beeinflussung und Kontrolle der politischen Entscheidungsträger. Bei Wahlen entscheidet sich, welche Parteien mit welchen wirtschaftspolitischen Positionen die Mehrheit erhalten. Dadurch wird beeinflusst, welche Wirtschaftspolitik die Entscheidungsträger verfolgen. Gleichzeitig haben Wahlen eine Kontrollfunktion, weil die Entscheidungsträger abgewählt werden können. Vor diesem Hintergrund können in einer weiter gefassten Definition auch halbstaatliche und private Verbände und Interessensgruppen zu den Akteuren der Wirtschaftspolitik gezählt werden, weil auch diese Einfluss auf die Entscheidungsträger nehmen.
Doch selbst wenn „der Staat“ als einziger Träger der Wirtschaftspolitik agiert, ist nicht immer realistisch, dass die Umsetzung der Maßnahmen zielführend gelingt. Im Gegenteil – in Bezug auf die Realität muss man davon ausgehen, dass politische Entscheidungsträger genauso wie alle ökonomischen Akteure niemals vollständig informiert sind. Zudem verfolgen die Entscheidungsträger mitunter individuelle, von der übergeordneten Instanz divergierende Interessen, wodurch nicht zuletzt auch der Staat dazu neigt, unvollkommene Entscheidungen zu treffen, wie am Beispiel der Wiederwahlinteressen von Politikerinnen und Politikern illustriert werden kann.
Welche wirtschaftspolitischen Handlungsfelder gibt es?
Ordnungspolitik
Um wirtschaftspolitische Handlungs- und Problemfelder zu systematisieren, ist im deutschen Sprachraum vor allem die aus der ordnungsökonomischen Tradition der Freiburger Schule stammende Unterscheidung zwischen Ordnungs- und Prozesspolitik verbreitet. Ordnungspolitik zielt auf den institutionellen Rahmen (Regelrahmen) einer Volkswirtschaft. Dieser umfasst die formellen Regeln des Wirtschaftens (Wirtschaftsverfassung) und bestimmt das Wirtschaftssystem. Die Wirtschaftsverfassung der Bundesrepublik ist durch die Garantie verschiedener Freiheitsrechte (zum Beispiel Freiheit der Berufswahl, Assoziationsfreiheit, Niederlassungsfreiheit, Eigentumsgarantie) im Grundgesetz verankert. Hinzu kommen Bundesgesetze wie das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) von 1967.
Als stilisierte Idealtypen von Wirtschaftssystemen können grundsätzlich zwei Systeme unterschieden werden: die reine Marktwirtschaft und die Zentralverwaltungswirtschaft. Diese unterscheiden sich vor allem in ihrem Koordinationsprinzip (dezentral/zentral) und ihrem Verfügungssystem über die Produktion und Verteilung (privat/kollektiv). Das bestehende Wirtschaftssystem, in das auch gesellschaftspolitische und kulturelle Wertvorstellungen einfließen, ist von besonderer Bedeutung, da es als Leitbild die Art und Ausrichtung der ergänzenden wirtschaftspolitischen Maßnahmen und Instrumente wesentlich bestimmt.
Die Soziale Marktwirtschaft der Bundesrepublik ist dabei wirtschaftlich keineswegs als „dritter Weg“ zwischen reiner Marktwirtschaft einerseits und sozialistischer Zentralverwaltungswirtschaft andererseits anzusehen, sondern als Spielart der Marktwirtschaft, die dem Regelrahmen der Wirtschaft, also die Ordnungspolitik, einen hohen Stellenwert beimisst. Die Grundidee der Ordnungspolitik lässt sich folgendermaßen beschreiben: Der Staat gestaltet den äußeren Regelrahmen so, dass die Wirtschaftsprozesse innerhalb dieses institutionellen Settings dazu beitragen, die übergeordneten Ziele zu erreichen. Da die Wirtschaftsordnung als Teil einer komplexen Gesellschaftsordnung mit anderen Teilordnungen verwoben ist, sollte sie nicht isoliert betrachtet werden. Entsprechend den liberalen Grundgedanken steht der Sozialen Marktwirtschaft auf politischer Seite eine demokratische Ordnung gegenüber.
Prozesspolitik
Demgegenüber setzt die Prozesspolitik innerhalb des bestehenden Ordnungsrahmens an und zielt auf eine effektive Steuerung des Wirtschaftsgeschehens. Mit dem Ziel, die Konjunktur zu stabilisieren (Konjunkturpolitik) oder das wirtschaftliche Wachstum zu fördern (Wachstumspolitik), greifen prozesspolitische Maßnahmen unmittelbar in den Wirtschaftsablauf ein. Das breite Instrumentarium der Prozesspolitik umfasst vor allem kurz- und mittelfristige Interventionen im Rahmen der Fiskalpolitik und der Geldpolitik. Makroökonomische Indikatoren wie Staatsausgaben, Steuern, Wechselkurse oder Zinssätze dienen den jeweiligen Maßnahmen als Ansatzpunkte und operationalisierbare Zwischenziele.
Aus ideengeschichtlicher Perspektive ist dabei vor allem die Unterscheidung zwischen angebots- und nachfrageorientierter Wirtschaftspolitik von großer Bedeutung, zumal diese wirtschaftspolitischen Konzepte auf zum Teil Interner Link: gegensätzlichen theoretischen Grundannahmen beruhen. Auch wenn diese Dichotomie der Wirtschaftspolitik vergleichsweise holzschnittartig ist und durch Entwicklungen der letzten 20 Jahre angesichts beispielsweise der evidenzbasierten Wirtschaftspolitik oder der verhaltensökonomisch inspirierten Behavioral Public Economics weitgehend überholt erscheint, steht sie seit Beginn des 20. Jahrhunderts regelmäßig im Zentrum politischer Auseinandersetzungen.
Wie groß ist die Staatstätigkeit?
Das Ausmaß der Staatstätigkeit und damit das Verhältnis zur Tätigkeit der Unternehmen in einer Volkswirtschaft wird häufig mit der sogenannten Staatsquote angegeben. Diese ist definiert als Anteil des Bruttoinlandsprodukts, den die verschiedenen staatlichen Akteure verausgaben. Die Staatsquote lag Externer Link: 2023 bei 48,2 Prozent. Da die reine Staatsquote unterschiedliche Ausprägungen der Staatstätigkeit in verschiedenen Bereichen umfasst, ist sie zwar ein grobes Maß, aber sie verdeckt das Ausmaß der Staatstätigkeit in den einzelnen Bereichen. So können in einem Bereich, beispielsweise der Konjunkturpolitik, die Staatsausgaben stark anwachsen, während sie in einem anderen Bereich, beispielsweise der Verteidigung, stark zurückgehen. Die Staatsquote bleibt dabei in Summe gleich.
Zur besseren Beurteilung des Ausmaßes der Staatstätigkeit in einzelnen staatlichen Handlungsbereichen haben sich daher etwas genauere Kennzahlen etabliert wie beispielsweise die Sozialleistungsquote, die den Anteil aller Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt misst. Diese Sozialleistungsquote lag Externer Link: 2023 bei 30,3 Prozent. Aber auch dort gibt diese Quote keine genaue Auskunft darüber, in welchen Bereichen Gelder in welcher Höhe aufgewendet werden. Gegenläufige Veränderungen in verschiedenen Teilbereichen der Sozialpolitik können so verdeckt werden.
Daher lässt sich nur anhand der Staatsquote oder der Sozialleistungsquote nicht feststellen, der Staat habe generell eine zu große oder eine zu geringe Rolle – zumal eine solche Bewertung lediglich anhand von gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Zielen, unter Einhaltung von wirtschaftlichen Kriterien wie der Effizienz der Maßnahmen, stattfinden kann. Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass Quoten, die sich am BIP oder anderen quantitativen Größen bemessen, nicht die Regelungsdichte im Bereich der Prozess- oder Ordnungspolitik erfassen. So könnte beispielsweise die Bundesregierung mit Gesetzen auf der Marktebene detailliert eingreifen, aber gleichzeitig nur einen geringen Anteil am Bruttoinlandsprodukt in Form von Steuern oder Abgaben erheben. Staatstätigkeit ist daher ein multidimensionales Konstrukt, das differenzierter betrachtet werden sollte als nur allein durch einzelne Kennzahlen.
Dieser Beitrag beruht in Grundzügen auf: Nils Goldschmidt und Matthias Störring, Wirtschaftspolitik, in: Ludger Heidbrink et al. (Hrsg.), Praktische Wirtschaftsphilosophie, Handbuch Wirtschaftsphilosophie, Wiesbaden 2020, S. 476-495, Externer Link: https://doi.org/10.1007/978-3-658-22141-6_6-2