20.8.2007 | Von:

Der nicht erklärte Ausnahmezustand

Staatliches Handeln während des so genannten Deutschen Herbstes

Großer Krisenstab, Kontaktsperrgesetz und Nachrichtensperre - im "Deutschen Herbst" geriet der deutsche Rechtsstaat an den Rand eines Ausnahmezustands.

Der Kleine und der Große Krisenstab

Bereits in seiner ersten öffentlichen Reaktion, einer genau vier Stunden nach der Entführung Schleyers im Bonner ARD-Studio abgegebenen Stellungnahme, spricht der Bundeskanzler (Helmut Schmidt, Anm. d. Red.) unmissverständlich aus, mit welcher Einstellung er der Herausforderung durch die RAF entgegenzutreten gedenkt: "Der Staat [...] muß darauf mit aller notwendigen Härte antworten. Alle Polizei- und Sicherheitsorgane [...] haben deshalb die uneingeschränkte Unterstützung der Bundesregierung und ebenso meine sehr persönliche Rückendeckung."

Bundeskanzler Helmut Schmidt forderte im "Großen Krisenstab" auch "das Undenkbare zu denken". (© AP)

Aus dieser Haltung heraus, einer geradezu idealtypischen Inanspruchnahme des starken Staates, lässt sich die Grundsatzentscheidung ableiten, die der Große Krisenstab am Abend danach fällt. Es sollen drei Ziele "gleichzeitig und nebeneinander" verfolgt werden: 1. Die Geisel lebend zu befreien; 2. die Entführer zu ergreifen und vor Gericht zu stellen und 3. die Gefangenen nicht freizugeben. Von diesem in der Nacht vom 6. auf den 7. September gefassten Beschluss ist zu keinem Zeitpunkt mehr abgewichen worden, auch nach der Zuspitzung durch die Entführung der Lufthansa-Maschine nicht. Mit unerschütterlicher Konsequenz und unter Inkaufnahme größter Risiken, auch dem, infolge der Ereignisse die Regierungsmacht zu verlieren, ist aus der Idee des starken Staates heraus das Gesetz des Handelns definiert worden. Oder, wie es ein namentlich nicht bekannter Teilnehmer des Großen Krisenstabes später offen ausgesprochen hat: "Der Staatsräson halber wurde Schleyer zum Tode verurteilt."

Diese Grundsatzentscheidung, der Staatsräson absoluten Vorrang vor dem Leben Einzelner einzuräumen, offenbart aber noch nicht die gesamte Problemdimension. Vielleicht wichtiger noch ist der Umstand, dass die Verfassungsräson dabei hinter der Staatsräson zurückstehen muss: zuerst bei der Schaffung eines neuen, in der Verfassung nicht vorgesehenen Entscheidungsträgers. Denn die Verantwortung für das unerbittlich der Staatsräson untergeordnete Handeln liegt nicht mehr allein bei der Bundesregierung, sondern bei einer die Opposition integrierenden Allfraktionenexekutive. Sie wird in der vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung herausgegebenen Dokumentation zu den Ereignissen um die Schleyer-Entführung als "Großer Politischer Beratungskreis" bezeichnet; in der Presse heißt sie unumwunden "Großer Krisenstab". Dass diese terminologische Unterscheidung keineswegs eine nebensächliche Finesse ist, lässt sich daran erkennen, wo der zuständige Bundesjustizminister die Verantwortlichkeit lokalisiert.

Die Verschärfung der Straf- und Prozessordnung als Reaktion auf die RAF

Gespräche mit damaligen Bundesstaatsanwälten über die Gesetzgebung in Zeiten des RAF-Terrorismus: In der Bundesrepublik wurde unter dem Eindruck des RAF-Terrorismus in den 70er und frühen 80er Jahren das Prozess- und Strafrecht verschärft. Felix Kaul, Joachim Lampe, Peter Pöpperl und Dirk Fernholz waren zur damaligen Zeit Bundeswanwälte und an wichtigen Ermittlungen und Verfahren gegen führende RAF-Mitglieder beteiligt. Wie bewerten sie die staatlichen Reaktionen auf den Terrorismus der RAF?

In der erwähnten Sitzung in der Nacht vom 6. auf den 7. September legt Bundesjustizminister Hans-Jochen Vogel (SPD) die rechtlichen Voraussetzungen für das gemeinsame Handeln dar. In der Dokumentation werden seine Erläuterungen in der Auffassung zusammengefasst, dass es bei der Frage, ob Häftlinge aufgrund einer Erpressung freigelassen werden könnten, "nicht um eine normative Entscheidung, sondern um eine rein tatsächliche Handlung" gehe. Weiter heißt es: "Grundlage dieser Entscheidung sei indes eine verfassungsorientierte, politische Ermessensentscheidung, die nicht allein von den in Frage kommenden Justizministern und -senatoren der Länder getroffen, sondern im Großen Politischen Beratungskreis erarbeitet und von den daran Beteiligten verantwortet werden müsse." Das heißt, die Verantwortung liegt nicht mehr allein bei der Bundesregierung, sondern bei dem ohne Rechtsgrundlage und ohne formalen Beschluss eingeführten Supraorgan. Dabei wird die Selbstbezeichnung "Beratungskreis" gerade durch die explizite Zusprechung der Verantwortlichkeit dementiert. Und die Charakterisierung des Beschlusses als politische Ermessensentscheidung, die "verfassungsorientiert" sei, kann nur so verstanden werden, dass er zunächst einmal an der Verfassung vorbeigehen muss, um sich dann an ihr orientieren zu können.

Nicht einmal Kriterien für die Zusammensetzung des Großen Krisenstabes werden genannt. Zwar wird der Eindruck erweckt, als seien die im Bundestag repräsentierten Parteien durch ihre Fraktions- und Parteivorsitzenden paritätisch vertreten, doch an der Berücksichtigung des damaligen CSU-Landesgruppenvorsitzenden – Friedrich Zimmermann war bei den Sitzungen, so heißt es lakonisch, "regelmäßig anwesend" – lässt sich erkennen, dass dies keineswegs für alle Rollen gegolten haben kann. Alle Teilnehmer sind einem "Geheimhaltungspostulat" unterworfen; sie dürfen nichts über die im Großen Krisenstab abgehaltenen Beratungen und herbeigeführten Entscheidungen nach außen dringen lassen. Danach sind auch die Partei- und Fraktionsvorsitzenden ihren eigenen Bundestagsabgeordneten gegenüber zur Verschwiegenheit verpflichtet. Das bedeutet in der Konsequenz, dass eine angemessene parlamentarische Kontrolle gegenüber der Exekutive ausgeschlossen ist.

Im Großen Krisenstab sind auch alle Mitglieder jenes anderen, ebenfalls gleichsam en passant entstandenen Exekutivorgans vertreten, das offiziell die "Kleine Lage" genannt und in den Medien als "Kleiner Krisenstab" bezeichnet wird. In ihm, der wesentlich häufiger zusammentritt, sind neben dem Kanzler Bundesinnenminister Werner Maihofer (FDP), Bundesaußenminister Hans-Dietrich Genscher (FDP) und Bundesjustizminister Hans-Jochen Vogel vertreten. Hinzu kommen Staatsminister Hans-Jürgen Wischnewski, die Staatssekretäre Manfred Schüler, Siegfried Fröhlich und Heinz Ruhnau, BKA-Präsident Horst Herold, Generalbundesanwalt Kurt Rebmann und zuweilen der nordrhein-westfälische Innenminister Burkhard Hirsch (FDP).

Die Teilnehmer dieses Stabes fordert Helmut Schmidt am Abend des 8. September auf, "das Undenkbare zu denken" und durchaus auch "exotische Vorschläge" zu unterbreiten. Am Ende der Sitzung gegen 22 Uhr hält der Protokollführer neun unterschiedliche "Modelle" fest. Sie reichen von der Einführung der Kronzeugenregelung über die Schaffung eines "Internierungslagers für Terroristen" bis zur Verfolgung der freigelassenen Häftlinge durch ein "Sonderkommando". Der rechtlich rücksichtsloseste Vorschlag wird von Generalbundesanwalt Kurt Rebmann unterbreitet. Seine Handlungsvariante (Nr. 6) lautet: "Der Bundestag ändert unverzüglich Artikel 102 des Grundgesetzes, der lautet: 'Die Todesstrafe ist abgeschafft.' Statt dessen können nach Grundgesetzänderung solche Personen erschossen werden, die von Terroristen durch menschenerpresserische Geiselnahme befreit werden sollen. Durch höchstrichterlichen Spruch wird das Todesurteil gefällt. Keine Rechtsmittel möglich." Bundespressesprecher Klaus Bölling, Bundesjustizminister Hans-Jochen Vogel und Kabinettschef Helmut Schmidt lehnen Repressalien ab. Der Bundeskanzler, der gleichwohl eine gewaltsame Befreiung Schleyers unter Inkaufnahme seines Todes befürwortet, beendet die Überlegung mit der Feststellung, dass keines der Modelle "operativ abzurufen" sei. Die "bisherige Linie" solle fortgesetzt werden.

Worin diese Linie besteht, wird vor allem an zwei operativen Elementen deutlich: der Kontaktsperre für inhaftierte RAF-Mitglieder und der Nachrichtensperre für Presse, Funk und Fernsehen. Mit der Abschottung der Häftlinge von Außeninformationen soll offenkundig die vermutete Kommunikation mit den Entführern unterbrochen werden; mit der Informationskontrolle versucht sich die Exekutive ein Entscheidungsmonopol für den Fortgang der Ereignisse zu sichern. Wird mit der Schaffung der beiden Exekutivorgane Kleiner und Großer Krisenstab die Kontrollfunktion der Legislative, das Parlament, ausgeschaltet, so kann mit der Filterung von Nachrichten die Öffentlichkeit zwar nicht vollends blockiert, aber doch an entscheidenden Punkten beeinflusst werden.