6.6.2012 | Von:

Analyse: Ein "neuer Kurs" im Verhältnis von Staat und Wirtschaft in Russland?

Trotz relativ schneller Erholung von der globalen Krise, fehlt es der russischen Wirtschaft an Investitionen. Der Staat hat die Aufgabe das Vertrauen der Wirtschaft zurückzugewinnen und ein stabiles institutionelles Umfeld zu schaffen. Hierfür ist zum einen eine Reform der Staatsverwaltung, zum anderen ein konstruktiver Dialog mit allen Beteiligten erforderlich.

Einleitung

Vladimir Putin, russischer Präsident, bei einem Investment Forum 2009 in Moskau. (© ddp/AP, Sergey Ponomarev)

Im Februar 2012 kündigte der damalige Ministerpräsident und Präsidentschaftskandidat Wladimir Putin Pläne zur Einsetzung eines Beauftragten zum Schutz des Unternehmertums sowie umfassende Maßnahmen zur radikalen Verbesserung des Wirtschaftsklimas in Russland an. Auf einer Sitzung des Russischen Verbandes der Industriellen und Unternehmer am 9. Februar erklärte er, dass die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren bei Baumaßnahmen, der Zollabwicklung von Importen sowie weitere ähnliche Indikatoren zu Bewertungskriterien für die Tätigkeit föderaler Behörden werden sollen. Diese Maßnahmen sollen helfen, die besten Verfahren für den Umgang mit Investoren zu identifizieren und zu verbreiten sowie zu einer bedeutenden Verbesserung der Position Russlands in internationalen Ratings des Wirtschaftsklimas führen – mit einem Sprung vom 120. auf den 20. Platz. Zur Ausarbeitung dieser Initiativen stellte die Agentur für Strategische Initiativen (ASI) am 23. April "Standards für die Tätigkeit der Regionalverwaltungen zur Gewährleistung eines günstigen Investitionsklimas in den Regionen" sowie "Fahrpläne" zu vier großen Regulierungsbereichen der Unternehmensaktivitäten zur öffentlichen Diskussion, darunter die Genehmigung von Baumaßnahmen, der Zugang zur Stromversorgung, die Zollabfertigung sowie die Exportförderung. Gleichzeitig wurden von Dmitrij Medwedew über die "Offene Regierung" Initiativen zur Privatisierung und deutlichen Einschränkung der Tätigkeiten von Staatsunternehmen sowie zur Beschränkung des "machtvollen Drucks" auf die Wirtschaft angestoßen. Wie ernst sind diese Maßnahmen gemeint? Fallen sie nicht in die Kategorie der Wahlkampfversprechen? Unserer Meinung nach drücken diese Ankündigungen reale Veränderungen in der Wirtschaftspolitik aus und werden sich nachhaltig auf das Verhältnis von Staat und Wirtschaft in Russland in der nahen Zukunft auswirken. Eine indirekte Unterstützung erhält diese These zum Beispiel dadurch, dass die Weltbank im Auftrag der russischen Regierung schon Ende 2010 das Projekt "Doing Business in Russia" aufnahm, das den Vergleich von Bedingungen der Unternehmensgründung, der Registrierung von Eigentum, Genehmigungen für Bauprojekte und den Anschluss an das Stromnetz in 30 Regionen vorhersieht. Zudem wurden schon im Jahr 2010 von Präsident Medwedew Veränderungen in der Gesetzgebung initiiert, die die Anwendung von strafrechtlichen Sanktionen gegenüber Unternehmern einschränken. Zum Verständnis des von der Regierung angekündigten "neuen Kurses" lohnt es sich zudem, die Misserfolge in der Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft, die in den letzten Jahren in Russland offensichtlich wurden, aufmerksamer zu analysieren.

Erwartungen als sich selbst erfüllende Prognose

Die Prognosen führender russischer Wirtschaftsexperten gehen davon aus, dass das wirtschaftliche Wachstum in Russland in den kommenden Jahren im besten Fall 4 % pro Jahr, in realistischeren Szenarien 3 % bis 3,5 % betragen wird. Hierauf stützen sowohl die Experten als auch die russische Regierung ihre Schätzungen der Haushaltsausgaben, der Rentenkassen sowie der Zuflüsse von Investitionen. Meiner Meinung nach geben diese Einschätzungen nur zum Teil die Realität wieder – da sie die Erwartungen der Marktteilnehmer nicht berücksichtigen. Hier lässt sich eine Analogie zum Herbst 1999 herstellen, als das Beratungsunternehmen McKinsey in Moskau seinen Bericht "Die russische Wirtschaft: Wachstum ist möglich" vorstellte. Basierend auf einer Analyse von zehn Wirtschaftsbranchen kamen die Experten von McKinsey zu einem damals ungewöhnlichen Schluss: In den kommenden zehn Jahren, d. h. in den 2000er Jahren, kann sich die russische Wirtschaftsleistung verdoppeln. Dabei gilt es zu bedenken, dass im August 1999 der zweite Tschetschenienkrieg begann, der damals noch unbekannte Wladimir Putin war gerade erst zum Ministerpräsidenten ernannt worden und bei den anstehenden Parlaments- und Präsidentschaftswahlen galten Jurij Lushkow und Jewgenij Primakow als Favoriten. Im Land herrschten Instabilität und Ungewissheit mit den entsprechend skeptischen Langzeitprognosen. Richtig lagen aber nicht die Volkswirte, die die damaligen Krisentendenzen in die Zukunft fortschrieben, sondern die Experten von McKinsey, die, ausgehend von der Mikroebene der Unternehmen, die Perspektiven der russischen Wirtschaft analysierten und hierbei die positiven Einstellungen der Marktteilnehmer einfingen. Die Lage in Russland war in den vergangenen Jahren bekanntermaßen diametral entgegengesetzt. Trotz einer relativen sozialpolitischen Stabilität bildeten sich bei Eigentümern und Top-Managern von Unternehmen, bei Experten, höheren Beamten und der Elite als Ganzes stabile negative Erwartungen heraus. Diese Erwartungen entwickelten sich zu einem selbstständigen, die Wirtschaft nach unten ziehenden Faktor. Ein Kapitalabfluss von 84 Mrd. US-Dollar im Jahr 2011 ist vor dem Hintergrund von Wirtschaftswachstum und einer stabilen volkswirtschaftlichen Situation völliger Unsinn. Dieser Unsinn spiegelt jedoch die realen Prozesse wieder: Vertreter der Wirtschaftselite, die Unternehmen und Finanzaktiva kontrollieren, vertrauen der Regierung und dem bestehenden System nicht und werden hierbei von jenen negativen Erwartungen geleitet, die sich bei ihnen in den vergangenen Jahren gefestigt haben.

Wodurch entstanden die negativen Erwartungen?

Das eigentümliche Paradox besteht darin, dass das "System Putin", wie es Alena Ledeneva beschreibt, mit seiner umfangreichen Präsenz des Staates in der Wirtschaft, mit korrumpierten Gerichten, Richtern und Polizisten sowie der Dominanz persönlicher Beziehungen, schon zur Mitte der 2000er Jahre entstanden ist und sich in den vergangenen Jahren kaum verändert hat. Ungeachtet dessen konnte in Russland in den Jahren 2006–2007 ein großer Zustrom ausländischer Investitionen beobachtet werden, der nicht aus Steueroasen russischer Kapitalflucht, sondern von realen ausländischen Unternehmen kam. Dem folgte zwar die Krise und der Einbruch des Ölpreises, aber 2011 entsprachen die Preise für russisches Erdöl wieder dem Niveau der Jahre 2005–2006. Dementsprechend kann die Entwicklung des Erdölpreises unserer Meinung nach nicht den grundlegenden Stimmungswandel der Marktteilnehmer erklären. Der Grund für den Stimmungswandel liegt unserer Meinung nach vielmehr darin, dass Anfang und Mitte der 2000er Jahre in der Politik eine Übereinstimmung zwischen "Worten" und "Taten" bestand. Man konnte mit den Methoden nicht einverstanden sein, mit denen die Oligarchen aus der Politik gedrängt wurden oder mit denen die Regionen in die "Vertikale der Macht" eingegliedert wurden, aber es bleibt festzuhalten, dass die Regierung konkrete Ziele vorgab und diese anschließend umsetzte. Im Ergebnis entstand der Eindruck von konsequenter Politik. Auf dieser Basis entstanden allgemeine Vorstellungen über die "Spielregeln", die den starken Zufluss von Investitionen in den Jahren 2006–2007 möglich machten. Dieses System war einigermaßen effektiv, solange das, was die Staatsmacht tat, mit den Interessen und Erwartungen eines bedeutenden Teils der Marktakteure übereinstimmte. Beispielsweise war die Wiederherstellung eines einheitlichen nationalen Wirtschaftsraums als Folge der "Unterordnung" der Gouverneure für die Mehrheit der Wirtschaftsakteure vorteilhaft. Dies betraf ebenso die Beziehung zwischen Staat und Großunternehmen. Man kann unterschiedlicher Meinung darüber sein, was mit dem Unternehmen Yukos gemacht wurde, aber viele hatten die "Herrschaft der sieben großen Banken" der Jahre 1996 bis 1998 ebenso kritisch betrachtet, wie die Wirtschaftspolitik eindeutig den Interessen weniger Großunternehmen untergeordnet war. Deshalb wurden die neuen relativ stabilen und verständlichen Spielregeln unter Vorherrschaft des Staates als "geringeres Übel" angesehen. Der "Fall Yukos" bedeutet jedoch nicht nur einen Sieg des Kreml über die Großunternehmen, die in Person von Michail Chodorkowskij einen Anspruch auf eine Rolle in der großen Politik erhoben. Gleichzeitig zerstörte der Staat das relative Kräftegleichgewicht, das in Wirtschaft und Gesellschaft nach der Krise von 1998 entstanden war. Diese Krise zwang alle Elitegruppen – nationale und regionale Bürokratie, große und mittlere Unternehmen und die Sicherheitsstrukturen –, mit der Suche nach pragmatischen Lösungen zu beginnen. Alle verstanden, dass die Wiederholung einer solchen Krise das entstandene System mitsamt der bestehenden Elite hinwegfegen würde, und so zogen es die zentralen Akteure vor, sich zu einigen. Eben jene Absprachen von 1999/2000, die in verschiedenen Verhandlungsforen (wie dem Club-2015, dem Rat für Außen- und Verteidigungspolitik und später dem Zentrum für strategische Analysen – CSR) zustande kamen, waren die Basis für nachhaltige pragmatische Änderungen in der Steuer- und Zollpolitik, der Unternehmensführung und anderen Bereichen. Nach dem "Fall Yukos" war der Kreml jedoch stärker als seine früheren Dialogpartner. Und dieser Erfolg stieg ihm in gewisser Hinsicht zu Kopf: Die Akteure im Kreml gingen davon aus, dass sie allein wüssten, wo es lang geht und was zu tun ist. Da sie die Einnahmen aus der Rohstoffproduktion erhielten, die "Vertikale der Macht" aufgebaut und alle unter Kontrolle gebracht hatten, waren keinerlei Beratungen, Diskussionen und Konsultationen mehr nötig. Das war eine Illusion. Selbst in den 2000er Jahren funktionierte das auf der Vertikale der Macht basierende System nur dann, wenn die Signale von oben mehr oder weniger mit den Interessen derer übereinstimmten, die sich auf den unterschiedlichen Ebenen der bürokratischen Hierarchie befanden. In der Krise wurde jedoch offensichtlich, dass die Staatsmacht bei weitem nicht alles weiß und schon gar nicht alles kann. Bis Dezember 2008 erzählten die Führungskader der Regierung über die zentralen Fernsehsender, dass es in Russland nur an den Aktienmärkten und im Bankensektor einige wenige Probleme gäbe, die auf der anderen Seite des Ozeans provoziert worden seien. In Wirklichkeit aber sahen sich Großunternehmen in der Metall- und Chemieindustrie auf den Weltmärkten schon im Sommer mit einem ernsthaften Rückgang von Nachfrage und Preisen für ihre Produkte konfrontiert und sie begannen schon im August und September damit, ihre Arbeiter in Zwangsurlaub zu schicken. Unter diesen Umständen wurde den Eigentümern und Topmanagern bewusst, dass die russische Staatsmacht zumindest kein umfassendes Bild über den Zustand in der Wirtschaft besaß. Dies war eine logische Folge der "Informationsasymmetrie", die sich aus der "Vertikale der Macht" ergab, bei der die untergeordneten Verwaltungsebenen bereitwillig über Erfolge berichteten, sich jedoch nicht beeilten, Probleme und Misserfolge in ihren Aufgabenbereichen nach oben zu melden. Dass dann die Regierung bei der "Brandbekämpfung" hin und her zu rennen begann – von dem Versprechen, alle zu retten, bis zu dem, die Staatsausgaben zu reduzieren und gleichzeitig das Arbeitslosengeld auf ein Niveau zu erhöhen, das in einigen Regionen das Durchschnittseinkommen überstieg – verstärkte den Eindruck der Unangemessenheit der Wirtschaftspolitik nur noch mehr. Viele Unternehmenseigentümer zogen es unter diesen Umständen verständlicherweise vor, liquide Aktiva abzuziehen und abzuwarten, bis sich in der Politik wenigstens irgendetwas geklärt hätte. Im Ergebnis brach die russische Wirtschaft im Jahr 2009 um 8 % ein, was den damaligen Wirtschaftskennzahlen vollkommen widersprach: Russland hatte kaum Auslandsschulden, kein ernsthaftes Defizit im Staatshaushalt und keine besonders hohe Inflation. Es wirkten allein die Unsicherheit und die negativen Erwartungen, die die Regierung selbst provoziert hatte.