Vor 70 Jahren: Besatzungsstatut für die Bundesrepublik
Mit dem Besatzungsstatut vom 21. September 1949 sicherten sich die westlichen Siegermächte weitreichende Befugnisse in der noch jungen Bundesrepublik Deutschland. Nur schrittweise erlangte diese ihre volle Souveränität.
Mit der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Wehrmacht endete am 8. Mai 1945 der Zweite Weltkrieg in Europa. Die USA, Großbritannien, Frankreich und die Sowjetunion teilten Deutschland in vier Besatzungszonen ein und übernahmen die Regierungsgewalt. Im Alliierten Kontrollrat wollten die vier militärischen Oberbefehlshaber einvernehmlich über alle Fragen entscheiden, die Deutschland insgesamt betrafen.
Die Ziele der Besetzung Deutschlands wurden auf der Potsdamer Konferenz im Juli und August 1945 formuliert: Demilitarisierung, Denazifizierung, Demokratisierung, Dezentralisierung und Demontage. Damit sollte auch verhindert werden, dass der Nationalsozialismus sich reorganisieren und wieder an die Macht kommen kann.
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Ziele der Alliierten Besatzungsmächte
Demilitarisierung: Die Auflösung aller militärischer Strukturen und Organisationen sowie der deutschen Rüstungsindustrie.
Denazifizierung bzw. Entnazifizierung: Die Überprüfung und Umerziehung der deutschen Bevölkerung und die Abschaffung nationalsozialistischer Einflüsse in allen Gesellschaftsbereichen (z.B. Gesetze).
Demokratisierung: Die Einführung bzw. Wiederherstellung demokratischer Rechte und Institutionen (z.B. Parteien).
Dezentralisierung: Wiederherstellung und Stärkung föderaler und dezentraler Strukturen in Politik, Wirtschaft und Verwaltung.
Demontage: Abbau und Beschränkung der deutschen Industrieproduktion und die Konzentration auf Landwirtschaft und "Friedensindustrie".
Der Weg zum Weststaat

Am 1. Juli 1948 übergaben die drei westlichen Militärgouverneure die Frankfurter Dokumente an die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder. Dort hatten – wie zuvor schon in der sowjetischen Besatzungszone – 1946/47 erste Landtagswahlen stattgefunden. Die Ministerpräsidenten erhielten von den Alliierten den Auftrag, eine Versammlung zur Ausarbeitung einer demokratischen Verfassung einzuberufen. Auch die Grundzüge des Besatzungsstatuts waren darin skizziert: Die Militärgouverneure stellten den deutschen Regierungen Befugnisse der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung in Aussicht. Ausgenommen blieben aber ausdrücklich die Außenbeziehungen des zu gründenden westdeutschen Staates.
Mit der Staatsgründung sollte die Besatzung also nicht enden, sondern lediglich gelockert werden. Die politischen Parteien der drei Westzonen reagierten überwiegend positiv auf die alliierten Vorschläge. Allerdings drängten sie darauf, den provisorischen Charakter der Staatsgründung zu festzuschreiben, damit die sowjetische Besatzungszone sich eines Tages anschließen könne.
Die junge Bundesrepublik war noch kein souveräner Staat
Die endgültige Fassung des Besatzungsstatuts beschloss die Außenministerkonferenz der Westmächte im April 1949. Am 23. Mai wurde das Grundgesetz verkündet, am 14. August fand die erste Bundestagswahl statt. Das Statut wurde schließlich am 21. September 1949 in Kraft gesetzt – ein Tag nachdem sich die neue Bundesregierung unter Konrad Adenauer gebildet hatte. An die Stelle der drei westlichen Militärgouverneure trat die zivile Alliierte Hohe Kommission. Die drei neu eingesetzten Hohen Kommissare residierten auf dem Petersberg hoch über Bonn – und damit auch symbolisch über der Bundesregierung.Vorbehalten blieben den Besatzungsbehörden sämtliche Fragen und Befugnisse der militärischen und auswärtigen Angelegenheiten, die Genehmigung von neuen und geänderten Gesetzen, die Kontrolle der Verwaltung, der Wirtschaft und der Außenhandelsbeziehungen. Hinzu kam eine Generalklausel: Die Besatzungsmächte konnten alle gewährten Rechte wieder entziehen und selbst ausüben, wenn sie das etwa zur Aufrechterhaltung der Demokratie für notwendig hielten.
Damit war die junge Bundesrepublik kein souveräner Staat. Allerdings sah das Statut vor, dass spätestens nach 18 Monaten seine Bestimmungen überprüft werden sollten – mit dem Ziel, die Zuständigkeiten der deutschen Behörden zu erweitern.
Revisionen des Statuts
Bundeskanzler Adenauer wollte möglichst rasch mehr Handlungsfreiheit für die Bundesrepublik erreichen. Durch das Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 wurde das Besatzungsstatut erstmals modifiziert: Die Bundesregierung durfte damit in internationale Organisationen eintreten und konsularische Beziehungen zu westlichen Staaten aufnehmen. Außerdem beendeten die Westmächte weitgehend die Demontage von westdeutschen Industrieanlagen. Im Gegenzug akzeptiert Adenauer die in der Bundesrepublik umstrittene internationale Kontrolle des Ruhrgebietes. Oppositionsführer Kurt Schumacher (SPD) bezeichnete ihn dafür als "Kanzler der Alliierten".Im März 1951 erfolgte eine zweite Revision des Besatzungsstatuts, durch die der Bundesregierung de facto die politische Verantwortung übertragen wurde: Die Alliierte Hohe Kommission überwachte die Bundes- und Ländergesetzgebung nicht mehr, akzeptierte weitgehend die bundesdeutsche Devisenhoheit und erlaubte die Einrichtung eines Auswärtigen Amtes. Dafür erkannte die Bundesrepublik die deutschen Auslandsschulden an und stimmte seine Rohstoffpolitik mit den Westalliierten ab.
Im Mai 1952 wurde in Bonn der zwischen der Bundesrepublik und den drei Westmächten ausgehandelte Deutschlandvertrag unterzeichnet. Er sollte zusammen mit dem Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) das Besatzungsstatut endgültig ablösen. Doch Frankreichs Nationalversammlung lehnte die Ratifizierung des EVG-Abkommens im August 1954 ab.
Völkerrechtlicher Sonderstatus bis 1990
Unter diesen Umständen wurde der Deutschlandvertrag in Teilen neu verhandelt. Auf vier Pariser Konferenzen wurden im Oktober 1954 die Beziehungen zwischen den Staaten der "westlichen Gemeinschaft" neu geregelt. Die Hauptergebnisse der Pariser Verträge: Die Bundesrepublik wurde souverän, jedoch unter Vorbehalt. Die Alliierten durften weiterhin bei einem Notstand die volle Kontrolle über die Staatsgewalt übernehmen. Dafür konnten sie auch weiterhin Truppen im Land stationieren.Am 5. Mai 1955 traten die Pariser Verträge in Kraft. Damit erlosch das Besatzungsstatut und die Alliierte Hohe Kommission löste sich auf. Aus den Besatzungsmächten wurden Schutzmächte und Verbündete. Wenige Tage später trat die Bundesrepublik der Westeuropäischen Union bei und wurde Mitglied der NATO. De facto wurde die Bundesrepublik damit politisch als gleichberechtigter Staat im westlichen Bündnis anerkannt. De jure blieb ihre Souveränität beschränkt.
Der völkerrechtliche Sonderstatus der Bundesrepublik wurde erst mit dem Zwei-plus-Vier-Vertrag beendet, der am 15. März 1991 in Kraft trat. Darin werden alle verbliebenen Rechte und Verantwortlichkeiten der Alliierten beendet und die volle Souveränität des – nach dem Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes am 3. Oktober 1990 – wiedervereinigten Deutschlands festgestellt.
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Artikel 7
(2) Das vereinte Deutschland hat demgemäß volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten.
- Elke Kimmel: Besatzungspolitische Ausgangspositionen (Dossier Der Marshallplan - Selling Democracy)
- Wolfgang Benz: Weichenstellungen für den Weststaat (Dossier Grundgesetz und Parlamentarischer Rat)
- Wolfgang Benz: Zwei Staatsgründungen auf deutschem Boden (IzpB 259)
- Hanns Jürgen Küsters: Von der beschränkten zur vollen Souveränität Deutschlands (APuZ 17/2005)
- 60 Jahre Pariser Verträge (Hintergrund aktuell, 20.10.2014)