18.9.2019

Vor 70 Jahren: Besatzungsstatut für die Bundesrepublik

Mit dem Besatzungsstatut vom 21. September 1949 sicherten sich die westlichen Siegermächte weitreichende Befugnisse in der noch jungen Bundesrepublik Deutschland. Nur schrittweise erlangte diese ihre volle Souveränität.

Das Bild zeigt Bundeskanzler Konrad Adenauer, wie er am 21. September 1949 den Sitz der Allierten Hohen Kommission auf dem Petersberg bei Bonn verlässt. Auf beiden Seiten stehen Soldaten der Allierten Spalier.

Der neugewählte Bundeskanzler Konrad Adenauer verlässt nach seinem Antrittsbesuch am 21. September 1949 den Sitz der Alliierten Hohen Kommission auf dem Petersberg bei Bonn. (© picture-alliance/AP)

Mit der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Wehrmacht endete am 8. Mai 1949 der Zweite Weltkrieg in Europa. Die USA, Großbritannien, Frankreich und die Sowjetunion teilten Deutschland in vier Besatzungszonen ein und übernahmen die Regierungsgewalt. Im Alliierten Kontrollrat wollten die vier militärischen Oberbefehlshaber einvernehmlich über alle Fragen entscheiden, die Deutschland insgesamt betrafen.

Die Ziele der Besetzung Deutschlands wurden auf der Potsdamer Konferenz im Juli und August 1945 formuliert: Demilitarisierung, Denazifizierung, Demokratisierung, Dezentralisierung und Demontage. Damit sollte auch verhindert werden, dass der Nationalsozialismus sich reorganisieren und wieder an die Macht kommen kann.

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Potsdamer Abkommen

Ziele der Alliierten Besatzungsmächte

Im Potsdamer Abkommen vom 1. August 1945 wurden politische und wirtschaftliche Grundsätze festgelegt. Diese lassen sich in fünf Ziele zusammenfassen:

Demilitarisierung: Die Auflösung aller militärischer Strukturen und Organisationen sowie der deutschen Rüstungsindustrie.

Denazifizierung bzw. Entnazifizierung: Die Überprüfung und Umerziehung der deutschen Bevölkerung und die Abschaffung nationalsozialistischer Einflüsse in allen Gesellschaftsbereichen (z.B. Gesetze).

Demokratisierung: Die Einführung bzw. Wiederherstellung demokratischer Rechte und Institutionen (z.B. Parteien).

Dezentralisierung: Wiederherstellung und Stärkung föderaler und dezentraler Strukturen in Politik, Wirtschaft und Verwaltung.

Demontage: Abbau und Beschränkung der deutschen Industrieproduktion und die Konzentration auf Landwirtschaft und "Friedensindustrie".

Der Weg zum Weststaat

Schon nach der Konferenz von Jalta im Februar 1945 hatten die Vertreter Großbritanniens, der USA und der Sowjetunion ihre Absicht angekündigt, Deutschland nach dem Krieg in Besatzungszonen aufzuteilen. Der Beschluss wurde am 5. Juni 1945 von den drei Regierungen bestätigt: Das Deutsche Reich sollte in eine sowjetische Besatzungszone im Osten, eine britische im Nordwesten, eine US-amerikanische in Süd- und Mitteldeutschland sowie eine französische im Südwesten aufgeteilt werden. Die Hauptstadt Berlin wurde ebenfalls in vier verschiedene Sektoren aufgeteilt. Auf der Potsdamer Konferenz wurde die Aufteilung bekräftigt sowie konkretisiert: Die höchste Regierungsgewalt innerhalb der Zonen sollte demnach beim jeweiligen Oberbefehlshaber der Streitkräfte liegen. Die unterschiedlichen Reparationsforderungen sollten die Alliierten an ihre jeweilige Zone stellen.

Auf der Konferenz von Jalta im Februar 1945 hatten die Vertreter Großbritanniens, der USA und der Sowjetunion die Aufteilung Deutschlands Besatzungszonen beschlossen. Später wurde auch Frankreich in den Kreis der Besatzungsmächte einbezogen. (© picture-alliance)

Kurz nach der Potsdamer Konferenz bestand noch weitgehend Einigkeit unter den Alliierten: Die vier Siegermächte wollten gemeinsam einen deutschen Nachkriegsstaat formen. Doch bei der konkreten Ausgestaltung traten zwischen dem kapitalistischen Westen und dem sozialistischen Osten immer mehr Differenzen auf. Nachdem die Gespräche mit der Sowjetunion Ende des Jahres 1947 scheiterten, forcierten die USA und Großbritannien die Errichtung eines eigenständigen Staats auf dem Gebiet der drei westlichen Besatzungszonen.

Am 1. Juli 1948 übergaben die drei westlichen Militärgouverneure die Frankfurter Dokumente an die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder. Dort hatten – wie zuvor schon in der sowjetischen Besatzungszone – 1946/47 erste Landtagswahlen stattgefunden. Die Ministerpräsidenten erhielten von den Alliierten den Auftrag, eine Versammlung zur Ausarbeitung einer demokratischen Verfassung einzuberufen. Auch die Grundzüge des Besatzungsstatuts waren darin skizziert: Die Militärgouverneure stellten den deutschen Regierungen Befugnisse der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung in Aussicht. Ausgenommen blieben aber ausdrücklich die Außenbeziehungen des zu gründenden westdeutschen Staates.

Mit der Staatsgründung sollte die Besatzung also nicht enden, sondern lediglich gelockert werden. Die politischen Parteien der drei Westzonen reagierten überwiegend positiv auf die alliierten Vorschläge. Allerdings drängten sie darauf, den provisorischen Charakter der Staatsgründung zu festzuschreiben, damit die sowjetische Besatzungszone sich eines Tages anschließen könne.

Die junge Bundesrepublik war noch kein souveräner Staat

Die endgültige Fassung des Besatzungsstatuts beschloss die Außenministerkonferenz der Westmächte im April 1949. Am 23. Mai wurde das Grundgesetz verkündet, am 14. August fand die erste Bundestagswahl statt. Das Statut wurde schließlich am 21. September 1949 in Kraft gesetzt – ein Tag nachdem sich die neue Bundesregierung unter Konrad Adenauer gebildet hatte. An die Stelle der drei westlichen Militärgouverneure trat die zivile Alliierte Hohe Kommission. Die drei neu eingesetzten Hohen Kommissare residierten auf dem Petersberg hoch über Bonn – und damit auch symbolisch über der Bundesregierung.

Vorbehalten blieben den Besatzungsbehörden sämtliche Fragen und Befugnisse der militärischen und auswärtigen Angelegenheiten, die Genehmigung von neuen und geänderten Gesetzen, die Kontrolle der Verwaltung, der Wirtschaft und der Außenhandelsbeziehungen. Hinzu kam eine Generalklausel: Die Besatzungsmächte konnten alle gewährten Rechte wieder entziehen und selbst ausüben, wenn sie das etwa zur Aufrechterhaltung der Demokratie für notwendig hielten.

Damit war die junge Bundesrepublik kein souveräner Staat. Allerdings sah das Statut vor, dass spätestens nach 18 Monaten seine Bestimmungen überprüft werden sollten – mit dem Ziel, die Zuständigkeiten der deutschen Behörden zu erweitern.

Revisionen des Statuts

Bundeskanzler Adenauer wollte möglichst rasch mehr Handlungsfreiheit für die Bundesrepublik erreichen. Durch das Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 wurde das Besatzungsstatut erstmals modifiziert: Die Bundesregierung durfte damit in internationale Organisationen eintreten und konsularische Beziehungen zu westlichen Staaten aufnehmen. Außerdem beendeten die Westmächte weitgehend die Demontage von westdeutschen Industrieanlagen. Im Gegenzug akzeptiert Adenauer die in der Bundesrepublik umstrittene internationale Kontrolle des Ruhrgebietes. Oppositionsführer Kurt Schumacher (SPD) bezeichnete ihn dafür als "Kanzler der Alliierten".

Im März 1951 erfolgte eine zweite Revision des Besatzungsstatuts, durch die der Bundesregierung de facto die politische Verantwortung übertragen wurde: Die Alliierte Hohe Kommission überwachte die Bundes- und Ländergesetzgebung nicht mehr, akzeptierte weitgehend die bundesdeutsche Devisenhoheit und erlaubte die Einrichtung eines Auswärtigen Amtes. Dafür erkannte die Bundesrepublik die deutschen Auslandsschulden an und stimmte seine Rohstoffpolitik mit den Westalliierten ab.

Im Mai 1952 wurde in Bonn der zwischen der Bundesrepublik und den drei Westmächten ausgehandelte Deutschlandvertrag unterzeichnet. Er sollte zusammen mit dem Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) das Besatzungsstatut endgültig ablösen. Doch Frankreichs Nationalversammlung lehnte die Ratifizierung des EVG-Abkommens im August 1954 ab.

Völkerrechtlicher Sonderstatus bis 1990

Unter diesen Umständen wurde der Deutschlandvertrag in Teilen neu verhandelt. Auf vier Pariser Konferenzen wurden im Oktober 1954 die Beziehungen zwischen den Staaten der "westlichen Gemeinschaft" neu geregelt. Die Hauptergebnisse der Pariser Verträge: Die Bundesrepublik wurde souverän, jedoch unter Vorbehalt. Die Alliierten durften weiterhin bei einem Notstand die volle Kontrolle über die Staatsgewalt übernehmen. Dafür konnten sie auch weiterhin Truppen im Land stationieren.

Am 5. Mai 1955 traten die Pariser Verträge in Kraft. Damit erlosch das Besatzungsstatut und die Alliierte Hohe Kommission löste sich auf. Aus den Besatzungsmächten wurden Schutzmächte und Verbündete. Wenige Tage später trat die Bundesrepublik der Westeuropäischen Union bei und wurde Mitglied der NATO. De facto wurde die Bundesrepublik damit politisch als gleichberechtigter Staat im westlichen Bündnis anerkannt. De jure blieb ihre Souveränität beschränkt.

Der völkerrechtliche Sonderstatus der Bundesrepublik wurde erst mit dem Zwei-plus-Vier-Vertrag beendet, der am 15. März 1991 in Kraft trat. Darin werden alle verbliebenen Rechte und Verantwortlichkeiten der Alliierten beendet und die volle Souveränität des – nach dem Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes am 3. Oktober 1990 – wiedervereinigten Deutschlands festgestellt.

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Zwei-plus-Vier-Vertrag

Artikel 7

(1) Die Französische Republik, die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland und die Vereinigten Staaten von Amerika beenden hiermit ihre Rechte und Verantwortlichkeiten in bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes. Als Ergebnis werden die entsprechenden, damit zusammenhängenden vierseitigen Vereinbarungen, Beschlüsse und Praktiken beendet und alle entsprechenden Einrichtungen der Vier Mächte aufgelöst.

(2) Das vereinte Deutschland hat demgemäß volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten.