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24.4.2020 | Von:
Daniel F. Lorenz

Corona-Krise: Was bedeutet die Pandemie für den Schutz kritischer Infrastrukturen?

In der Corona-Krise sollen insbesondere kritische Infrastrukturen aufrechterhalten werden. Wann gilt Infrastruktur als "kritisch"? Wie schützt man sie? Und welche sind durch die Pandemie wirklich gefährdet? Ein Interview mit dem Soziologen und Katastrophenforscher Daniel F. Lorenz.

Zwei Arbeiter in orangfarbener Arbeitskleidung tragen Schutzhelme und Sicherungsgurte auf einem Strommast.Ohne Strom nix los: Die Sicherstellung der Energieversorgung gilt als kritisch für so ziemlich alle Bereiche unseres persönlichen und öffentlichen Lebens. (© picture-alliance)

bpb.de: Was versteht man eigentlich unter "kritischer Infrastruktur"?

Daniel F. Lorenz: Kritische Infrastrukturen sind technische Einrichtungen und Organisationen, die eine besonders große Bedeutung für das staatliche Gemeinwesen haben. Dazu zählen sowohl technische Basisinfrastrukturen wie die Energie- und Trinkwasserversorgung, Informations- und Kommunikationstechnologien, das Transport- und Verkehrswesen als auch sozioökonomische Dienstleistungsinfrastrukturen wie das Gesundheitswesen und der Ernährungssektor. Aber auch das Notfallrettungswesen, der Katastrophenschutz, Parlamente, öffentliche Verwaltungen bis hin zu Banken und Medien gehören dazu. Wenn kritische Infrastrukturen ausfallen, ist mit nachhaltigen Beeinträchtigungen und Versorgungsengpässen zu rechnen – und damit auch mit katastrophalen Folgen für die öffentliche Sicherheit.

Eine schwarz-weiße Porträtaufnahme des Katastrophenforschers Daniel F. Lorenz. Er blickt leicht von links eingedreht in die Kamera und trägt ein helles Hemd. Er hat kurze dunkle Haare und einen kurz geschnittenen Vollbart.Der Katastrophenforscher Daniel F. Lorenz (© Privat)
Was gilt in Deutschland? Wer legt fest, was kritische Infrastrukturen sind?

Auf der Bundesebene versucht vor allem das Bundesministerium des Innern, das für die verschiedenen Ressorts zu koordinieren. Dafür kann es auf Behörden wie das Bundesamt für Bevölkerungshilfe und Katastrophenschutz (BBK), das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), das Bundeskriminalamt (BKA) und das Technische Hilfswerk (THW) zurückgreifen, die zum Beispiel Gefährdungsanalysen oder Schutzkonzepte erarbeiten.

Der operative Katastrophenschutz – also der konkrete Umgang mit Maßnahmen vor Ort – ist in Deutschland dagegen Ländersache. Er wird durch die untersten Behörden auf Kreisebene ausgeübt, sodass wir sehr viele Akteure haben, die sehr unterschiedlich mit kritischen Infrastrukturen umgehen. Sie sind personell unterschiedlich ausgestattet, zudem bündeln sich bestimmte kritische Infrastrukturen an einzelnen Orten stark, während sie andernorts zum Beispiel in Form von Stromtrassen nur durch einen Landkreis hindurchführen.

Für einzelne Sektoren und Infrastrukturen gibt es dann wiederum sehr unterschiedliche gesetzliche Grundlagen auf unterschiedlichen Ebenen: So gibt es auf Bundesebene für bestimmte Bereiche sogenannte Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze, etwa bei der Energie- oder Erdölversorgung. Da geht es vor allem darum, Pufferkapazitäten vorzuhalten. Auch die Bundesländer geben Regelungen vor. Im Bereich des Gesundheitswesens muss ein Krankenhaus zum Beispiel die entsprechende Menge an Diesel vorhalten, um mittels Stromgeneratoren eine Notversorgung für 24 Stunden gewährleisten zu können.

Hintergrund

Kritische Infrastrukturen in Deutschland

Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe zählt folgende Sektoren und Branchen zu kritischen Infrastrukturen:

Energie
  • Elektrizität
  • Gas
  • Mineralöl
  • Fernwärme
Gesundheit
  • medizinische Versorgung
  • Arzneimittel und Impfstoffe
  • Labore
Staat und Verwaltung
  • Regierung und Verwaltung
  • Parlament
  • Justizeinrichtungen
  • Notfall-/Rettungswesen einschließlich Katastrophenschutz
Ernährung
  • Ernährungswirtschaft
  • Lebensmittelhandel
Transport und Verkehr
  • Luftfahrt
  • Seeschifffahrt
  • Binnenschifffahrt
  • Schienenverkehr
  • Straßenverkehr
  • Logistik
Finanz- und Versicherungswesen
  • Banken
  • Börsen
  • Versicherungen
  • Finanzdienstleister
Informationstechnik und Telekommunikation
  • Telekommunikation
  • Informationstechnik
  • Medien und Kultur
  • Rundfunk (Fernsehen und Radio)
  • gedruckte und elektronische Presse
  • Kulturgut
  • symbolträchtige Bauwerke
Wasser
  • öffentliche Wasserversorgung
  • öffentliche Abwasserbeseitigung
Quelle: https://www.bbk.bund.de/SubSites/Kritis/DE/Einfuehrung/Sektoren/sektoren_node.html

Haben sich kritische Infrastrukturen in den vergangenen Jahrzehnten verändert? Erwarten Sie das durch die Corona-Krise?

Mit dem Problem der kritischen Infrastrukturen begannen sich Staaten vor allem im Kalten Krieg zu beschäftigen. Man überlegte, welche Bereiche der eigenen Infrastruktur geschützt werden müssten, damit im Falle eines Luftangriffes oder eines Atomkrieges wichtige Versorgunsinfrastruktur nicht über den unmittelbaren Angriff hinaus geschädigt wird. Nach dem Ende des Kalten Krieges fand in vielen Sektoren eine Privatisierung statt. Technische Infrastrukturen, die vorher staatlich organisiert waren, gelangten nun in privatwirtschaftliche Hand. Dazu kamen kartellrechtliche Aspekte, sodass Infrastrukturen, die wie zum Beispiel die Deutsche Bahn zuvor beim Staat unter einem Dach vereint waren, jetzt getrennt und nach Kriterien von Effizienz und Wirtschaftlichkeit betrieben werden.

Eine weitere Veränderung ist die zunehmende Automatisierung und Digitalisierung: Im technischen Bereich erfolgt die Steuerung heutzutage vielfach über Fernsteuerungssysteme. Elektrizität, Internet und mobile Kommunikation sind auf das engste verzahnt, benötigen einander wechselseitig. Hinzu kamen um die Jahrtausendwende neue Gefahren, beispielsweise durch den Terrorismus und Cyberangriffe auf Infrastrukturen, die durch ihre Vernetzung über das Internet überhaupt erst anfällig geworden waren. Ereignisse wie Stromausfälle während des sogenannten Schneechaos im Münsterland 2005 haben dazu geführt, dass man von staatlicher Seite versucht hat, stärker koordinierend einzugreifen.

Mit Blick auf die Corona-Krise würde ich vermuten, dass wir derzeit die Aufmerksamkeit auf Bereiche bestehender kritischer Infrastrukturen richten, die wir vorher nicht so stark im Fokus hatten, anstatt den Begriff auf völlig neue Bereiche auszuweiten – außer vielleicht bei der industriellen Produktion von medizinischer Ausrüstung oder Gerätschaften für den Betrieb des Gesundheitssystems. Wir sehen im Moment zum Beispiel, dass Beatmungsmaschinen und Schutzausrüstung stärker in den Blick rücken, sowohl was die Lieferketten angeht als auch bei der Frage, wie diese Ausrüstung an den Ort gebracht wird, wo sie benötigt wird.

Wie ist das Verhältnis kritischer Infrastrukturen untereinander? Sind einige allgemein "kritischer" als andere?

In der Regel sind kritische Infrastrukturen sehr weitreichend miteinander vernetzt. So haben wir beispielsweise ein europäisches Stromnetz, bei dem Versorgungsausfälle, die zum Beispiel in Deutschland ganz klein anfangen, zu großen Stromausfällen in Spanien führen können. Hinzukommt, dass die Ausfälle nicht auf diese Infrastrukturen begrenzt bleiben, sondern auch auf andere überschlagen können. Wir haben dann sogenannte Kaskadeneffekte, die andere Systeme lahmlegen können. Sehr kleine, lokale Ausfälle können an anderen Orten nachhaltige Schäden nach sich ziehen und Katastrophen bedingen, sodass man von einer Asymmetrie von Ursache und Wirkung sprechen kann.

Wenn Infrastrukturen jedoch als besonders kritisch bezeichnet werden, können an anderer Stelle Abhängigkeiten aus dem Blick geraten, die sich in der nächsten Krise umso deutlicher zeigen. Man spricht da vom sogenannten Verlässlichkeitsparadoxon: Wenn man die Versorgung mit einer Leistung oder Dienstleistung für besonders sicher hält und immer mehr Prozesse davon abhängig macht, dass die Leistung erbracht wird, sind die Folgen eines Ausfalls besonders weitreichend.

Gibt es regionale oder soziale Unterschiede bei der Verfügbarkeit und Krisensicherheit?

Das ist sehr unterschiedlich nach Infrastruktur und nach Sektor. Bei der Energie- und der Trinkwasserversorgung ist die Verfügbarkeit für die allermeisten Personen in Deutschland im Alltag gegeben. Es wäre möglich, dass es sich regionale Unterschiede zeigen, wenn es etwa zu Erkrankungen innerhalb der Betriebe kommt, die die Versorgung gewährleisten. Das sind aber keine generellen regionalen Unterschiede, sondern das hängt von der Situation ab. Denn die Verfügbarkeit im Alltag sagt nur bedingt etwas über die Krisensicherheit aus. Aufgrund der Vernetzung kann ein Ausfall in anderen (Welt-)Regionen dazu führen, dass es zu Versorgungsengpässen kommt. Wo es regionale Unterschiede gibt, lässt sich daher aufgrund der Komplexität des Gesamtsystems schwer sagen.

Soziale Unterschiede zeigen sich vor allem bei der Frage, wie gut sich Menschen auf einen Ausfall vorbereiten können. Wenn zum Beispiel die Lebensmittelversorgung zusammenbricht oder Supermärkte nur eingeschränkt öffnen, kommt es darauf an, inwieweit Personen in der Lage sind, Lebensmittel in größerem Umfang vorher einzukaufen und diese zu Hause zu lagern. Das hängt damit zusammen, wie Personen leben und welche Erwerbsmöglichkeiten sie eigentlich haben.

Wer ist für den Schutz kritischer Infrastrukturen zuständig?

Etwa 80 Prozent der kritischen Infrastrukturen sind in privatwirtschaftlicher Hand. Das bedeutet, dass es teilweise mehrere Tausend Ver- und Entsorgungsunternehmen in einzelnen Sektoren gibt und unterschiedliche Akteure mit unterschiedlichen Logiken und unterschiedlich ausgeprägten Formen des Krisenmanagements aufeinandertreffen.

Die Vielzahl von Akteuren, sowohl innerhalb der einzelnen als auch in unterschiedlichen Sektoren führt zudem dazu, dass die einzelnen Betreiber kritischer Infrastrukturen häufig nicht viel voneinander wissen. Ein Stromversorger etwa weiß mitunter nicht, wie viele Pflegeheime in seinem Versorgungsbereich sind, ein Pflegeheim wiederum vielleicht nicht, wer der Ansprechpartner ist, wenn es zum Ausfall kommt. Hinzukommt, dass sich Infrastrukturen und ihre Bedeutung laufend verändern. Das führt dazu, dass wir teilweise extrem hoch spezialisiertes Personal für einzelne Systemkomponenten haben, das nicht ohne Weiteres ersetzt werden kann.

Permanent den Überblick zu behalten, was in den einzelnen Sektoren stattfindet, ist kaum möglich. Man kann zwar Gefährdungsanalysen und Abschätzungen vornehmen, aber real testen, was es bedeutet, wenn Infrastrukturen ausfallen, kann man nicht. Schwachstellen, Engpässe und Wechselwirkungseffekte werden daher häufig erst sichtbar, wenn es zum Ausfall kommt.

Wie wirkt sich die Corona-Pandemie auf den Schutz kritischer Infrastruktur aus?

Bei allen Infrastrukturen gilt, dass der Infektionsschutz einen deutlich höheren Stellenwert bekommen hat und Pandemiepläne an die aktuelle Lage angepasst wurden. So werden neue Schichtsysteme eingeführt, damit eine Ansteckung des gesamten Personals oder die Fortführung von Infektionsketten verhindert wird. Außenkontakte von Spezialistinnen und Spezialisten mit besonderen Kenntnissen werden reduziert. Personen verlassen teilweise ihre Betriebe nicht mehr und werden dort versorgt.

Es gibt zudem schon jetzt Fälle, an denen sich zeigt, dass es sehr schwierig ist, eine ganze Belegschaft für 14 Tage in Quarantäne schicken zu müssen, weil sich einzelne Personen in diesen Betrieben infiziert haben. Die Betriebe müssen dann sehr schwierige Fragen abwägen: Wie gehen wir damit um, wenn wir einzelne Infektionsfälle haben? Schalten wir die gesamte Infrastruktur mit entsprechenden Folgen ab und schicken alle nach Hause, damit sich keine weitere Person infiziert? Oder betreiben wir die Infrastruktur weiter und nehmen dieses Risiko in Kauf?

Welche Chancen können sich aus der Krise ergeben, um die Abhängigkeit von kritischen Infrastrukturen zu verringern?

Die Krise zeigt kritische Prozesse, Störungen, Vernetzungen und Entwicklungen, die zur Krise geführt haben, wie unter einem Brennglas auf. Diese zu evaluieren, aufzuarbeiten und Konzepte zu entwickeln, wie eine bessere Vorsorge zum Beispiel im Bereich der Bevorratung von Schutzausrüstung gewährleistet werden kann, ist möglich und sollte auch geschehen. Zudem wird deutlich, dass wir nach der Krise vielleicht anders über kritische Infrastruktur nachdenken können. Kritische Infrastrukturen werden vor allem als physische Systeme verstanden, die mit technischen Bauteilen und Versorgungsnetzwerken zu tun haben. Die Corona-Pandemie zeigt aber sehr klar, dass es auf einzelne Personen und Berufsgruppen ankommt, die in diesen Versorgungsnetzen arbeiten und die Versorgung überhaupt erst erbringen.

Das sehen wir beispielsweise beim ärztlichen Personal, beim Pflegepersonal oder bei Personen, die im Einzelhandel tätig sind. Ohne Personen, die die technischen Infrastrukturen kennen und mit Leben füllen, bringen auch das beste System und die beste technische Ausstattung nichts. Hier gilt es nachzudenken, inwieweit man diesen Personen im Alltag mehr Wertschätzung und vielleicht auch eine bessere Entlohnung entgegenbringen kann. Und man sollte überlegen, wie diese Personen in Krisen besser unterstützt werden können, damit sie sich voll und ganz auf ihre besonders kritischen Aufgaben konzentrieren können.

Das Interview führte Frederik Schetter. Redaktion: Thomas Fettien.

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