Dossier Familienpolitik

10.11.2014 | Von:
Irene Gerlach

Familienberichte – Agenda-Setting in der Familienpolitik

Die Berichte vermitteln herausragende Botschaften

Der Zweite Familienbericht brachte konzeptionelle Änderungen insofern mit sich, als er den Familienbegriff im Hinblick auf nicht verheiratete Eltern sowie Adoptivelternschaft geöffnet hat (Zweiter Familienbericht: 17). Schon dieser Bericht aus dem Jahr 1974, der sich dem Schwerpunktthema Familie und Sozialisation zuwandte, formulierte wesentliche Kritik an der Organisationsstruktur von Familienpolitik in Deutschland. Es wurde argumentiert, dass die "überwiegend ökonomischen Hilfen (...) als isolierte Einzelmaßnahmen konzipiert (sind). Dies gilt bereits für die Hilfen in der Gesetzgebungskompetenz des Bundes; von einer Konzeption, die verschiedene Leistungen des Bundes einerseits und solche der Länder und Kommunen andererseits integriert, kann überhaupt nicht gesprochen werden" (ebenda: 77).

In ihrer folgenden Stellungnahme brachte die damalige Bundesregierung zwar zum Ausdruck, dass sie eine stärkere Kooperation der bundespolitischen Akteure von Familienpolitik ebenso wie der unterschiedlichen Akteure und Maßnahmen auf Länderebene, in Kommunen und bei freien Trägern für sinnvoll hielt, eine Kompetenzerweiterung oder eine Umorganisation der familienpolitischen Zuständigkeiten wurde jedoch nicht für notwendig gehalten (ebenda; Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht der Sachverständigenkommission: XIIff.). Zwar ist der Zuschnitt des Familienministeriums später geändert worden, doch bis heute wurden die föderalen Zuständigkeiten nicht verändert. Bezogen auf die Inhalte von Familienpolitik und entsprechende Instrumente verursachte der Bericht von 1974 – wie andere auch – durchaus mittel- bis langfristig Wirkungen, obwohl die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme die Umsetzung zunächst ausdrücklich ablehnte. Das galt unter anderem für von der Kommission vorgeschlagene Maßnahmen, wie die Einrichtung von Unterhaltsvorschusskassen und eines Erziehungsgeldes. Eine ebenfalls damals geforderte elternunabhängige Ausbildungsförderung gibt es allerdings bis heute nicht.

Von Humanvermögen bis Zeitpolitik

Wichtige konzeptionelle Impulse für die Familienpolitik und die gesellschaftlichen Diskurse darüber gingen vom Fünften (1994) und vom Siebten Familienbericht (2003) aus. Der Fünfte Familienbericht führte das Humanvermögenskonzept in den familienpolitischen Diskurs ein und betonte damit die Leistungen von Familien für die Gesellschaft. Der Bericht trug damit wesentlich zu einer Befriedung einer zuvor oft rein ideologisch geführten Diskussion in der Familienpolitik bei. Viel spricht dafür, dass die Betonung der wirtschaftlich wirksamen Leistungen von Familie sogar mitverursachend für die massive Bedeutungssteigerung der Familienpolitik in Deutschland im Verlauf der späten 1990er-Jahre war. Verdienst des Siebten Familienberichts war es, auf die Notwendigkeit der finanziellen Förderung der Infrastruktur für Familien (etwa Kita, Hort etc.) sowie die Förderung von Zeitmaßnahmen für arbeitende Eltern (wie Elternzeit etc.) zu drängen – das hatte allerdings auch schon der Zweite Bericht getan. Der Siebte Familienbericht lenkte den Blick mit seiner Betonung der Trias familienpolitischer Instrumente aus Zeit, Geld und Infrastruktur nicht zuletzt auf die Notwendigkeit einer Biografieperspektive von Familienpolitik, die Familienleben im Lebensverlauf sieht und unterstützt.

Immer wieder wurde die weitgehend wissenschaftliche Sprache der Berichte kritisiert. Aufgrund seiner wissenschaftlichen Fundierung und Sprache warf zum Beispiel der Zweite Bericht von 1974 in der Politik die Frage auf, in welchem Maße wissenschaftliche Beratung anschlussfähig an Politikprozesse sei. Die amtierende Familienministerin Katharina Focke (SPD, 1972 – 1976) stellte in der Bundestagsdebatte zum Bericht die von ihr unbeantwortet gelassene Frage: "Wie gehen wir in diesem Haus mit einem wissenschaftlichen Ergebnis einer durch uns eingesetzten Kommission um?" (Protokoll der 173. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 22.05.1975; zitiert n. Jakob 2009:306). Und umgekehrt formulierte Franz-Xaver Kaufmann in einem Aufsatz den Verdacht, die Politiker und Ministerialbürokratie seien durch die Einbindung in einen "habitualisierten Arbeitsstil" und "die Dynamik des politischen Alltags" nicht in der Lage, größere wissenschaftliche Dokumente zu lesen, geschweige dann zu verarbeiten (Kaufmann 1976: 302).

Exemplarische Wirkungen und politische Umsetzung

Die bisher acht deutschen Familienberichte haben – in sehr unterschiedlichem Ausmaß – die familienpolitische Diskussion beeinflusst. Dies gilt nicht zuletzt für die Konzeption von Familienpolitik und den öffentlichen Diskurs darüber. Es gilt zudem auch für ganz konkrete Maßnahmen, die in den Berichten gefordert beziehungsweise empfohlen und später realisiert wurden. Dieses "Später" konnte im Fall des Erziehungsgeldes zwölf Jahre, im Fall des Elterngeldes nur ein Jahr nach Erscheinen liegen.

Tab. 2: Beispiele zur Umsetzung von Einzelempfehlungen der Familienberichte*

EmpfehlungenUmsetzung
2. Familienbericht 1974
Die Einführung von Erziehungsgeld wird empfohlen. Es sollte dazu dienen, den ökonomischen Zwang zur Erwerbstätigkeit zu mindern und den gesellschaftlichen Wert von Erziehungszeiten zu steigern (vgl. S. 93).1986: Das Erziehungsgeld tritt in Kraft. Es beträgt anfänglich 600 DM für die ersten zehn Lebensmonate des Kindes (ab dem siebten Monat einkommensabhängig) für denjenigen Elternteil, der die überwiegende Betreuung des Kindes übernimmt und entweder gar nicht oder lediglich in Teilzeit beschäftigt ist.
Unterhaltsvorschuss wird als Maßnahme empfohlen, unvollständigen Familien eine finanzielle Unterstützung zu gewährleisten, wenn der Unterhaltspflichtige seiner Verpflichtung nicht (unmittelbar) nachkommt (vgl. S. 94).1980: Das Unterhaltsvorschussgesetz tritt in Kraft. Aktuell (2013) belaufen sich die Unterhaltsvorschussbeträge auf 133 € monatlich für ein Kind bis unter 6 Jahren und 180 € monatlich für Kinder bis unter 12 Jahren.
3. Familienbericht 1979
Es wird gefordert, eine Sicherung des Arbeitsplatzes nach der Geburt eines Kindes über eine längere Periode zu gewährleisten (S. 62).1979: Gesetz zur Einführung des Mutterschaftsurlaubs (anschließend an den Mutterschaftsschutz), mit 750 DM für sechs Monate, inkl. Kündigungsschutz und Aufrechterhaltung einer beitragsfreien Kranken-, Rente- und Arbeitslosenversicherung
Es wird empfohlen, familienpolitische Maßnahmen durch bevölkerungspolitische zu begleiten; Ziel sollte sein, langfristig die Bevölkerungszahl zu erhalten (vgl. S. 73, 74).2003: Renate Schmidt spricht von einer "aktiven Bevölkerungspolitik", bei der die dringende Notwendigkeit besteht die Geburtenrate mit gezielten Maßnahmen anzuheben.
4. Familienbericht 1986
Gefordert wird die Erweiterung von Möglichkeiten eines gleitenden Übergangs von der beruflichen in die nachberufliche Phase (S. 178).1996: Gesetz zur Altersteilzeit tritt in Kraft
Gefordert wird die Förderung längerfristiger Pflegeleistungen durch Familienangehörige und deren Berücksichtigung im Renten- und Steuersystem (S. 179).1992: Anerkennung von Pflegeleistungen in der Rentenversicherung
1995: Nicht erwerbsmäßig tätige Pflegepersonen sind in der Rentenversicherung versicherungspflichtig. Die Pflichtbeiträge zahlt die Pflegeversicherung.
5. Familienbericht 1994
Gefordert wird der Ausbau von Kindergeld, Erziehungsgeld und der steuerlichen Berücksichtigung der Versorgungsleistungen für Kinder (S. 295)Erhöhung des Kindergeldes (für das 1. Kind) von 70 DM in Stufen auf 270 DM in 2001 bis aktuell 184 €
Kinderfreibetrag: von 4.104 DM auf aktuell 7.008 € gestiegen
Empfohlen wird eine Reform der Wohnungsbauförderung (S. 286)1995: Eigenheimzulagengesetz (Abschaffung 2005)
6. Familienbericht 2000
Forderung nach einer übergreifenden Institution mit Querschnittsaufgaben (z.B. eines Bundesamtes für Migration und Integration) (S. 215) 2005: Aus dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge wird das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge
7. Familienbericht 2006
Forderung eines Elterngeldes (S. 284 ff.)2007: Einführung des Elterngeldes als einkommensabhängige Leistung
Gefordert wird die übersichtliche Gestaltung der Maßnahmen deutscher Familienpolitik (S. 262.)2006: Einrichtung des Kompetenzzentrums für familienbezogene Leistungen
8. Familienbericht 2012
Gefordert wird die Förderung Familien unterstützender Dienstleistungen durch Gutschein-Modelle und die Erweiterung von Steuervergünstigungen (S. 142).2012: Ministerin scheitert mit dem Vorhaben an Haushaltsvorbehalten.
Ausweitung des Anspruchs auf Großelternzeit (S. 140)2013: Rechtsanspruch durch Einspruch der FDP verhindert.
*Die Tabelle versteht sich als beispielhafte Darstellung von Themen, die in Familienberichten diskutiert wurden und später zu Maßnahmen/Maßnahmenänderungen führten. Die Berichte waren dabei selbstredend nicht allein verursachend.

Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Irene Gerlach für bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.


Sozialkunde

Familie - Zwischen traditioneller Institution und individuell gestalteter Lebensform

Seit Jahrzehnten finden tiefgreifende Veränderungen statt, die Wesen und Gestalt von Familie und das Verhältnis von Familie und Gesellschaft betreffen. Der Wandel hat die Familie fraglos verändert. Grundlegende Regelmäßigkeiten von Familienstruktur und Familienentwicklung bestehen aber fort.

Mehr lesen

Die soziale Situation in Deutschland

Familie und Kinder

Trotz der wachsenden Bedeutung alternativer Familienformen machen Ehepaare mit Kindern immer noch knapp drei Viertel der Familien in Deutschland aus. Allerdings variiert der Anteil auf Länderebene zwischen 53 Prozent in Berlin und 80 Prozent in Baden-Württemberg.

Mehr lesen

Dossier

Demografischer Wandel

Zu- und Auswanderung, Geburtenrate, Sterblichkeit - die sind die drei zentralen Faktoren für die demografische Entwicklung. Der demografische Wandel wird unsere Gesellschaft spürbar verändern - ob auf Kommunal-, Landes- oder Bundesebene, im Bereich der Sozialversicherungen, der Arbeitswelt, der Infrastruktur oder der Familienpolitik. Das Dossier beleuchtet die wichtigsten Bereiche und skizziert den Stand der Debatte.

Mehr lesen