Dossier Familienpolitik
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15.12.2014 | Von:
Martin Bujard

Föderalismus und Bundesressorts

Die Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe der politischen Institutionen Deutschlands. Dabei sind mit Bund, Ländern und Kommunen mehrere Ebenen beteiligt und auf Bundesebene gleich mehrere Ministerien. Dieses Zusammenwirken erhöht die Notwendigkeit der Koordination und erschwert jedoch auch Reformen. Angesichts über 150 verschiedener familienpolitischer Maßnahmen wird häufig eine drastische Reduzierung gefordert. Doch eine Fokussierung auf wenige Maßnahmen ist zu kurz gedacht, so der Politikwissenschaftler Martin Bujard. Denn reduziere man die Komplexität der Familienpolitik, laufe man Gefahr, viele unterschiedliche Lebensbereiche von Familie auszuschließen. Der Autor empfiehlt der Politik, bestehende Widersprüchlichkeiten der Familienpolitik zu reduzieren sowie deren Leistungen und Ziele verständlicher und transparenter zu machen.

Spielende Kinder vor dem Reichstag in BerlinEs gibt über 150 verschiedene familienpolitische Maßnahmen. Viele fordern eine Reduzierung, doch die vielfältige Lebensrealität von Familien braucht ein breites Angebot der Unterstützung. (© picture-alliance)

Für die Familienpolitik ist das Bundesfamilienministerium zuständig? Nicht nur. Betrachtet man das Finanzvolumen trägt das Bundesfamilienministerium sogar nur einen Bruchteil davon. Denn der Haushalt des Ministeriums beläuft sich auf 6,6 Milliarden Euro, während die Summe der familienpolitischen Ausgaben insgesamt – je nach Definition – bei 86,3 Mrd. oder 200,3 Mrd. Euro liegt (siehe hierzu "Familienpolitische Geldleistungen"). Mehrere Ministerien auf Bundesebene, die Bundesländer und die Kommunen gestalten gemeinsam die deutsche Familienpolitik.

Nehmen wir als Beispiel ein paar familienpolitische Leistungen, die Familie Schmidt, so wollen wir unsere Beispielsfamilie nennen, in Anspruch nimmt:

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Familienpolitische Leistungen

Ehepaar Schmidt mit Max und LeoniEhepaar Schmidt mit Max und Leoni
Für ihre beiden Kinder, Max (2) und Leoni (7), erhält Ehepaar Schmidt monatlich 368 Euro Kindergeld. Die Kinder sind kostenfrei in der gesetzlichen Krankenkasse versichert, auch ihre Arzneimittel sind kostenfrei. Max geht in eine Kita, Leoni in eine Schule mit Nachmittagshort, die durch die öffentliche Hand gefördert werden. Die zusätzlichen Kinderbetreuungskosten, die die Schmidts zahlen, können sie von der Steuer absetzen. Familie Schmidt nutzt die örtliche Erziehungsberatung, Familienbildungsseminare, die große Kinderabteilung der Gemeindebücherei, vergünstigte Schulbeförderung und diverse Spielplätze. Als Beamter profitiert Herr Schmidt von Kinderzulagen und bei der Eigenheimförderung von der Kinderkomponente. Für Kindererziehungszeiten zahlt der Bund für Frau Schmidt in die gesetzliche Rentenversicherung ein. Im vergangenen Jahr haben beide Elterngeld bezogen und Frau Schmidt bekam eine Mutter-Kind-Reha finanziert.

Dies ist nur ein Ausschnitt der Berührungspunkte der Schmidts mit der Familienpolitik. Vermutlich wissen sie aber nicht, dass dabei sieben Bundesministerien, mehrere Ministerien ihres Bundeslandes, Regierungspräsidien, Sozialversicherungsträger und mehrere Abteilungen ihrer Kommune involviert sind.
Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe und entsprechend eine Querschnittspolitik. Das bedeutet, dass in mehreren Bundesministerien familienrelevante Politiken gestaltet werden: nämlich den Ministerien für Familie, für Arbeit und Soziales, für Finanzen, für Gesundheit, für Bildung, für Umwelt und Bau sowie im Innenministerium. Dies erfordert einen hohen Koordinierungsaufwand für die Bundesregierung.

Aber familienpolitische Maßnahmen sind nicht ausschließlich in verschiedenen Bundesministerien angesiedelt, neben dem Bund sind auch Länder und Kommunen für unterschiedliche Maßnahmen zuständig, teilweise auch gemeinsam. Der Koordinierungsaufwand verstärkt sich dadurch erheblich. Hinzu kommt, dass die verschiedenen Akteure der Familienpolitik parteipolitisch unterschiedlich geprägt sind.

Familienpolitik als Querschnittsaufgabe auf Bundesebene

Warum ist Familienpolitik eine solche Querschnittsaufgabe, und lassen sich nicht alle Aufgaben im Familienministerium bündeln? Praktisch wäre das kaum möglich – und auch nicht vorteilhaft. Bei politischen Maßnahmen muss der Gesetzgeber entscheiden, bei welchem Ressort die Maßnahmen angesiedelt werden. Wenn familienpolitische Maßnahmen im Steuersystem verankert sind, so zum Beispiel das Ehegattensplitting, die Freibetragsalternative zum Kindergeld oder die Absetzbarkeit von Kinderbetreuungskosten, liegt die Zuständigkeit im Finanzministerium, das für die Gesamtheit der komplexen Steuergesetzgebung verantwortlich ist, sowie bei den Finanzämtern, die den Familien die Steuerbescheide mit den entsprechenden Vergünstigungen für Familien zusenden.

Ähnlich verhält es sich bei familienpolitischen Leistungen der Sozialversicherungen, die im Arbeits- und Sozialministerium sowie im Gesundheitsministerium angesiedelt sind. Die Familienkomponenten der Arbeitslosenversicherung oder der Sozialhilfe können nur sinnvoll innerhalb dieser Systeme berücksichtigt und ausgezahlt werden. Welchen Sinn würde es machen, wenn der Kinderanteil vom Wohngeld für ALG II-Empfänger über das Familienministerium laufen würde? Weder wären zwei getrennte Auszahlungen und Anträge für die Eltern hilfreich, noch eine Verwaltungsdoppelung effizient. Einer ähnlichen Logik folgen die Zuständigkeiten der Ministerien auch bei anderen Leistungen der Familienpolitik.

Andererseits erfordert diese ressortspezifische Fragmentierung einen erheblichen Koordinierungsaufwand, will man eine kohärente Familienpolitik erreichen. Insbesondere in Phasen, in denen sich Familienmodelle wandeln und die Grundausrichtung der Familienpolitik reformiert wird, kann dies zu erheblichen Inkohärenzen führen. Beispielsweise existieren zurzeit Widersprüchlichkeiten zwischen dem Ehegattensplitting und dem Elterngeld, da ersteres Anreize gegen und letzteres für die Erwerbstätigkeit von Müttern impliziert. Den Rahmen für eine notwendige Koordinierung könnten Kanzleramt und Bundeskabinett bilden. Aber auch eine „große Erzählung“ kann dazu beitragen, wenn diese eine Vision zukünftiger Familienpolitik vor dem Hintergrund der Lebenslagen junger Familien und familienpolitischer Ziele kommuniziert. Eine solche große Erzählung ist nur hilfreich, wenn sie breit in der Politik geteilt wird. Der Siebte Familienbericht (siehe hierzu "Familienberichte – Agenda-Setting in der Familienpolitik") ist eins der wenigen Beispiele dafür. Hier wurden unter dem Titel „Familie zwischen Flexibilität und Verlässlichkeit“ ganz unterschiedliche Aspekte des familiären Lebens untersucht und die politischen Dimensionen von Zeit (siehe hierzu "Familien-Zeitpolitik: Zeit für Fürsorge"), Infrastruktur (siehe hierzu "Familienbezogene Infrastruktur") und Geld (siehe hierzu "Familienpolitische Geldleistungen") identifiziert. Die These, Familien brauchen Zeit, Infrastruktur und Geld wurden in eine breite Öffentlichkeit getragen.

Zusammenspiel und Koordination von sieben Bundesministerien

Doch wie verteilen sich die Zuständigkeiten konkret? Das Bundesfamilienministerium hat im Jahr 2012 ein sehr detailliertes Tableau der öffentlichen familienpolitischen Leistungen bezogen auf 2010 zusammengestellt, das ohne die acht ehebezogenen Maßnahmen auf 148 Leistungen kommt. Infolge dieses Tableaus wurde die Zahl der familienpolitischen Leistungen intensiv in den Massenmedien thematisiert. Von den 148 einzelnen familienpolitischen Leistungen liegt die Zuständigkeit in:
  • 22 Fällen beim Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ),
  • 53 Fällen beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS),
  • 22 Fällen beim Bundesministerium für Finanzen (BMF),
  • 21 Fällen beim Bundesministerium für Gesundheit (BMG),
  • 14 Fällen beim Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF),
  • 8 Fällen beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS)[1],
  • 8 Fällen beim Bundesministerium des Innern (BMI).
Tabelle 1 gibt einen Überblick zu den einzelnen Leistungen, ihrer bundespolitischen Ministerzuständigkeit und ihrem Finanzvolumen. Dabei wird eine abgewandelte Zählung vorgeschlagen, die die einzelnen familienpolitischen Maßnahmen, so wie sie allgemein verstanden werden, nummeriert. Dabei werden Unteraspekte und Differenzierungen einer Maßnahme im Unterschied zur stärker aufgegliederten Zählung des BMFSFJ nicht als eigene Maßnahme mitgezählt. Ein Beispiel: Die Freibeträge für Kinder bei der Erbschafts- und Schenkungssteuer werden in der hier vorliegenden Zählung als eine Maßnahme gezählt (Nr. 12 in Tabelle 1), während das BMFSFJ hier drei Leistungen differenziert: die günstige Steuerklasse für Kinder, dem Freibetrag sowie Versorgungsfreibetrag für Kinder. Die Zählung des BMFSFJ ist für haushaltspolitische Analysen hilfreich, für die Öffentlichkeit jedoch missverständlich. Anders die neue Zählung, die 49 familienpolitische (ohne die ehebezogenen) Kernleistungen identifiziert.

Tabelle 1: Familienpolitische Leistungen nach Ressort und Finanzvolumen

Neue ZählungZählung BMFSFJMaßnahmein Mio. € (2010)Bundes-ressort
Steuer- rechtliche Maßnahmen11-6Kindergeld (inkl. die alternativen Freibeträge)41.780BMF
27Steuerabzug Kinderbetreuungskosten620BMF
38-9Kinderkomponenten Eigenheimförderung1.187BMF
410Steuerabzug Sonderbedarf Berufsbildung150BMF
511Entlastungsbetrag für Alleinerziehende355BMF
612-14Unterhaltshöchstbetrag (und weiteres nach §33 EStG)560BMF
715Sonderausgabenabzug für Schulgeld70BMF
816Ermäßigte Einkommensteuer für haushaltsnahe Beschäftigung425BMF
917Kinderzulage im Rahmen der Altersvorsorgezulage470BMF
1018Steuerfreiheit Arbeitgeber zur Betreuung von Kindern10BMF
1119Freibeträge für Kinder bei Arbeitnehmer-Sparzulage-BMF
1220-22Freibeträge für Kinder Erbschafts- und Schenkungssteuer-BMF
Geld- leistungen1323Kindergeld falls Einkommensteuer-Gesetz nicht greift100BMFSFJ
1424Kinderzuschlag399BMFSFJ
1525-26Elterngeld (inkl. Geschwisterbonus)4.583BMFSFJ
1627Beiträge für Kindererziehungszeiten an die gesetzliche Rentenversicherung (RV)11.637BMAS
1728-29Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz911BMFSFJ
1830Zahlungen nach dem Mutterschutz-Gesetz an Frauen ohne gesetzliche Krankenversicherung (GKV)3BMG
1931Zahlung an die Bundesstiftung "Mutter und Kind"97BMFSFJ
2032-39Familienkomponenten soziale Wohnraumförderung902BMVBS
2140-53Familienkomponenten ALG II, Sozialgeld nach Sozialgesetzbuch (SGB) II4.173BMAS
2254-60Familienkomponenten Sozialhilfe nach SGB XII3BMAS
2361-68Leistungen nach Bundesausbildungsförderungsgesetz1.948BMBF
2469-74Leistungen nach Aufstiegsfortbildungsgesetz7BMBF
2575-79Kinderzuschläge im öffentl. Dienst (inkl. zum Ruhegehalt)254BMI
2680Waisengeld für Hinterbliebene von Beamten44BMI
2781-82Familienkomponenten Beamtenversicherungen170BMI
Familien-bezogene Maßnahmen in der Sozial-versicherung2883-7, 98-101Beitragsfreie Mitversicherung Kinder, keine Zuzahlung17.468BMG
2988, 102Beitragsbefreiung GKV, PV bei Mutterschafts-, Elterngeld1.513BMG
3089-94Leistungen bei Schwangerschaft und Mutterschaft3.415BMG
3195Krankengeld bei Erkrankung des Kindes142BMG
3296Reha und medizinische Vorsorge für Mütter/Väter290BMG
3397Haushaltshilfe bei Erkrankung der Eltern von Kindern <1253BMG
34103-110Unfallversicherung (v.a. Rente bei Waisen, Behinderung)1.468BMAS
35111-2,117Erhöhter Leistungssatz Arbeitslosen- u. Kurzarbeitergeld807BMAS
36113-5,122Kinderbetreuungskosten bei Teilnahme an Maßnahmen45BMAS
37116Förderung der Berufsrückkehr nach SGB III-BMAS
38118-120Berufsausbildungsbeihilfe und Lehrgangskosten Azubis996BMAS
39121Beitragsfreie Arbeitslosenversicherung bei Kind <3-BMAS
40123, 125Rentenzahlungen für Kindererziehungszeiten (* vor 1921)258BMAS
41124,126-8Waisenrenten (inkl. Kinderzuschlag, Freibetrag etc.)756BMAS
42129Erziehungsrenten an geschiedene Ehegatten mit Kindern93BMAS
43130-132Leistungen bei Behinderung (nach SGB IX)-BMAS
Infrastruktur für Familien44133-135Kindertagesbetreuung (Krippe, Kiga, Tagespflege, etc.)16.183BMFSFJ
45136Schulbeförderung1.000BMFSFJ
46137-142Erzieherischer Kinder- u. Jugendschutz (§14-21 SGB VIII)396BMFSFJ
47143-145Ambulante u. stationäre Hilfe zur Erziehung (§ 27-35)6.255BMFSFJ
48146-147Eingliederungshilfe für Kinder/Jugendliche mit Behinderung3.463mehrere
49148Schwangerschaftskonfliktberatung100BMFSFJ
Ehebezogene Leistungen50aBegrenztes Realsplitting460BMF
51bEhegattensplitting19.790BMF
52cVerheiratetenzuschlag Beamte182BMI
53dEhebezogene Leistungen in der Beihilfe254BMI
54eWitwengeld nach Beamtenversorgungsgesetz2.741BMI
55fWitwen- und Witwerrenten38.093BMAS
56g-hFreie Mitversicherung nicht erwerbstätiger Ehegatten13.334BMG
Summe49148Familienbezogene Leistungen125.4627 Ressorts
56156Familienbezogene und ehebezogene Leistungen200.316
Quelle: Neue Zählung Martin Bujard, basierend auf BMFSFJ 2012.
Anmerkung: Ist kein Betrag genannt, bedeutet dies, dass sich die Ausgaben nicht exakt berechnen lassen.

Die Vielzahl von 148 bzw. 156 unterschiedlichen familienpolitischen Leistungen in Deutschland wird häufig kritisiert. Wie gesagt, entstammt die Zahl aus dem Finanztableau familienpolitischer Leistungen und ihrer spezifischen Zählweise. Die Kritik erscheint einleuchtend aufgrund der hohen Zahl. Nur hieße sie im Umkehrschluss, dass man viele der Leistungen streichen könnte. Wenn man 50 streichen würde, wären es immer noch 100 Maßnahmen. Doch bislang hat sich noch kein Kritiker hervorgetan, der eine entsprechende Zahl konkreter Vorschläge, um Leistungen zu streichen, genannt hat. Tatsächlich kann man über die Sinnhaftigkeit einzelner, weniger Maßnahmen nachdenken. Die pauschale Kritik an der Vielzahl und Heterogenität der Leistungen übersieht aber zwei Dinge:
  • Das besagte Finanztableau zählt oft einzelne Varianten einer Leistung mit, hat also ein niedriges Abstraktionsniveau. Beispielsweise werden die Leistungen bei Schwangerschaft und Mutterschaft detailliert als sechs Leistungen gezählt, beim Bafög werden acht einzelne Leistungen aufgelistet. Bei der in Tabelle 1 vorgestellten alternativen Zählweise käme man, wie beschrieben, auf 49 Maßnahmen, mit ehebezogenen Leistungen auf 56.
  • Die Lebensrealität von Familien ist vielfältig. Der Bedarf verändert sich zum einen im Familienzyklus mit dem Alter der Kinder. Zum anderen gibt es mit Alleinerziehenden, Mehrkindfamilien etc. bestimmte Gruppen, die spezifische Unterstützung bedürfen. Die deutsche Familienpolitik unterstützt Familien nicht nur finanziell durch Kinder- oder Elterngeld, sondern versucht auch, die Belange von Familien bei Bildung, Erziehung, Wohnungsbau, Arbeitslosigkeit, Gesundheit und Steuergerechtigkeit zu berücksichtigen.

Familienpolitik und ihre Zuständigkeiten im Föderalismus

Neben mehreren Ministerien auf Bundesebene spielen auch die Bundesländer und die Kommunen eine wichtige Rolle in der Familienpolitik. Die Bundesrepublik Deutschland ist in ihrem Staatsaufbau föderal geprägt. Der Föderalismus führt oftmals zu einer Verschränkung von Aufgaben beziehungsweise von Zuständigkeiten und damit auch in der Familienpolitik häufig zu einem gemeinsamen Entscheiden von Bund und Ländern. Zentrale familienpolitische Reformen können folglich nur in Kooperation der Bundesregierung mit den Bundesländern vorgenommen werden. Das erschwert teils große Reformen wie die des Ehegattensplittings. Da die Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat parteipolitisch nicht immer übereinstimmen, führt der Föderalismus entsprechend häufig zu langwieriger Konsensbildung, informellen großen Koalitionen und gegebenenfalls auch zu Nichtentscheidungen. Scharpf (1985, 2009) hat hierfür den Begriff der Politikverpflechtung(sfalle) geprägt.

Betrachtet man die finanzielle Trägerschaft, gibt es bei etwa der Hälfte der genannten Maßnahmen Mischzuständigkeiten zwischen Bund, Land und Kommune. Entsprechend ist ein hoher Abstimmungsgrad im deutschen Föderalismus notwendig. Tabelle 2 gibt einen Überblick zur Finanzträgerschaft einiger familienpolitischer Maßnahmen.

Tabelle 2: Föderale Finanzträgerschaft einzelner familienpolitischer Leistungen

Familienpolitische MaßnahmeBundLänderKommunenFinanzträgerschaft bei Mischzuständigkeiten
Kindergeldxxxje 42,5% Bund, Länder, 15% Kommunen; Kompensation des Bundes für die Länder
Kinderzuschlagx
Unterhaltsvorschussxxxje ein Drittel
Sozialgeld; Zuschlägex
Kinderanteil Wohngeld ( ALG II)xx30% Bund, 70% Kommunen
Beitragsfreie Mitversicherung bei Kindern(x)Gesetzliche Krankenversicherung
Elterngeldx
Kindererziehungszeiten in der Rentenversicherungx
BAföGxx65% Bund, 35% Länder
KindertagesbetreuungxxLänder und Kommunen
Steuerliche Abziehbarkeit Kinderbetreuungskostenxxxje 42,5% Bund, Länder, 15% Kommunen
GanztagsschulenxxLänder und Kommunen
Kinderkomponente Eigenheimförderungxxje 42,5% Bund, Länder, 15% Kommunen
Familienkomponente soziale Wohnraumförderungx
Spielplätzex
Erziehungsberatung, HeimexxxBund, Länder, Kommunen
Quelle: Martin Bujard, eigene Berechnung.
Anmerkungen: x = zuständig; mehrere Kreuze bedeuten, dass es föderale Mischzuständigkeiten gibt. In diesen Fällen wird in der rechten Spalte die Finanzträgerschaft, also welche föderale Ebene welchen Anteil der Kosten übernimmt, aufgeschlüsselt.

Die Verflechtung ist sogar noch größer, wenn man die gesamten Abläufe betrachtet. Ein paar Beispiele zu den drei prominentesten familienpolitischen Maßnahmen – nämlich Kindergeld, Elterngeld und Kinderbetreuung:
  • Bei Kindergelderhöhungen müssen Bundestag und Bundesrat zustimmen. Das Kindergeld wird jeweils zu 42,5 Prozent von Bund und Land sowie zu 15 Prozent von den Kommunen finanziert. Die Information, wer Kinder hat, kommt durch die kommunalen Standesämter. Die Auszahlung erfolgt meistens durch Familienkassen bei den Agenturen für Arbeit. Die Abrechnung der alternativen Kinderfreibeträge erfolgt durch die Finanzämter, die auf Landesebene organisiert sind. Eltern können sich bei der Kommune, der Arbeitsagentur oder auf der Webseite des BMFSFJ informieren.
  • Das Elterngeld wird komplett vom Bund finanziert. Die Auszahlungen inklusive der Einkommensermittlung organisieren die Bundesländer durch unterschiedliche Behörden wie zum Beispiel in Baden-Württemberg durch die Landeskreditbank, die Staatsbank des Bundeslands. Eine Beratung zum Elterngeld gibt es vor Ort in den Rathäusern. Der Bund finanziert, die Kommune informiert und den Antrag bearbeitet das Land.
  • Bei der Kindertagesbetreuung liegt die Finanzträgerschaft, immerhin mit über 16 Mrd. Euro, bei Land und Kommunen. Die Bundesregierung hat jedoch durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz (von 2004) und das Kinderförderungsgesetz (KiföG, von 2008) den Ausbau massiv vorangetrieben, auch durch eine milliardenschwere Beteiligung an den Ausbaukosten. Das KiföG hat zudem den Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz ab dem ersten Geburtstag verankert. Die rechtliche Ausgestaltung von Kitas, vor allem der Betreuungsschlüssel, erfolgt durch die einzelnen Bundesländer. Viele Kommunen sind Träger von Kitas, ebenso Verbände der Kirchen und der freien Wohlfahrtspflege (siehe dazu "Familienbezogene Infrastruktur").
Doch was bedeutet diese komplexe föderale Struktur konkret für Familien? Nehmen wir als Beispiel noch einmal unsere Musterfamilie Schmidt als sie für Max vergangenes Jahr Elterngeld bekommen hat:

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Elterngeld

Während der Schwangerschaft hat sich Frau Schmidt über das Elterngeld informiert. Dabei hat sie die 83-seitige Broschüre "Elterngeld und Elternzeit" des Bundesfamilienministeriums verwendet und mit dem Elterngeldrechner auf deren Webseite die Höhe ausgerechnet. In der Broschüre stand, wo man im jeweiligen Bundesland die Anträge bekommt. Da die Schmidts in Baden-Württemberg wohnen, war dies die L-Bank (Landeskreditbank), die Staatsbank Baden-Württembergs. Auf der Webseite der Landeskreditbank hat Herr Schmidt zwei Wochen nach der Geburt von Max den Elterngeld-Antrag heruntergeladen und sie haben ihn ausgefüllt. Dabei haben sie die 0800-Hotline der Bank bei einer Frage angerufen. Nach zwei Stunden war der Antrag ausgefüllt. Um sicherzugehen, dass sie die Wahl der Monate richtig getroffen haben, hat Frau Schmidt den Antrag bei der Kommune abgegeben und dort die Sachbearbeiterin, nennen wir sie Frau Grüber, draufschauen lassen. Die Kommune hat den Antrag an die Landeskreditbank weitergeleitet. Zwei Tage später bekamen die Schmidts Post von der Bank, nämlich eine Bestätigung, dass der Antrag eingetroffen ist. Ein Mitarbeiter der Landeskreditbank, nennen wir ihn Herr Heberle, hat den Antrag bearbeitet und die Auszahlungen veranlasst. Zwei Wochen nach Einreichung des Antrags kam ein Brief mit dem Bewilligungsbescheid. Drei Tage später war das Elterngeld für die ersten beiden Lebensmonate des Kindes auf dem Konto, zweimal 1.450 € für Frau Schmidt, die die ersten 10 Monate gewählt hat, und 1.800 € für Herrn Schmidt, der die Monate 1 und 11-13 Elternzeit nahm. Max war gerade fünf Wochen alt.

Das Elterngeld gibt es seit 2007. Es wird abhängig vom Einkommen gezahlt, beträgt mindestens 300 und maximal 1800 Euro pro Monat. Durch die sogenannten Partnerschaftsmonate gibt es einen Anreiz, dass auch Väter eine Auszeit für ihren Nachwuchs nehmen. 4,6 Milliarden Euro kostet das Kindergeld jährlich den Staat. (© Bundeszentrale für politische Bildung)
Als Frau Schmidt in der Folgewoche Frau Grüber zufällig traf, hat sie sich für die schnelle Überweisung bedankt, da diese aufgrund des Wegfalls des Gehalts von beiden Elternteilen wichtig war, damit das Konto nicht ins Minus geriet. Währenddessen hat sich die Landeskreditbank die Ausgaben der monatlichen Elterngeldauslagen vom Bund erstatten lassen. Im Bundesfamilienministerium war zu dieser Zeit die Presseabteilung damit beschäftigt, auf Forderungen einzelner Politiker nach einer Abschaffung des Elterngeldes, da die neuesten Geburtenzahlen nicht angestiegen sind, zu antworten. Im Bundestag wurde der Gesetzentwurf des Bundesrats zur Vereinfachung des Elterngeldvollzugs beraten, bei dem die Ermittlung des Erwerbseinkommens durch Pauschalierungen vereinfacht werden sollte. Die Länderkammer und der Bund haben im Geburtsjahr von Max dieses Gesetz beraten, verabschiedet und es trat am 18. September 2012 in Kraft.

Schmidts hatten also persönlichen Kontakt mit Frau Grüber von der Kommune, telefonischen und Briefkontakt mit Herrn Heberle von der Landeskreditbank und die damalige Bundesfamilienministerin Schröder hatten sie in einer Fernsehsendung gesehen, in der sie für das Elterngeld warb. Familie Schmidt hat also alle föderalen Ebenen mitbekommen, jedoch in unterschiedlicher Intensität und Nähe.

Gesamtheit der familienpolitischen Leistungen nur schwer einschätzbar

Die Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe der politischen Institutionen Deutschlands. Dabei sind mit Bund, Ländern und Kommunen mehrere Ebenen beteiligt und auf Bundesebene mehrere Ministerien. Tabelle 3 zeigt eine Matrix von Zuständigkeit, also Trägerschaft, und Finanzierung der Bundesministerien und föderalen Ebenen.

Tabelle 3: Anzahl der familienpolitischen Leistungen nach Ressort und Regierungsebene

Bundes-ressortFamilienbezogene LeistungenTrägerschaft
Finanz-volumen in Mio. €Anzahl gesamtAnzahl BundAnzahl LänderAnzahl KommunenAnzahl MischformAnzahl Sozialver-sicherung
BMF45.627121 11
BMFSFJ30.68610415
BMAS22.9401411210
BMG22.884716
BMBF1.95522
BMVBS90211
BMI46833
Summe125.46249912116
Quelle: Martin Bujard, eigene Berechnung für das Jahr 2010, basierend auf BMFSFJ 2012.

Diese Vielfalt der Zuständigkeiten erschwert einerseits die Steuerung und die Kohärenz, anderseits zeigt sie, dass Familien auf vielen politischen Ebenen berücksichtigt und unterstützt werden.

Familienpolitik ist schwer zu koordinieren, was auch zu widersprüchlichen Maßnahmen führt. Dies ist aufgrund der grundsätzlichen Umorientierung der Familienpolitik angesichts des historischen Wandels der Familienformen virulent: Während sich Familienpolitik früher am Einverdiener-/Hausfrauenmodell orientiert hat, wird sie sukzessive an das heute von den meisten jungen Menschen präferierte Zweiverdienermodell angepasst. Für diese weitreichende Anpassung sind Reformen auf diversen Ebenen notwendig. Denn dies betrifft nicht nur Kinderbetreuung und Elterngeld, sondern auch mehrere Regelungen in den Sozialversicherungen, im Bildungssystem und im Steuersystem.

Doch offenkundig ist aufgrund der Vielfalt familienpolitisch relevanter Akteure eine Familienpolitik aus einem Guss schwer zu gewährleisten. Auch daher ist die gegenwärtige Familienpolitik hybrid und widersprüchlich. Dies ist für die Analyse von familienpolitischen Wirkungen kaum zu überschätzen: Der Widerspruch zwischen der generativen Entscheidungssituation von (potenziellen) Eltern und der institutionellen Zersplitterung der Familienpolitik ist enorm (Bujard 2012): Bei der Entscheidung für ein Kind sind die Gesamteinschätzung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie sowie die ökonomischen Konsequenzen zentrale Faktoren. Aber wie soll beispielsweise die Vereinbarkeit eingeschätzt werden? Familienpolitische Rahmenbedingungen wie der Rechtsanspruch auf einen Kita-Platz und Teilzeitarbeit sprechen für eine Vereinbarkeit. Das in Westdeutschland noch dominierende Halbtagsschulsystem spricht dagegen. Und lassen sich die Öffnungszeiten von Kitas, Schulen, Hort mit den betrieblichen Anwesenheitsvorgaben koordinieren? Potenzielle Eltern folgen einer gebundenen Rationalität und einer pragmatischen Einschätzung basierend auf vorhandenen Informationen aus den Medien und ihrem Umfeld. Widersprüchlichkeiten in der Familienpolitik erschweren die Entscheidung für Kinder, dazu ist die Gesamtheit der Familienpolitik für potenzielle Eltern schwer einzuschätzen.

Andererseits sind viele politische Entscheidungen relevant für Familien und je breiter man Familienpolitik definiert, desto umfangreicher und heterogener sind die Maßnahmen. Doch in der institutionellen Breite liegen zugleich auch Chancen. Reformen können auf verschiedenen Ebenen und von verschiedenen Politikern angestoßen werden. Auch hat der Staat mehrere Koordinierungsinstrumente in der Hand: Auf Bundesebene kann das Kanzleramt mit Spiegelreferaten (in diesen Referaten werden die Angelegenheiten der Ministerien begleitend bearbeitet) zu den einzelnen Ministerien die Bundespolitik abstimmen. Föderale Abstimmung kann in Bund-Länder-Arbeitsgruppen oder im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat erfolgen. Ein aktuelles Beispiel für den Beginn einer umfassenden Mehrebenenabstimmung ist die Demografiestrategie der Bundesregierung, bei der horizontale und vertikale Politikebenen ebenso miteinander verzahnt werden wie Sozialpartner und zivilgesellschaftliche Akteure.

Mehr politische Koordination und Kommunikation

Zweifellos existiert ein fundamentaler Zielkonflikt zwischen einer kohärenten Familienpolitik mit für Eltern übersichtlichen Leistungen auf der einen Seite und der institutionellen Vielfalt sowie der Berücksichtigung der Bedürfnisse von Familien in diversen staatlichen Regelungen. Will man die Komplexität der Familienpolitik reduzieren, läuft man Gefahr, die Sensitivität gegenüber vielen Lebensbereichen zu kappen. Der Politik bleiben zwei Dimensionen, diesen Zielkonflikt zu reduzieren: politische Koordination und Kommunikation.
  • Die politische Koordination der Familienpolitik muss Widersprüche reduzieren und sämtliche Maßnahmen am Primat der Kohärenz orientieren. Dabei sollte die Perspektive der Familien eingenommen werden, die der Siebte Familienbericht mit der Trias Zeit, Infrastruktur und Geld eingenommen hat. Die politisch-administerielle Perspektive der Institutionen ist wichtig, um die Zuständigkeiten und die Abläufe effizient zu organisieren; für die Kohärenz ist diese Perspektive weniger hilfreich. Die Politik muss hier die Perspektiven wechseln können. Für die Steuerung sind weitreichende Abstimmungsprozesse notwendig, die die Ministerien betreffen (Kabinettsprinzip) und die verschiedenen politischen Ebenen. Parteipolitisch unterschiedliche Vorstellungen erschweren die Kohärenz, wenn in Bund, Land und Kommune andere Parteien an der Regierung sind. Insofern führt eine parteipolitische Ideologisierung im Föderalismus tendenziell zu widersprüchlicher Familienpolitik.

  • Die Kommunikation in der Familienpolitik ist elementar wichtig und wurde bisher vielfach unterschätzt. Denn es geht um den epochalen Wandel der Familienpolitik vom Ein- zum Zweiverdienermodell. Um diesen zu kommunizieren, bedarf es einer "großen Erzählung", einer umfassenden Vision, die unterschiedliche Familienmodelle mitdenkt. Es reichen nicht allein Gesetze, sondern es braucht eine familienpolitische Vision, die im politischen Raum sowie in den Massenmedien kommuniziert werden könnte. Solch ein Zukunftsmodell sollte den säkularen Reformprozess vom Ende her denken und eine attraktive Vision über ein künftiges Familienleben entwickeln, bei dem die Vereinbarkeit von Beruf und Familie für beide Geschlechter erreicht ist. Die politische Verankerung einer solchen Vision würde nicht nur Bindekraft für die verschiedenen Akteure zu einem kohärenten Reformprozess entfalten. Wenn der gegenwärtige Vereinbarkeitskonflikt in den Hintergrund tritt, könnten im öffentlichen Diskurs auch positive Aspekte des Familienlebens wie Lebensglück oder Sinnstiftung dominieren.

    Eine zweite Dimension der Kommunikation betrifft die Rhetorik gegenüber Familienleitbildern, bei dem die Toleranz gegenüber unterschiedlichen Familienentwürfen gestärkt und der normative Druck von Begriffen wie "Rabenmutter" oder "Heimchen am Herd" reduziert wird. Dies könnte helfen, die Familienpolitik zu entideologisieren, was für einen parteipolitischen Konsens im Föderalismus eine Voraussetzung ist.

    Die dritte Handlungsebene der Kommunikation betrifft die Information über konkrete familienpolitische Angebote für die Eltern. Durch Broschüren und Internetangebote gibt es bereits eine Vielzahl an Informationen. Trotzdem führt die institutionelle Vielfalt des deutschen Föderalismus zu einer Unübersichtlichkeit der familienpolitischen Leistungen für viele Eltern. Eltern wollen nicht mit den unterschiedlichen Zuständigkeiten konfrontiert werden, sondern einen Überblick aus einem Guss haben. Im Internet gibt es mit dem Familienwegweiser bereits ein Angebot, das solch einen Überblick gewährleistet. Denkbar wäre auch eine Broschüre, die kurz und knapp die zentralen Leistungen von Bund, Land und Kommune sowie die jeweiligen kommunalen Anlaufstellen vorstellt. Hilfreich, um die institutionelle Zersplitterung der familienpolitischen Zuständigkeiten für Eltern zu überbrücken, wären außerdem Dienstleistungszentren für Familien auf kommunaler Ebene, bei denen von Betreuung, Bildung, Gesundheitsförderung, Erziehungsberatung und Familienbildung bis zur Beratung zu Transfermaßnahmen und Sozialversicherung eine Anlaufstelle unter einem Dach wäre.

Weiterführende Literatur

Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) (2012a): Bestandsaufnahme der familienbezogenen Leistungen und Maßnahmen des Staates im Jahr 2010; http://www.bmfsfj.de/RedaktionBMFSFJ/Abteilung2/Pdf-Anlagen/familienbezogene-leistungen-tableau-2010,property=pdf,bereich=bmfsfj,sprache=de,rwb=true.pdf

BMFSFJ (2012b): Elterngeld und Elternzeit. 11. Auflage; http://www.bmfsfj.de/RedaktionBMFSFJ/Broschuerenstelle/Pdf-Anlagen/Elterngeld-und-Elternzeit,property=pdf,bereich=bmfsfj,sprache=de,rwb=true.pdf

BMFSFJ (2014): Familienwegweiser;http://www.familien-wegweiser.de

Bujard, Martin (2012): Family Policy and Demographic Effects: The Case of Germany, in: Demográfia English Edition 54, 56–78; http://www.demografia.hu/letoltes/kiadvanyok/Dem_angol/2011/Bujard.pdf

Deutscher Bundestag (2006): Siebter Familienbericht. Familie zwischen Flexibilität und Verlässlichkeit. Perspektiven für eine lebenslaufbezogene Familienpolitik. Berlin: Deutscher Bundestag (Drucksache 16/1360); http://www.bmfsfj.de/doku/Publikationen/familienbericht/download/familienbericht_gesamt.pdf

Gerlach, Irene (2010): Familienpolitik. 2. Auflage, Wiesbaden: VS Verlag

Marten, Carina; Neyer, Gerda & Ostner, Ilona (2012): Neue soziale Risiken, neue Politiken – Familienpolitischer Wandel in Deutschland, Österreich und der Schweiz, in: Bertram, Hans; Bujard, Martin (Hrsg.): Zeit, Geld, Infrastruktur – zur Zukunft der Familienpolitik. Soziale Welt, Sonderband 19, S. 115-138

Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich. In: Politische Vierteljahresschrift. 26 (4), S. 323–356

Schmidt, Manfred G. (2011): Das politische System Deutschlands. Institutionen, Willensbildung und Politikfelder, Schriftenreihe der bpb, Bd. 1150, Bonn.
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Fußnoten

1.
Seit 2013 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB).
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Autor: Martin Bujard für bpb.de
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Sozialkunde

Familie - Zwischen traditioneller Institution und individuell gestalteter Lebensform

Seit Jahrzehnten finden tiefgreifende Veränderungen statt, die Wesen und Gestalt von Familie und das Verhältnis von Familie und Gesellschaft betreffen. Der Wandel hat die Familie fraglos verändert. Grundlegende Regelmäßigkeiten von Familienstruktur und Familienentwicklung bestehen aber fort.

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Die soziale Situation in Deutschland

Familie und Kinder

Trotz der wachsenden Bedeutung alternativer Familienformen machen Ehepaare mit Kindern immer noch knapp drei Viertel der Familien in Deutschland aus. Allerdings variiert der Anteil auf Länderebene zwischen 53 Prozent in Berlin und 80 Prozent in Baden-Württemberg.

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Dossier

Demografischer Wandel

Zu- und Auswanderung, Geburtenrate, Sterblichkeit - die sind die drei zentralen Faktoren für die demografische Entwicklung. Der demografische Wandel wird unsere Gesellschaft spürbar verändern - ob auf Kommunal-, Landes- oder Bundesebene, im Bereich der Sozialversicherungen, der Arbeitswelt, der Infrastruktur oder der Familienpolitik. Das Dossier beleuchtet die wichtigsten Bereiche und skizziert den Stand der Debatte.

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