Zusammenfassung
Die jüngste Gesetzgebung sieht vor, das Sanierungsprogramm der Moskauer Plattenbauten aus der Chruschtschow-Zeit (auf Russisch kurz: renowazija, Anm. der Redaktion) auf ganz Russland zu übertragen. Die Analyse zeigt wesentliche Unterschiede zwischen dem Moskauer und dem föderalen Programm in Bezug auf Finanzierung, Bürgerbeteiligung und Bedeutung der "Renovierung" auf. Anschließend wird untersucht, wie ein neuer öffentlicher Diskurs über Wohnraumpolitik, der den Beitrag Moskaus hinsichtlich Expertise und innovativen best practices für die regionale Entwicklung betont, die Rezentralisierung der Macht in Russland befördert.
Stolitschnaja Praktika als Polittechnologie
Das Moskauer Wohnraumsanierungsprogramm, das der Öffentlichkeit erstmals im Februar 2017 präsentiert wurde, sah vor, zehn Prozent der Moskauer Wohngebäude aus der Ära Chruschtschow, die sogenannten Chruschtschowki , abzureißen und mehr als eine Million Moskauer:innen umzusiedeln. Viele westliche Journalist:innen und Wissenschaftler:innen verfolgten mit großer Neugier, wie das größte städtische Wohnraumsanierungsprogramm im modernen Russland und vielleicht sogar der ganzen Welt Massendemonstrationen in der Hauptstadt auslöste. Weniger Beachtung fand eine neue Welle dieser öffentlichen Debatte in Russland über die Wohnungspolitik. Denn kürzlich unterbreitete die russische Regierung den Vorschlag, das Moskauer Stadtsanierungsexperiment auf ganz Russland auszuweiten, um sich des noch aus der Sowjetzeit stammenden Wohnraums anzunehmen. Die Gesetzgebung und die Debatte darüber illustrieren eine wichtige Polittechnologie, die Putins Machtvertikale in den letzten Jahren untermauert hat.
Wir nennen diese Polittechnologie stolitschnaja praktika , oder "die Praxis der Hauptstadt". Die landesweite Wohnraumsanierung weckt in den Regionen Hoffnungen auf eine bessere Lebensqualität in den Städten und wirkt der Kritik entgegen, dass die russische Hauptstadt mehr Ressourcen des Landes absorbiert, als ihr eigentlich zustehen würden. "Wir sind alle wichtig", erklärte Moskaus Bürgermeister Sergej Sobjanin als Antwort auf diese Kritik. "Es ist unmöglich, sich Russland ohne Moskau vorzustellen. Es ist genauso unmöglich, sich Moskau ohne die russischen Regionen vorzustellen. Wir ergänzen uns gegenseitig" (Externer Link: https://aif.ru/realty/city/po_novym_standartam_prezident_pohvalil_peremeny_proizoshedshie_v_moskve). Während Moskau im Durchschnitt etwa dreißig Prozent des russischen Bruttoinlandsprodukts generiert und einen großen Teil der Steuereinnahmen des Landes auf sich konzentriert, impliziert dieser neue öffentliche Diskurs, dass Moskau mit der stolitschnaja praktika eine weit wertvollere Ressource an die Regionen zurückgibt, indem es sein außergewöhnliches Fachwissen und seine innovativen best practices dem ganzen Land zur Verfügung stellt.
Das föderale Wohnraumsanierungsgesetz
Der Diskurs über Moskaus außergewöhnliche Stellung und überlegene Expertise trägt dazu bei, einige grundlegende Unterschiede zwischen dem Moskauer Sanierungsprogramm und ihrem föderalen Gegenstück zu beschönigen. Das föderale Wohnraumsanierungsgesetz wurde im September 2018 von den Abgeordneten Galina Chowanskaja und Sergej Mironow von der Partei Gerechtes Russland in die Staatsduma eingebracht. Entsprechend ihrer politischen Position Mitte-links zur Förderung der sozialen Wohlfahrt und des Schutzes der Bürger:innen bei gleichzeitiger Förderung der Marktwirtschaft unter Beachtung der Vorgaben des Kremls enthielt der Vorschlag von Gerechtes Russland mehrere Änderungen gegenüber dem Moskauer Programm. Ein erster wichtiger Unterschied bezieht sich auf die Definition der Wohnraumsanierung selbst. Während der russische Begriff renowazija normalerweise Verbesserung und Erneuerung meint, bedeutete er im Moskauer Programm, dass Plattenbauten abgerissen und diese durch neue, höhere Gebäude ersetzt werden. Obwohl der neue föderale Gesetzentwurf Renovierung sowohl als Erneuerung als auch als Abriss bestehender Gebäude definiert, sieht er im Gegensatz zum Moskauer Programm in erster Linie die Erneuerung und Modernisierung der bestehenden Gebäude vor. Während das Moskauer Programm auf Chruschtschowki und eine kleine Anzahl spezifischer anderer Gebäude abzielt, legt der föderale Gesetzentwurf nicht fest, welche Art von Wohnraum für die Renovierung vorgesehen ist. Stattdessen werden die lokalen Behörden ermächtigt zu bestimmen, welche Wohngebäude in das Programm aufgenommen werden sollen.
Ein zweiter grundlegender Unterschied betrifft die Finanzierung dieser Programme. Das Moskauer Programm wird zu einem großen Teil öffentlich finanziert, die Abhängigkeit von privaten Investitionen ist gering. Im Gegensatz dazu wird das föderale Programm aus regionalen und kommunalen Budgets "und anderen Quellen, die nicht gesetzlich verboten sind" finanziert (Externer Link: https://sozd.duma.gov.ru/bill/550294-7). Während die lokalen Behörden also offiziell die Verantwortung für die Entscheidung über die Quellen und die Höhe der Finanzierung tragen, argumentierten Expert:innen, dass die lokalen Behörden aufgrund ihres unzureichenden Zugangs zu Steuereinnahmen darauf angewiesen sein werden, private Investor:innen und Immobilienunternehmen für die Sanierung zu gewinnen.
Drittens sieht der föderale Gesetzentwurf Änderungen bei den Abstimmungsmechanismen für die Aufnahme in das Programm vor. Während bei der Moskauer Sanierungsinitiative ein Gebäude abgerissen wird, wenn nicht ein Drittel der Wohnungseigentümer:innen dagegen stimmt, wird laut Bundesgesetzentwurf ein Gebäude nur dann in den Sanierungsplan aufgenommen, wenn alle Wohnungseigentümer:innen dafür stimmen. Das föderale Wohnraumsanierungsprogramm zeichnet sich daher dadurch aus, dass es den Bewohner:innen als auch den regionalen politischen Eliten anscheinend mehr Mitbestimmung einräumt: Bewohner:innen eines Gebäudes dürfen sich laut föderalem Gesetzentwurf beteiligen, während das Moskauer Programm von den Bewohner:innen verlangte, sich aktiv dagegen zu entscheiden. Dies führt letztlich dazu, dass die Moskauer:innen weniger Spielraum für die Beteiligung haben als die Bürger:innen in den Regionen. Dies ist sicherlich den Moskauer Protesten und dem Wunsch der Behörden zuzuschreiben, derartige Auseinandersetzungen in Zukunft zu vermeiden.
Der Diskurs über stolitschnaja praktika
Drei Merkmale des Diskurses der stolitschnaja praktika sind wichtig, um zu verstehen, wie er die Rezentralisierung der Macht in Putins Russland unterstützt. Erstens werden diese Praktiken so dargestellt, als seien sie zum ersten Mal in der Hauptstadt entwickelt, getestet und erfolgreich umgesetzt worden. Und zwar ausschließlich in der Hauptstadt. Dabei werden oft Vorläufer in Russlands "Peripherien" wissentlich verschwiegen. Im Fall der nationalen Wohnraumsanierung wurde der Einfluss eines groß angelegten Wohnungswiederaufbauprogramms im Stadtzentrum von Kasan in den 1990er Jahren ausgeblendet, um den Anschein zu erwecken, dass die Wohnraumsanierung eine reine stolitschnaja praktika sei, eben ein Privileg der Hauptstadt.
Die symbolische Macht der Hauptstadt beruht darauf, dass sie ein Bezugspunkt für viele Akteure im gesamten politischen Spektrum ist und wie ein Integrationsmotor wirkt. Dies spiegelt sich zum Beispiel in der Art und Weise wider, wie Moskauer Praktiken von den Regionen dargestellt werden. Obwohl die Wohnraumrenovierung ein Markenzeichen des Moskauer Bürgermeisters Sobjanin ist, wird das föderale Programm oft mit der stoliza (also der Hauptstadt, Anm. d. Redaktion) und viel seltener mit der Person Sobjanin in Verbindung gebracht. Und während Verweise auf die "Renovierung à-la Moskau" positiv, negativ oder lediglich neutral sein können, sind Verweise auf Moskaus Bürgermeister durchgehend negativ. Während also direkte Verweise auf bestimmte Politiker wie Sobjanin als hierarchisch und politisch aufgeladen verstanden werden und in der Regel auf Feindseligkeit und Ablehnung stoßen, sind Äußerungen über die Herkunft des Programms aus der Hauptstadt weitgehend entpolitisiert und lassen positive Referenzen von verschiedenen, auch kritischen oder gar oppositionellen Akteuren zu.
Während das "Zentrum" als Urheber und einziger Nährboden für Neuerungen und Innovationen im Land positioniert wird, werden die Regionen als "Peripherie" dargestellt, die durch Nachahmung aufholen muss. Die Regionen tragen manchmal selbst zu dieser Logik der Peripherisierung bei, indem sie zum Beispiel die Modernisierung veralteter städtischer Infrastrukturen fordern, die mit Hilfe von Moskaus Expertise in der Stadtentwicklung bewerkstelligt werden soll. Die Hauptstadt wird zudem auch als wichtigste Bezugsquelle für "westliche best practices " positioniert. Dabei wird suggeriert, dass neue und fortschrittliche Ansätze erst Moskau passieren müssen, bevor sie die Regionen erreichen können. Das verbreitete Narrativ, Moskau sei der zentrale Filter für alle anderen russischen Städte, lässt das historische Recht der Hauptstadt wieder aufleben, den Rest des Landes in eine bessere Zukunft zu führen, das während der Sowjetunion oft beschworen wurde. Die herausragende Stellung Moskaus trägt dazu bei, die Übertragung von politischen Maßnahmen auf die Regionen zu legitimieren, die vom föderalen Zentrum vorangetrieben werden.
Zweitens genießt stolitschnaja praktika die Unterstützung der russischen Regierung, überlässt aber die Verantwortung für die Umsetzung der lokalen Ebene. Putin hat bestimmte stadtentwicklungspolitische Maßnahmen aktiv unterstützt, indem er beispielsweise verkündete, dass die Schaffung eines komfortablen städtischen Umfelds, eine Politik, die zuerst in der Hauptstadt erprobt wurde, im ganzen Land eine föderale Aufgabe von nationaler Bedeutung darstellt. Die aktive Unterstützung dieser Politiken durch die föderalen Behörden führt dazu, dass deren Umsetzung auf lokaler und regionaler Ebene zu einem wichtigen Indikator der Loyalität der regionalen Eliten gegenüber dem Zentrum werden.
Die Sanierung der Chruschtschowki soll das Bild des paternalistischen, fürsorglichen Staates wiederherstellen. Diese Gebäude werden damit weithin als ein großzügiges Geschenk des sowjetischen Wohlfahrtsstaates wahrgenommen. Daher wird das aktuelle Renovierungsprogramm als eine Verpflichtung der russischen Bundesregierung dargestellt, die die Bürger:innen von der finanziellen Last der Sanierung des Wohnraums entlastet, der zur Zeit des Zusammenbruchs der Sowjetunion in ihr Eigentum übergegangen ist. Infolgedessen wird das erwartete zweite Geschenk der Behörden, nämlich die Verbesserung der zuvor geschenkten Wohnungen eher enthusiastisch aufgenommen. Das Vertrauen in eine starke Hand, die das Programm in die Regionen trägt, dient hier als ein Mittel zur Rekonsolidierung und Rezentralisierung der Macht. Dies wird auch durch den Verweis auf die sowjetische Vergangenheit Russlands, ihre Stabilität, Sicherheit und hierarchische Entscheidungsfindung erreicht. Die Mobilisierung dieser Narrative spielt eine wichtige Rolle, indem sie das föderale Renovierungsprogramm als einen Weg vom Chaos zur Ordnung darstellt und sich darauf verlässt, dass der russische Zentralstaat dieses Versprechen einlöst.
Das nationale Wohnraumsanierungsprogramm macht die Gewährleistung von angemessenem Wohnraum für die Bürger:innen, die eine gewöhnliche und seit langem etablierte Verpflichtung der lokalen und regionalen Regierungen gewesen ist, zu einem Bestandteil eines breiteren, staatlich angeordneten Modernisierungsprojekts. Mehrere Autor:innen haben argumentiert, dass das föderale Programm den Regionen erlaubt, die Politik fortzusetzen, die sie bereits begonnen haben, nämlich private Investitionen anzuziehen, um die Instandhaltung des bestehenden Wohnraumbestands, die Umsiedlung von Bewohner:innen und deren Versorgung mit neuem Wohnraum zu bewältigen. Anstatt jedoch Stadtentwicklung als ein Politikfeld mit regionalspezifischen Eigenheiten anzugehen, sind die Regionen nun aufgefordert, ihre Bemühungen einem gemeinsamen Ziel und einer nationalen Idee unterzuordnen. In diesem Sinne passt stolitschnaja praktika gut zu jenen historischen Entwicklungslinien Russlands, wonach die "Aufklärung" der Regionen per Staatsdekret gängige Praxis war. Während die Umsetzung und die Verantwortung für die Durchführbarkeit des Programms den Regionen überlassen wird, erntet das Zentrum Anerkennung, indem es Fortschritte, die bei der Umsetzung von Putins Agenda zur systematischen Verbesserung der Qualität der städtischen Umwelt in der gesamten Russischen Föderation erzielt werden, als Erfolge präsentieren kann.
Lokale und regionale Beamt:innen werden ausdrücklich nicht nur für die Durchführung der Wohnungspolitik verantwortlich gemacht, sondern auch dafür, Anregungen der Bürger:innen einzuholen und zu berücksichtigen. Der russische Präsident appellierte wiederholt an die regionalen Beamt:innen, "diesen Weg zu beschreiten und mit den Menschen zu sprechen", wenn es um Wohnungsbau und Stadtentwicklung geht (Externer Link: http://en.kremlin.ru/events/president/news/60795). Die Rhetorik des Präsidenten wälzt damit die Verantwortung nicht nur für die Beschaffung privater Mittel für das Renovierungsprogramm, sondern auch für die Befriedigung der Bedürfnisse der Bürger:innen und die Verhinderung einer Mobilisierung gegen das Programm auf die lokalen und regionalen Beamt:innen ab. Da die Wohnraumsanierung als ein Geschenk des Zentrums dargestellt wird, werden die Nutznießenden des Programms gleichzeitig ermutigt, ihre Loyalität gegenüber den Bundesbehörden zu demonstrieren. Das Monopol des Zentrums auf symbolische Ressourcen erlaubt es ihm, die positiven Reputationseffekte des Programms zu akkumulieren, während die Verantwortung für die Umsetzung und die lokale "Friedenssicherung" den regionalen Eliten überlassen wird.
Drittens werden die Regionen so dargestellt, als seien sie in der Lage, die Situation zu kontrollieren und ihren eigenen Weg der Sanierung zu wählen. In der offiziellen Darstellung wird die Rolle der Kommunen bei der Entscheidungsfindung im Verlauf des Programms als ein zentrales Anliegen der Entwickler:innen des Programms dargestellt. Wie der stellvertretende Premierminister Marat Chusnullin argumentiert, "sollte das föderale Zentrum nicht danach streben, die Regionen in jeglicher Hinsicht zu bevormunden, […] denn die Rolle der Kommunen sollte gestärkt werden." Allerdings argumentiert Chusnullin weiter, dass "wir ihnen [den Regionen und Kommunen] methodische Anweisungen an die Hand geben müssen" (Externer Link: https://rg.ru/2020/02/02/marat-husnullin-ia-sdelaiu-vse-chtoby-stroit-v-rossii-maksimalno-bystro.html). Dementsprechend überlässt der föderale Gesetzentwurf den lokalen Behörden zwar bestimmte Entscheidungen (z. B. darüber, welche Bezirke einbezogen werden sollen oder ob der Wiederaufbau oder der Abriss von Gebäuden Vorrang haben soll), gibt aber darüber hinaus detaillierte Beschreibungen zum Prozess der Sanierung (z. B. hinsichtlich der Bürgerbeteiligung). Neben dem föderalen Gesetzentwurf selbst werden weitere begleitende Mechanismen eingerichtet, durch die das Zentrum die Regionen in die "richtige" Richtung "leitet". So hat beispielsweise die Zahl der neuen föderalen Standards und Richtlinien in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Diese wurden zwar oft zuerst für Moskau entwickelt, etwa hinsichtlich des Wohnungsbaus (Externer Link: https://archsovet.msk.ru/presscenter/polozheniya-standarta-305-pp) oder der Schaffung komfortabler städtischer Räume, aber in letzter Zeit wurden diese Richtlinien auf das ganze Land ausgeweitet.
Regionale Stadtentwicklung per Dekret und positive Anreize
Die Stadtentwicklungspolitik des Zentrums wird mit Humankapital der Hauptstadt durchgeführt. In den letzten Jahren wurde eine Reihe von Fortbildungsprogrammen von Moskauer Elitebildungseinrichtungen entwickelt. Stipendien und Unterstützung sollen die Regionen das vom föderalen Zentrum gewünschte Know-how und Wissen näherbringen und eine Vorlage bieten, wie moderne Stadtverwaltung im ganzen Land handzuhaben ist. Bildungsinitiativen, wie das föderale Programm für Architekt:innen und Beamt:innen namens Architects.rf, werden in Zusammenarbeit mit DOM.RF und Strelka KB durchgeführt, um loyale Kader auf regionaler Ebene zu produzieren. Der damalige russische Premierminister Dmitrij Medwedew merkte dazu an: "Wir müssen dafür sorgen, dass in jedem kommunalen Zentrum der Föderation professionelle Teams entstehen: kleine, gut vernetzte, patriotische lokale Teams, die in der Lage sind, architektonische und planerische Lösungen zu erarbeiten und Bauaufträge auszuführen" (Externer Link: https://www.gazeta.ru/business/2019/02/18/12192823.shtml).
Die Finanzierungsstruktur der föderalen Wohnraumsanierung suggeriert auch einen Anschein von Freiwilligkeit und Unabhängigkeit vom Zentrum. Im Gegensatz zum Moskauer Sanierungsprogramm, das aus Steuermitteln finanziert wird, stützt sich das föderale Programm auch auf die Finanzmärkte. Die Gewinnung privater Investor:innen wird jedoch aufgrund der unterschiedlich entwickelten Wirtschaftsstrukturen der Regionen wahrscheinlich einen Zufluss von privatem Kapital aus dem Zentrum mit sich bringen, da nur wenige lokale oder regionale Unternehmen in der Lage sind, ähnliche finanzielle Angebote zu machen wie Investor:innen aus Moskau. Dies würde jedoch das Potenzial der Regionen zur wirtschaftlichen Selbstständigkeit weiter aushöhlen. So sind einerseits soziale Dienstleistungen (zu denen insbesondere auch der Wohnraum gehört) immer stärker von marktwirtschaftlichen Prinzipien (Wohnraumversorgung) und Kommerzialisierung (Bauwirtschaft) geprägt. Andererseits spielt der Staat durch die selektive Förderung von Projekten im Rahmen der nationalen Schwerpunktprogramme immer noch eine zentrale Rolle in der Stadtentwicklung. Es war eine der Strategien, dass die Machtvertikale bis Mitte der 2010er Jahre gestärkt werden sollte. In den letzten Jahren konkurrierten die Regionen und Kommunen darum, wer die stolitschnaja praktika auf regionaler und lokaler Ebene am erfolgreichsten umsetzt.
Es wäre nicht ganz korrekt, daraus zu schließen, dass die lokale Übernahme von stolitschnaja praktika von oben angeordnet oder nur durch reine Anordnung erreicht wird. Im Gegenteil, diese Praktiken finden durch positive Anreize Verbreitung: Dazu gehört, dass loyale Kader durch Bildungsinitiativen gefördert oder Richtlinien erarbeitet werden, die zur Umsetzung zwar empfohlen, aber rechtlich nicht verbindlich sind. Im öffentlichen Diskurs wird die Wohnraumsanierung als ein Projekt bezeichnet, das sowohl Kompetenzen als auch Entscheidungsspielraum auf die Regionen überträgt, obwohl das föderale Zentrum eine Reihe von Mechanismen einsetzt, um die Entscheidungen der Regionen von oben zu steuern. Diese Mechanismen sollen die kommunalen und regionalen Eliten davon überzeugen, dass ihnen am besten gedient ist, wenn sie die bevorzugten Praktiken des Zentrums imitieren. Indem die Regionen der Nachahmung unterworfen werden, werden ihre eigenen Möglichkeiten für alternative Entwicklungspfade weiter untergraben. Mit der Mischung aus teilweise widersprüchlichen Diskursen wie der wettbewerbsorientierten neoliberalen Eigenverantwortung versus den paternalistischen fürsorglichen Staat, den best practices des europäischen Urbanismus versus sowjetische Nostalgie, reagiert die stolitschnaja praktika auf den schwierigen polit-ökonomischen Kontext im heutigen Russland und schafft eine provisorische Lösung, um einen Ausgleich für die zunehmend divergierenden Forderungen der Eliten und der Bevölkerung zu finden.
Die Analyse basiert auf der Publikation "Governing through stolichnaya praktika: Housing renovation from Moscow to the regions", die im März 2021 in Geoforum erschienen ist.
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