Einleitung
Das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine ist das erste Abkommen neuen Typs, das im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik verhandelt und abgeschlossen wurde. Die Verhandlungen begannen 2008 und wurden im Juni 2014 mit der Unterzeichnung des kompletten Abkommens erfolgreich abgeschlossen. Die vorläufige Anwendung des Abkommens sollte gleich mit der Unterzeichnung beginnen, wurde jedoch als Reaktion auf die Proteste Russlands auf Dezember 2015 verschoben. Der Stein des Anstoßes war insbesondere das Kapitel IV, das eine "tiefe und umfassende Freihandelszone" zwischen den beiden Vertragsparteien errichten soll, welche – laut russischem Einwand – mit einer Teilnahme der Ukraine an der Eurasischen Zollunion von Belarus, Kasachstan und Russland nicht vereinbar ist. Inzwischen wurde das Assoziierungsabkommen von allen EU-Mitgliedstaaten und der Ukraine ratifiziert und ist am 1. Januar 2016 in Kraft getreten – trotz der nicht beigelegten Einwände Russlands. Was genau bedeutet dies für die Ukraine? Ist sie seit Jahresbeginn ein Teil des europäischen Binnenmarktes geworden, vergleichbar mit den anderen EU-Mitgliedstaaten?
Neues Jahr – neue Verpflichtungen
Die kurze Antwort lautet, dass die Ukraine noch weit davon entfernt ist, eine volle Beteiligung am europäischen Binnenmarkt zu genießen, welche die Anwendung der folgenden Freiheiten bedeutete:
ukrainische Waren dürfen ohne tarifäre (Zölle und Abgaben) und mengenmäßige Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung in der ganzen EU gehandelt werden;
ukrainische Unternehmen und selbständig tätige Personen dürfen sich überall in der EU frei niederlassen und ihre Dienstleistungen uneingeschränkt anbieten;
ukrainische Arbeitnehmer dürfen ihren Arbeitsplatz frei aussuchen und sich zu diesem Zweck in der EU frei bewegen;
Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit zwischen der EU und der Ukraine.
Das Kapitel IV des Assoziierungsabkommens gewährleistet erst einmal keine dieser Freiheiten, sondern löst erst eine Reihe von Verpflichtungen für die Ukraine aus. Diese muss weitreichende und tiefgreifende wirtschaftliche und rechtliche Reformen durchführen, die erst im Falle ihres Erfolges einen Anteil am Binnenmarkt für die Ukraine gewährleisten. Die notwendigen Reformen lassen sich am treffendsten als schrittweise Liberalisierung des Handels und Angleichung der maßgeblichen Rechtsvorschriften und Standards zusammenfassen.
a. Schrittweise Liberalisierung des Warenhandels
Von einer Binnenmarktbehandlung für ukrainische Waren kann erst 10 Jahre nach dem Inkrafttreten des Abkommens die Rede sein, denn dieser Zeitraum ist vom Assoziierungsabkommen für einen schrittweisen Zollabbau vorgesehen. Begleitend dazu sollen sanitäre und technische Vorschriften sowie die Rechtsvorschriften zu Produktsicherheit und –haftung, Marketinganforderungen und weiteres angeglichen werden. Schon am 01. Januar 2016 sind viele Zölle abgeschafft worden. Die wichtigste Ausnahme bildet der Agrarsektor, der traditionell vom Außenhandel mit Schutzzöllen abgeschirmt wird. Hier gelten für viele ukrainische Waren noch Einfuhrquoten.
b. Erleichterungen beim Zahlungsverkehr
Mit dem Inkrafttreten des Assoziierungsabkommens soll auch der Kapital- und Zahlungsverkehr erleichtert werden. Der Zahlungsverkehr in frei konvertierbarer Währung soll praktisch uneingeschränkt ermöglicht werden. Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs wird jedoch nicht komplett durchgeführt. Das Kapital als (Direkt-)Investition ist stark mit der Niederlassungsfreiheit ausländischer Unternehmen und mit der ausländischen Beteiligung an einheimischen Unternehmen verbunden und wird vom Assoziierungsabkommen nur für wenige Industriesektoren geregelt. Besonders wichtig ist die Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs für den Bereich der Finanzdienstleistungen. Das Assoziierungsabkommen enthält einen Anhang mit den Rechtsvorschriften, die in diesem Bereich umzusetzen sind, damit ukrainische Finanzdienstleister Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit bekommen und somit am Binnenmarkt teilnehmen können. Ansonsten werden Investitionsfragen durch das innerstaatliche Recht reguliert.
c. Einschränkungen bei der Freizügigkeit natürlicher Personen
Freizügigkeit ukrainischer Dienstleister und Arbeitnehmer wird ab dem 1. Januar 2016 nur in einem sehr eingeschränkten Umfang gewährleistet, und manche Personen sind davon gar ausgeschlossen. Arbeitnehmer fallen nicht in den Anwendungsbereich des Assoziierungsabkommens, d. h. sie dürfen sich zwecks Arbeitssuche und Beschäftigung nicht frei bewegen; diese Fragen bedürfen eines zusätzlichen Abkommens. Eine Ausnahme von dieser Einschränkung bildet das sogenannte leitende Personal (Schlüsselpersonal) – eine begrenzte Anzahl ranghoher Angestellter und Spezialisten, die zum Beispiel für die Gründung oder Leitung einer Niederlassung zuständig sind. Für sie gelten Erleichterungen – unter anderem beim Erwerb einer Arbeitserlaubnis für die Durchführung ihrer Aufgaben – , wenn sie von ihrem ausländischen Unternehmen in das Gastland entsandt werden.
Freizügigkeit der selbständig Erwerbstätigen ist für bestimmte Berufe gestattet, aber nur zeitlich begrenzt und mit dem Zweck, eine vertragliche Leistung zu erfüllen (eng. – contractual services supply); hier ist außerdem oft eine Notwendigkeitsprüfung vorgesehen.
d. Binnenmarktbehandlung für (einige) Unternehmen und ihre Voraussetzungen
Die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit für Unternehmen ist in größerem, aber auch nicht in vollem Umfang gewährleistet. In einem Anhang zum Assoziierungsabkommen werden verschiedene Bereiche der Dienstleistungsbranche aufgelistet, deren Unternehmen eine grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen (d. h., wenn nur die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet) und Konsum im Ausland (d. h., wenn sich der Dienstleistungsempfänger ins Ausland begibt) erlaubt ist. Diese Zugeständnisse beider Parteien entsprechen fast komplett denen, die die EU und die Ukraine der WTO gemacht haben.
Volle Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, die die Gründung einer kommerziellen Präsenz (d. h. eines Zweigs oder einer Niederlassung) im Gastland sowie die Erbringung der Dienstleistung durch die Arbeitnehmer des ausländischen Unternehmens mit einschließt, scheint momentan nur den Unternehmen von vier Branchen vorbehalten zu sein: Finanzdienstleistungen, elektronische Kommunikationsdienstleistungen, Post- und Kurierdienst und internationale Transportdienstleistungen. Das sind wirtschaftlich bedeutende Branchen, die für den Waren- und Dienstleistungshandel sowie für den Zahlungsverkehr unabdingbar sind.
Jedoch wird die Binnenmarktbehandlung für diese Unternehmen nicht automatisch mit dem Inkrafttreten des Abkommens gewährleistet, sondern erst nach der Rechtsangleichung in dem jeweiligen Gebiet. Das Kapitel IV des Assoziierungsabkommens enthält für jeden der vier Bereiche einen speziellen Unterabschnitt mit detaillierten Vorschriften zur innerstaatlichen Regulierung. Zusätzlich gibt es Anhänge, die umzusetzende Rechtsakte der EU mit präzisen Umsetzungsfristen auflisten. Das Handelskomitee, das mit dem Assoziierungsabkommen gegründet wurde und das aus hochrangigen Vertretern der Europäischen Kommission und der Ukraine (zum Beispiel aus dem Handelsministerium) besteht, hat die Kompetenz, neue Rechtsvorschriften zu diesen Listen hinzuzufügen und Umsetzungsfristen für diese zu bestimmen. Die Ukraine muss den gesamten Regulierungsansatz der EU übernehmen. Sie muss einen Wettbewerb in den vier genannten Sektoren ermöglichen und Märkte für EU-Anbieter öffnen, das Wettbewerbsrecht modernisieren, die Verbraucherrechte stärken und rechtliche Anreize für Innovationen und Investitionen schaffen. Dabei wird sie von der sogenannten sektorspezifischen Regulierung und einer unabhängigen Regulierungsbehörde unterstützt. Die Umsetzung wesentlicher Teile des Rechtsbesitzstandes der EU ist dafür unerlässlich.
Außer der sektoralen Rechtsangleichung muss die Ukraine auch eine Reihe von Rechtsakten, die eine allgemeine Anwendung auf wirtschaftliche Tätigkeiten haben, an den EU-Rechtsbesitz anpassen, z. B. im Bereich des öffentlichen Vergaberechts, des Wettbewerbsrechts und der staatlichen Beihilfe sowie beim Schutz des geistigen Eigentums und in einigen anderen Bereichen.
e. Prüfungsverfahren für die Rechtsangleichung
Die Umsetzungsfristen für alle Rechtsvorschriften sind unterschiedlich, aber relativ kurz – zwei bis sechs Jahre im Schnitt – ab dem Inkrafttreten des Abkommens. Wenn die Ukraine die Rechtsangleichung in einem bestimmten Sektor für vollzogen erachtet, informiert sie darüber die EU. Die EU (Kommission) führt in Zusammenarbeit mit der Ukraine eine Prüfung durch, in der die inhaltliche Rechtsangleichung und die tatsächliche Anwendung der Rechtsvorschriften in zwei separaten Verfahren kontrolliert werden. Im ersten Schritt wird die Korrektheit der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften ins ukrainische Recht ausgewertet. Im zweiten Schritt werden die Beständigkeit der Anwendung und die Angemessenheit der Vollstreckung des umgesetzten Rechts überprüft. Die Ergebnisse der Prüfung werden dem Handelskomitee übermittelt, das bei einem positiven Resultat darüber entscheidet, ob die EU und die Ukraine einander Binnenmarktbehandlung in Bezug auf den betroffenen Sektor gewährleisten sollten.
Das beschriebene Bewertungsverfahren dürfte in der Praxis Schwierigkeiten bereiten. Unter Umständen könnte es der Ukraine schwerfallen, den genauen Zeitpunkt zu bestimmen, zu dem sie die Rechtsangleichung in einem Sektor für abgeschlossen hält. Insbesondere, weil es für das Handelskomitee die Möglichkeit gibt, neue Rechtsakte für die Umsetzung hinzuzufügen. Darüber hinaus ist nicht klar, in welchem Zusammenhang die Angleichung der Rechtsvorschriften zur Regulierung von einzelnen Sektoren und die Umsetzung allgemeiner Rechtsvorschriften (zum Beispiel, Wettbewerbs- oder Vergaberecht) stehen. Es ist auch nicht klar, wie diese Rechtsangleichung kontrolliert wird und ob es möglich ist, für einen Sektor Binnenmarktbehandlung einzuführen, obwohl allgemeine Regeln noch nicht oder nicht angemessen umgesetzt wurden.
Assoziierungsabkommen ist nicht gleich Assoziierungsabkommen
Das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine unterscheidet sich von anderen Assoziierungsabkommen, die alle zwar einen Rahmen für bilaterale Zusammenarbeit der Vertragsparteien bilden, aber in unterschiedlichem Maß eine gegenseitige Annäherung vereinbaren. Insbesondere im Handelsbereich sehen Assoziierungsabkommen mit Beitrittsländern eine komplette Übernahme des europäischen Rechtsbesitzstandes und umfassende wirtschaftliche und strukturelle Reformen durch diese Länder vor, um sicherzustellen, dass der neue Mitgliedstaat eine funktionierende Marktwirtschaft hat, die nach dem Beitritt dem intensiven Wettbewerb auf dem europäischen Binnenmarkt standhalten kann. Der Beitrittskandidat wird darauf vorbereitet, seinen Markt für Waren- und Dienstleistungshandel sowie für Kapital- und Zahlungsverkehr komplett zu öffnen und die Freizügigkeit juristischer und natürlicher Personen zu kommerziellen Zwecken zu garantieren.
Im Vergleich dazu fällt das Assoziierungsabkommen mit der Ukraine bescheidener aus. Es sieht keine komplette Übernahme des Rechtsbesitzstandes der EU vor, sondern nur eine Rechtsangleichung in ausgewählten Bereichen. Auch ist erst einmal keine vollständige Beteiligung der Ukraine am europäischen Binnenmarkt, wie sie zum Beispiel Norwegen genießt, vorgesehen, denn die Freiheiten des Binnenmarktes werden nur eingeschränkt eingeführt. Dennoch muss die Ukraine grundlegende rechtliche und strukturelle Reformen durchführen und ihre Wirtschaft modernisieren, um diese wirtschaftliche "Integration light" zu genießen.