Am 6. April 2016 haben sich 32,2 Prozent der niederländischen Wahlberechtigten in einer Volksbefragung mehrheitlich gegen die Ratifizierung des Assoziierungsabkommens mit der Ukraine ausgesprochen. Genauer gesagt hat die Mehrheit gegen das Inkrafttreten des Genehmigungsgesetzes gestimmt, auf dessen Grundlage die erste und zweite Kammer der Niederlande zuvor das Assoziierungsabkommen mit der Ukraine ratifiziert hatte. Laut niederländischem Recht betrifft das Genehmigungsgesetz die Teile des Assoziierungsabkommens, die unter die Kompetenzen der EU-Mitgliedstaaten fallen. Denn beim Assoziierungsabkommen mit der Ukraine handelt es sich um ein gemischtes Abkommen mit Zuständigkeiten der EU und der Mitgliedstaaten. Daher haben die Niederlande nicht gegen das Assoziierungsabkommen insgesamt gestimmt, sondern gegen die Teile des Abkommens, die den Kompetenzen der EU-Mitgliedstaaten unterliegen. Die niederländische Regierung hat bereits angekündigt, dass sie den Wahlausgang nicht ignorieren wird. Offen ist jedoch, wie sie konkret mit dem Ergebnis umgehen wird und welche Konsequenzen sich daraus für die Umsetzung des Assoziierungsabkommens ergeben.
Zunächst ist festzuhalten, dass das Votum der Niederlande kurzfristig kaum Auswirkungen auf das Assoziierungsabkommen mit der Ukraine haben wird. Das Abkommen wird provisorisch bereits in weiten Teilen umgesetzt. Dies ist ein üblicher Prozess bei Abkommen dieser Art. Ausgeschlossen von der provisorischen Umsetzung sind bisher Bestimmungen, die sich auf Kompetenzbereiche der EU-Mitgliedstaaten beziehen, wie zum Beispiel die Zusammenarbeit bei der Verteidigungspolitik, Steuern, öffentliche Finanzen, Kampf gegen den Terrorismus sowie Migration und Grenzkontrolle. Teile wie das vertiefte und gemeinsame Freihandelsabkommen, die klar in EU-Kompetenz fallen, aber auch solche, bei denen die Kompetenzhoheit nicht eindeutig geklärt ist, wie zum Beispiel beim Kampf gegen Korruption oder beim politischen Dialog, sind bereits provisorisch in Kraft. Die provisorische Umsetzung kann zwar durch die EU oder die Ukraine gestoppt werden. Die Niederlande könnten dies für die EU jedoch nicht allein durchsetzen, sondern es bedarf einer Einstimmigkeit im Rat.
Da es zudem für die provisorische Anwendung keine Befristung gibt, stellt das Assoziierungsabkommen für ukrainische Reformkräfte weiterhin einen wichtigen Referenzpunkt dar. Gleichwohl haben sich Teile der ukrainischen Öffentlichkeit enttäuscht über den Ausgang des Referendums gezeigt. Diese Enttäuschung verband sich zum einen mit großem Frust über das schwache Engagement der ukrainischen Regierung, in den Niederlanden für das Abkommen mit der Ukraine zu werben. Und zum anderen mit den Vorwürfen gegen den ukrainischen Präsidenten Petro Poroschenko im Zusammenhang mit den Panama-Papieren, die den Unterstützern der niederländischen "Nein"-Kampagne in die Hände gespielt haben.
Wie geht es nun mit dem Assoziierungsabkommen weiter? Vier Szenarien sind denkbar (wenn auch nicht gleichermaßen wahrscheinlich):
Ablehnung des gesamten Abkommens
. Die niederländische Regierung könnte es ablehnen, sowohl die Teile des Abkommens zu ratifizieren, die den Kompetenzen der EU-Mitgliedstaaten unterliegen, als auch jene Teile, die unter EU-Kompetenz fallen. Damit könnte das Abkommen nicht in Kraft treten, da dies der Einstimmigkeit im Rat bedarf. Dieses Szenario ist sowohl aus politischer als auch juristischer Sicht unwahrscheinlich: Politisch wäre es eine Blamage für die niederländische Regierung, da das Land gerade die EU-Ratspräsidentschaft innehat und mit dem Ziel angetreten ist, die EU zu stabilisieren. Zudem werden auch die EU-Institutionen selbst alles daran setzen, dieses Szenario zu vermeiden, um die außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU nicht noch mehr zu schwächen. Zudem würde eine solche Entscheidung einen Präzedenzfall kreieren, der sich negativ auf den Abschluss anderer internationaler Abkommen wie das Transatlantische Freihandelsabkommen auswirken würde. Aus juristischer Sicht ist dieses Szenario ebenfalls unwahrscheinlich, da das Genehmigungsgesetz, um das es bei dem niederländischen Referendum ging, nur die Ratifikation der Teile des Assoziierungsabkommens regelt, die den Kompetenzen der EU-Mitgliedstaaten unterliegen. Die niederländische Regierung könnte den Teilen des Assoziierungsabkommens zustimmen, die in den Kompetenzbereich der EU fallen, ohne gegen das Votum des Referendums zu verstoßen.
Vereinbarung eines Zusatzprotokolls
. Die niederländische Regierung könnte ein Zusatzprotokoll vereinbaren, wonach das Land nicht weiter Vertragspartei des Abkommens wäre. Damit würde die Regierung dem Ergebnis des Referendums folgen. Wie bereits oben beschrieben, könnten die Niederlande trotzdem im Rat der Ratifizierung des Abkommens zustimmen. Allerdings würden dann eben nur die Teile des Abkommens in den Niederlanden Anwendung finden, die in den Kompetenzbereich der EU fallen (wie das Freihandelsabkommen). Juristen weisen darauf hin, dass dies zu Rechtsunsicherheit führen kann, weil nicht immer klar ist, welche Bereiche voll unter EU-Kompetenzen fallen. Da die meisten Bereiche jedoch unter EU-Kompetenzen fallen, würde die Nicht-teilnahme der Niederlande die Umsetzung des Assoziierungsabkommens nur sehr begrenzt einschränken. Auch in diesem Szenario ist jedoch wahrscheinlich, dass die EU versuchen wird, ein Zusatzprotokoll in der beschriebenen Form zu vermeiden, da dies die Integrität der EU als Vertragspartner bei künftigen internationalen Abkommen ebenfalls in Frage stellt.
Annahme einer gemeinsamen unverbindlichen Erklärung
. Die Vertragsparteien könnten eine Erklärung anfügen, in der auf die zentralen Forderungen des niederländischen "Nein"-Lagers eingegangen wird, die aber eher deklaratorischer Natur ist. Obwohl das Assoziierungsabkommen keine Mitgliedsperspektive für die Ukraine beinhaltet, schließt das Abkommen diese auch nicht explizit aus. Durch eine entsprechende Erklärung, dass das Abkommen explizit nicht als Vorstufe zu einem Beitrittsprozess verstanden werden soll, könnte dem "Nein"Lager hier Rechnung getragen werden. Einige ukrainische Kommentatoren bewerten diese Lösung sehr nüchtern (so Taras Kachka in der Ukrainskaya Pravda vom 12.4.2016). Wichtig ist aus ihrer Sicht, dass das Assoziierungsabkommen von der Ukraine umgesetzt wird. Wenn dies geschehen ist, wird es der EU schwerfallen, einem europäischen Land wie der Ukraine die Mitgliedschaft zu verwehren.
Niederländisches "Opt-Out"
. Die Niederlande könnten weiterhin Vertragspartei bleiben. Sie würden aber – ähnlich wie Großbritannien bei dem geplanten Abkommen über eingeschränkte Visafreiheit mit der Ukraine – durch ein "Opt-Out" bei bestimmten Teilen des Abkommens nicht mitmachen (zum Beispiel im Bereich der militärischen Kooperation; die Anhänger des "Nein"-Lagers hatten sich gegen eine Beteiligung der Niederlande an einem möglichen Einsatz der EU in der Ostukraine ausgesprochen). Allerdings besitzt Großbritannien deshalb das Recht, nicht an dem geplanten Visaabkommen mit der Ukraine teilzunehmen, weil das Land nicht Teil des Schengen-Raums ist. Sollten die Niederlande im Kontext des Assoziierungsabkommens rechtlich-bindende "Opt-Outs" einfordern, müssten alle EU-Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament und die Ukraine zustimmen. Dies könnte eine langwierige Neuverhandlung des Assoziierungsabkommens nach sich ziehen. Taras Kachka weist in dem bereits erwähnten Beitrag darauf hin, dass eine Neuverhandlung für die Ukraine nicht notwendigerweise negativ sein muss. Sie könnte dem Land die Chance geben, bestimmte Einfuhrquoten in sensiblen Sektoren wie der Landwirtschaft nach zu verhandeln oder noch striktere Reformfahrpläne festzulegen, insbesondere im Bereich Rechtstaatlichkeit oder bei der Verwaltungsreform. Es ist jedoch wahrscheinlich, dass die EU alles daran setzen wird, eine solche Neuverhandlung zu verhindern. Und auch für die Ukraine ist es die sicherere Variante, Anpassungen im Rahmen des bestehenden Assoziierungsabkommens vorzunehmen, da eine Neuverhandlungen auch eine neue Ratifizierung durch alle 28 Mitgliedstaaten nach sich ziehen würde.
Um es kurz zusammenzufassen: Die Ablehnung des gesamten Abkommens sowie ein rechtlich-bindendes niederländisches "Opt-Out" sind unwahrscheinliche Szenarien. Ob es zu einem Zusatzprotokoll oder einer unverbindlichen Erklärung kommt, wird davon abhängen, wie hoch der Druck aus Brüssel sowie der Anhänger des "Nein"-Lagers auf die niederländische Regierung in den kommenden Wochen sein wird. Je höher der Druck aus Brüssel, desto wahrscheinlicher ist es, dass die Niederlande einer rechtlich nicht-bindenden Erklärung zustimmen. Je höher der innenpolitische Druck, desto wahrscheinlicher ist die Verabschiedung eines Zusatzprotokolls, wonach die Niederlande nur die Teile des Abkommens erfüllen, die unter EU-Kompetenzen fallen.
Lesetipps:
Elsuwege, Peter van, "What will happen if the Dutch vote "No" in the Referendum on the EU-Ukraine Assoication Agreement?", Verfassungsblog, 10 February 2016, Externer Link: http://verfassungsblog.de/what-will-happen-if-the-dutch-vote-no-in-the-referendum-on-the-eu-ukraine-association-agreement/
Kachka, Taras "Kak prewratit proigrysh w Niderlandach w strategitscheskoe preimuschtschestwo", Ukrainskaja Prawda, 12.04.2016, Externer Link: http://www.eurointegration.com.ua/rus/experts/2016/04/12/7047585/
Van der Loo, Guillaume, The Dutch Referendum on the EU-Ukraine Association Agreement, CEPS commentary, 8 April 2016, Externer Link: https://www.ceps.eu/publications/dutch-referendum-eu-ukraine-association-agreement-legal-options-navigating-tricky-and